●薛鑫堂

轉(zhuǎn)變觀念 履職盡責(zé) 積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管

●薛鑫堂

2014年10月，財(cái)政部發(fā)布了《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》和《關(guān)于專員辦加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的通知》，并就貫徹落實(shí)工作分別召開會(huì)議進(jìn)行動(dòng)員部署。這是部黨組立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)專員辦職能進(jìn)行的一次系統(tǒng)重構(gòu)，成為專員辦成立以來最重大的一次職能轉(zhuǎn)變和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。按照財(cái)政部黨組的要求，專員辦要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，內(nèi)抓學(xué)習(xí)培訓(xùn)、機(jī)構(gòu)調(diào)整、流程再造和制度建設(shè)，外抓宣傳報(bào)道、主動(dòng)對(duì)接、溝通協(xié)調(diào)、審核監(jiān)管，盡快使專員辦業(yè)務(wù)嵌入財(cái)政主體業(yè)務(wù)，切實(shí)履行好財(cái)政預(yù)算監(jiān)管職能。

一、轉(zhuǎn)變觀念，主動(dòng)承擔(dān)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作

從加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的客觀需求出發(fā)，明確專員辦加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作目標(biāo)是將專員辦嵌入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理等財(cái)政主體業(yè)務(wù)中，實(shí)現(xiàn)從檢查業(yè)務(wù)為主向財(cái)政管理為主的轉(zhuǎn)變，從事后檢查為主向事前事中監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高中央財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)性和有效性。為此，專員辦應(yīng)牢固確立六種意識(shí)：

一是大局意識(shí)。專員辦加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管是深化財(cái)稅體制改革和預(yù)算管理制度改革的應(yīng)有之義，不僅要站在專員辦業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)型角度，更要站在建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的重要意義并盡快轉(zhuǎn)換監(jiān)管角色，調(diào)整工作方式，確保履職盡責(zé)。二是法治意識(shí)。自覺將法治原則作為預(yù)算監(jiān)管的準(zhǔn)則，積極運(yùn)用法治思維和法治方式解決預(yù)算監(jiān)管中存在的問題，真正做到監(jiān)管有據(jù)、程序規(guī)范、透明高效。三是主動(dòng)意識(shí)。主動(dòng)對(duì)接部?jī)?nèi)各司局，加強(qiáng)聯(lián)系報(bào)告、溝通協(xié)調(diào)，積極承接各項(xiàng)監(jiān)管業(yè)務(wù)，切實(shí)做到超前謀劃、認(rèn)真細(xì)致、優(yōu)質(zhì)高效。四是系統(tǒng)意識(shí)。著眼于財(cái)政預(yù)算管理的系統(tǒng)性和整體性，將原有的點(diǎn)狀思維模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹塾谌中缘南到y(tǒng)思維模式，注重對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及決算編制等全過程的監(jiān)管。五是服務(wù)意識(shí)。監(jiān)管就是服務(wù)。要理順內(nèi)部工作程序，充分利用信息化手段，不斷提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。摒棄就事論事、簡(jiǎn)單核查的方式，既要發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算管理中存在的問題，促進(jìn)中央財(cái)政預(yù)算資金安全、規(guī)范、有效；又要善于分析問題成因，幫助被監(jiān)管單位完善制度、改進(jìn)管理；還要針對(duì)體制性障礙和制度性缺陷及時(shí)向財(cái)政部提出政策建議。六是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。財(cái)政部賦予專員辦加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管十項(xiàng)職能，既是權(quán)力，也是責(zé)任，更是風(fēng)險(xiǎn)。要牢固樹立“權(quán)責(zé)對(duì)等，有權(quán)必有責(zé)”理念，時(shí)刻警惕權(quán)力異化的風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)防控法律風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算編制審核風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算執(zhí)行審核風(fēng)險(xiǎn)、決算編制審核風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)、崗位利益風(fēng)險(xiǎn)。

