陳文廣+傅勇濤

早在4年前，天津市委原常委、天津?yàn)I海新區(qū)管理委員會(huì)原主任皮黔生因受賄、濫用職權(quán)罪被判決，引起社會(huì)熱議。當(dāng)前，在各地開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)高歌猛進(jìn)的同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)腐敗案件仍處于高發(fā)態(tài)勢(shì)。部分經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)何以淪為腐敗高發(fā)區(qū)？開(kāi)發(fā)區(qū)腐敗有何特點(diǎn)？如何才能有效遏制？

窩案串案多發(fā)

呈集成腐敗之勢(shì)

開(kāi)發(fā)區(qū)腐敗往往涉及嚴(yán)重的職務(wù)犯罪，窩案串案、大案要案多。開(kāi)發(fā)區(qū)腐敗窩案、串案高發(fā)，這與當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)同區(qū)多、項(xiàng)目大、資金密的特點(diǎn)密切相關(guān)。

在湖南湘潭，全市范圍內(nèi)有省級(jí)以上的示范區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)共計(jì)6個(gè)，其中同家級(jí)同區(qū)2個(gè)，省級(jí)同區(qū)4個(gè)。2008年以來(lái)，湘潭市省級(jí)以上同區(qū)共發(fā)生職務(wù)犯罪案件14件21人，其中21名犯罪者中，單獨(dú)犯罪和非窩案串案的僅4人，其他17人不是共同犯罪就是串案。

海南三亞海棠灣詐騙賄賂案是海南省近年來(lái)最大的一起利用開(kāi)發(fā)區(qū)征地進(jìn)行詐騙賄賂的案件，也是一起典型窩案串案，涉案金額7億多冗，涉案人員120人。

海棠灣位于海南省三亞市東北部海濱，與亞龍灣、大東海灣、三亞灣、崖州灣并稱(chēng)為三亞五大名灣。2009年，海棠灣開(kāi)發(fā)初期，隨著大量資金和項(xiàng)目涌人，社會(huì)上一些商人蜂擁而至。

海棠灣管理委員會(huì)的一位知情人士說(shuō)：“時(shí)任海棠灣的主要負(fù)責(zé)人利用開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)撈錢(qián)獲利，許多工作人員效仿，導(dǎo)致違法行為愈演愈烈，騙取金額越來(lái)越大?！?/p>

除了窩案串案多發(fā)，在一些開(kāi)發(fā)區(qū)，項(xiàng)目、土地、人事腐敗并發(fā)，有集成腐敗之勢(shì)。清華大學(xué)工學(xué)碩士畢業(yè)的肖明輝年僅33歲，海南省洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)土地局原副局長(zhǎng)，主管建設(shè)工程。在5億元的工程招標(biāo)中，肖明輝收受1611萬(wàn)冗的“好處費(fèi)”。

“土木工程是一個(gè)充斥著一夜暴富神話的行業(yè)。5%～10%的‘好處費(fèi)是行業(yè)內(nèi)眾人皆知的潛規(guī)則?！毙っ鬏x不服氣地說(shuō)，“工程款5%的‘好處費(fèi)，我只拿3%，和其他一些工程領(lǐng)域‘好處費(fèi)相比不算多，而且這樣抽取提成的做法在一些經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)都比較常見(jiàn)?！?/p>

在一些開(kāi)發(fā)區(qū)，與工程腐敗并生的是土地領(lǐng)域的腐敗。

2012年4月，江西省高級(jí)人民法院對(duì)南昌市委原常委、南昌縣委原書(shū)記湯成奇案作出二審裁定，駁回上訴，維持一審判決。湯成奇受賄3901萬(wàn)余元、玩忽職守、濫用職權(quán)，造成國(guó)家損失2.8億多元；而此前的2月14日，南昌市青山湖區(qū)原副區(qū)長(zhǎng)吳臘根因索賄受賄1645萬(wàn)元被判刑。

湯成奇由一名小學(xué)老師到一名副廳級(jí)干部，吳臘根由一名村干部到手握重權(quán)的副區(qū)長(zhǎng)，兩人都曾在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)擔(dān)任過(guò)一把手，都曾分管或主抓過(guò)招商引資工作，兩人腐敗的經(jīng)歷都跟土地和工程建設(shè)領(lǐng)域有關(guān)。

除了項(xiàng)目腐敗、土地腐敗之外，開(kāi)發(fā)區(qū)中用人腐敗也開(kāi)始曝光。2012年2月20日，多個(gè)論壇上出現(xiàn)了一篇名為“漣源市公務(wù)員選拔招聘，錄取結(jié)果多為領(lǐng)導(dǎo)親戚”的帖子。帖子中曝光了湖南漣源市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)這場(chǎng)“蘿卜招聘”。

在漣源市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)公開(kāi)選調(diào)15名工作人員的考生成績(jī)表上，除了考生的筆試、面試和測(cè)評(píng)成績(jī)外，在備注一欄還分別標(biāo)有“市領(lǐng)導(dǎo)打招呼”、“家境好”、“副市長(zhǎng)侄女”等字眼。對(duì)于最終入選的15名考生，爆料人稱(chēng)，有13人是“關(guān)系戶(hù)”，貓膩出在選調(diào)考試中的“測(cè)評(píng)”環(huán)節(jié)，“領(lǐng)導(dǎo)打招呼的、有錢(qián)有關(guān)系的比那些沒(méi)家庭背景的測(cè)評(píng)成績(jī)高出許多”。