二、梳理職責(zé)，全面落實(shí)崗位責(zé)任制

專員辦要按照“因事設(shè)崗、職責(zé)相稱、權(quán)責(zé)一致、責(zé)任明確、落實(shí)到人、便于考核”的原則，盡快將加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管的職能分解落實(shí)到內(nèi)部各處室，科學(xué)合理地配置人員力量。從各處室的角度來看，應(yīng)重點(diǎn)做好三項(xiàng)工作：一是梳理事項(xiàng)。即對(duì)明確到本處室的重要職責(zé)進(jìn)行認(rèn)真梳理，做到心中有數(shù)。通過梳理明確傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和新增業(yè)務(wù)、已完成的工作和待完成的工作、部里的重點(diǎn)。二是分解任務(wù)。對(duì)梳理出來的所有事項(xiàng)分解落實(shí)到具體崗位，并擬定《崗位說明書》，說明工作人員崗位、職責(zé)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作流程、完成時(shí)限等。三是落實(shí)崗位。因事設(shè)崗，因崗定人，實(shí)行AB崗制。在此基礎(chǔ)上層層簽訂《崗位目標(biāo)責(zé)任書》，實(shí)現(xiàn)人崗匹配、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

三、再造流程，加快推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)

按照“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、強(qiáng)化流程控制、依法合規(guī)運(yùn)行”的總體要求，分三步建立和實(shí)施內(nèi)部控制。

第一步，找準(zhǔn)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。一是在履行崗位職責(zé)過程中可能出現(xiàn)的因私人利益與公共利益發(fā)生抵觸或矛盾，導(dǎo)致權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、以權(quán)謀私等崗位利益沖突風(fēng)險(xiǎn)；二是工作不認(rèn)真、馬虎疏忽以及拖拉、推諉、“慢作為”而導(dǎo)致的履職不到位風(fēng)險(xiǎn)；三是由于政策制度不明晰和不明細(xì)，或者執(zhí)行者理解不全面、不深刻、走樣等，使具體工作缺乏可操作性和可控性而帶來的制度性風(fēng)險(xiǎn)。

第二步，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)防控措施。對(duì)照排查出來的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)合業(yè)務(wù)工作流程，運(yùn)用不同的方法進(jìn)行有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)控制。一是對(duì)不相容崗位（職責(zé)）采取分離控制。如日常審核工作采取受理初審、復(fù)審、終審“三分開”辦法；現(xiàn)場(chǎng)核查采取兩人同行審核、法規(guī)部門復(fù)核、辦領(lǐng)導(dǎo)審定“三分離”辦法。二是流程控制。將內(nèi)控管理嵌入業(yè)務(wù)流程之中，對(duì)流程執(zhí)行進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和優(yōu)化，形成順向互相支撐、有效制衡，逆向真實(shí)反饋、有效監(jiān)督的完整體系。三是信息系統(tǒng)管理控制。通過部 “金財(cái)工程”，將專員辦業(yè)務(wù)工作、控制活動(dòng)、控制措施等嵌入信息系統(tǒng)，最大限度減少人為操作的因素。

第三步，構(gòu)建財(cái)政預(yù)算監(jiān)管流程。綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)梳理成果和防控措施，按照《專員辦財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作程序》，結(jié)合實(shí)際，梳理和構(gòu)建本辦業(yè)務(wù)工作流程。主要包括預(yù)算編制審核流程、預(yù)算執(zhí)行審核流程、決算編制審核流程、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付審核流程、地方政府債務(wù)監(jiān)督流程以及機(jī)關(guān)內(nèi)部行政管理流程等。相關(guān)流程供全辦人員共同遵守使用，形成事事有規(guī)則、人人守規(guī)則的良好局面。

四、夯實(shí)基礎(chǔ)，推進(jìn)預(yù)算監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

預(yù)算監(jiān)管具有經(jīng)常性、連續(xù)性特點(diǎn)。健全預(yù)算監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制迫切需要有扎實(shí)的基礎(chǔ)工作。就目前來講，專員辦推進(jìn)預(yù)算監(jiān)管亟須完善 “基礎(chǔ)信息庫”、“財(cái)政法規(guī)庫” 和 “監(jiān)督案例庫”（以下簡(jiǎn)稱三庫）建設(shè)。一方面，遵照先急后緩、先易后難和先近后遠(yuǎn)的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)三庫建設(shè)。以基礎(chǔ)信息庫為基礎(chǔ)，采用數(shù)據(jù)庫鏈接的方式，向前拓展，可建立相關(guān)財(cái)政管理事項(xiàng)適用的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫；向后拓展，構(gòu)建相關(guān)財(cái)政管理事項(xiàng)調(diào)查、審核審批、備案清算、現(xiàn)場(chǎng)核查等財(cái)政案例庫。另一方面，按照有效實(shí)用的原則，科學(xué)設(shè)計(jì)三庫的架構(gòu)。就“基礎(chǔ)信息庫”而言，其資料大部分來源于專員辦外部，可按“轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管基礎(chǔ)信息庫”、“預(yù)算單位監(jiān)管基礎(chǔ)信息庫”、“收入監(jiān)管基礎(chǔ)信息庫”、“地方政府存量債務(wù)信息庫”、“會(huì)計(jì)監(jiān)管基礎(chǔ)信息庫”等子庫進(jìn)行建設(shè)。就“財(cái)政法規(guī)庫”而言，其資料大部分來源于專員辦外部，可按財(cái)稅政策、財(cái)政支出（含部門預(yù)決算）、國庫支付（含銀行賬戶）、項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理、稅收征管、非稅收入、內(nèi)部控制、監(jiān)督檢查等設(shè)計(jì)架構(gòu)。就“監(jiān)管案例庫”而言，其資料大部分來源于專員辦內(nèi)部，是專員辦工作成果的集中體現(xiàn)。經(jīng)過對(duì)案例的整理、加工和分析，揭示和反映體制性障礙、制度性缺陷和重大管理漏洞，保障中央財(cái)政和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)政策的有效落實(shí)，促進(jìn)中央預(yù)算資金和項(xiàng)目的安全、規(guī)范和有效。

五、強(qiáng)化考評(píng)，不斷提高財(cái)政預(yù)算監(jiān)管成效

在專員辦業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)型以及內(nèi)控制度有效實(shí)施的情況下，應(yīng)十分重視對(duì)履職情況和內(nèi)控實(shí)施情況的考核與評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮其管理職能和防控作用，促進(jìn)專員辦科學(xué)發(fā)展。

一是強(qiáng)化對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的考評(píng)。要強(qiáng)化對(duì)具體工作內(nèi)部考核評(píng)價(jià)，建立健全財(cái)政預(yù)算管理全過程的考評(píng)制度，形成每項(xiàng)職責(zé)任務(wù)單獨(dú)考核、處室綜合目標(biāo)全面考核、辦領(lǐng)導(dǎo)班子突擊抽查相結(jié)合的動(dòng)態(tài)考核機(jī)制。同時(shí)，要在考核環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)中，增加持續(xù)改進(jìn)的內(nèi)容，如同類問題屢查屢犯的，要加大問責(zé)力度。

二是強(qiáng)化對(duì)內(nèi)控制度實(shí)施情況的考評(píng)。定期或不定期對(duì)執(zhí)行內(nèi)部控制操作規(guī)程進(jìn)行全面監(jiān)督檢查，及時(shí)報(bào)告內(nèi)部控制體系運(yùn)行情況，客觀公正地提出考評(píng)意見，并將處室和個(gè)人的考評(píng)意見納入其考核指標(biāo)體系。實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)事件“一票否決制”，對(duì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件的處室或個(gè)人一律不得評(píng)優(yōu)，并視情況及影響程度依法依規(guī)追究責(zé)任。同時(shí)要對(duì)已發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查，深入分析其產(chǎn)生問題的原因，提出解決問題的方案，并對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行改良，督促相關(guān)部門進(jìn)行落實(shí)。要建立雙向激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，對(duì)內(nèi)控工作做得好的處室和個(gè)人予以表揚(yáng)，對(duì)內(nèi)控工作不力的處室和個(gè)人予以批評(píng)。

三是強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部控制制度本身的考核。共性的問題必定與制度本身設(shè)計(jì)有關(guān)。日常工作中，應(yīng)注重對(duì)內(nèi)控的實(shí)施進(jìn)度、效率與效果等方面的分析評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度本身存在的不科學(xué)、不全面以及操作性不強(qiáng)等問題。在綜合考評(píng)的基礎(chǔ)上，通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的“集體議”和“重新評(píng)”，不斷完善相應(yīng)的防控措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)的自我修復(fù)、自我完善，從而保障內(nèi)部控制的持續(xù)性和科學(xué)性。

（作者單位：財(cái)政部駐江蘇專員辦）