特殊體制下

“一支筆”大開(kāi)權(quán)力尋租之門(mén)

據(jù)了解，海棠灣在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，實(shí)行了管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。海棠灣工委副書(shū)記、管委會(huì)主任和鎮(zhèn)長(zhǎng)李驥身兼三職，手中掌握了幾十億元的簽字審批權(quán)利。經(jīng)三亞市中院審理調(diào)查表明，李驥利用職務(wù)之便，為他人牟取利益，多次非法收受、索取他人錢(qián)財(cái)高達(dá)1440萬(wàn)元。

“雖然身為洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)土地局副局長(zhǎng)，但在造價(jià)高達(dá)5億元的項(xiàng)目中，肖明輝是名副其實(shí)的一把手，由他一人既負(fù)責(zé)合同文件起草，又負(fù)責(zé)中標(biāo)企業(yè)的選擇?！痹谠摪敢粚弻徟虚L(zhǎng)伍柄霖看來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)工程招標(biāo)領(lǐng)域一把手的監(jiān)管缺失，使肖明輝公然索要好處費(fèi)，并非法收受財(cái)物逾1600多萬(wàn)元。

海南省人民檢察院的一位檢察官對(duì)記者說(shuō)，部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)成腐敗高發(fā)區(qū)，一些經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的官員成為“腐敗明星”，究其原因，開(kāi)發(fā)區(qū)集中了大量經(jīng)濟(jì)資源，官員兼職現(xiàn)象普遍，監(jiān)管機(jī)制建設(shè)普遍滯后，內(nèi)部管理制約松弛，加之各地為招商引資展開(kāi)惡性競(jìng)爭(zhēng)，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名制定了各種優(yōu)惠政策，為開(kāi)發(fā)區(qū)官員提供了巨大的尋租空問(wèn)。

“一塊土地的背后，往往交織著各種權(quán)力的拉動(dòng)和平衡，權(quán)力干涉與滲透很多。”海南省中邦律師事務(wù)所律師張孝民分析說(shuō)，在大部分經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的工作中，項(xiàng)目、土地等是最為關(guān)鍵和顯示政績(jī)的事項(xiàng)，而現(xiàn)行土地管理法規(guī)中，對(duì)土地征用的條件、征用租用土地的價(jià)格、土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)等僅作了原則性的規(guī)定。在處理具體的土地事務(wù)中，一些經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)土地有很大的出讓權(quán)、定價(jià)權(quán)，有關(guān)的決策人員、經(jīng)辦人員擁有很大的自主決定權(quán)。

中圍法學(xué)會(huì)職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防理事會(huì)理事、高級(jí)檢察官饒力明認(rèn)為，一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)黨政官員的級(jí)別要高于其他行政區(qū)域，有的開(kāi)發(fā)區(qū)享受的經(jīng)濟(jì)審批權(quán)限甚至與所在城市是平級(jí)；另一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)普遍機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，辦事高效，講究特事特辦，有時(shí)甚至?xí)暗怪k”。

在這種情況下，舊的規(guī)矩被打破，新的規(guī)矩又建立不起來(lái)，極易發(fā)生腐敗現(xiàn)象。特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地開(kāi)發(fā)較多、建設(shè)規(guī)模較大、生產(chǎn)要素流動(dòng)比較快，而相關(guān)的配套管理措施跟不上，土地、建設(shè)工程領(lǐng)域容易成為腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和預(yù)防腐敗方面難以發(fā)揮作用。

適度分解權(quán)力

健全制約監(jiān)督機(jī)制

開(kāi)發(fā)區(qū)一般不是建在人群熙攘、耳目眾多之處，而處于城市周邊相對(duì)隔離的環(huán)境，極易白成一體，形成“獨(dú)立王國(guó)”。當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)腐敗犯罪手段隱蔽，給監(jiān)督帶來(lái)難度。

對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)而言，管理體制的特殊性決定了監(jiān)督體制更需要進(jìn)一步完善。盡管開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量、建沒(méi)規(guī)劃早已超越了大部分的縣市區(qū)，但普遍沒(méi)有人大、政協(xié)一類(lèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，管理部門(mén)只需要向上級(jí)黨委和政府負(fù)責(zé)。

而且，開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行的是黨政合一的管理模式，在這種情況下，往往容易片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作而忽略黨的建設(shè)，包括黨風(fēng)廉政建設(shè)。加上當(dāng)前同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的體制，黨內(nèi)監(jiān)督較難落到實(shí)處。

饒力明認(rèn)為，發(fā)案的園區(qū)普遍存在制度不健全、不完善、執(zhí)行不力的情況。園區(qū)的土地出讓、稅費(fèi)優(yōu)惠、征拆補(bǔ)償?shù)戎卮笫马?xiàng)本應(yīng)集體決策，但有些園區(qū)往往是一把手說(shuō)了算。個(gè)別事項(xiàng)雖然經(jīng)過(guò)了會(huì)議決策，也只是走走過(guò)場(chǎng)。園區(qū)作為特殊的機(jī)構(gòu)，政府給予了一些特殊的權(quán)力，與政府其他監(jiān)督部門(mén)交往甚密，這也在一定程度上降低了監(jiān)督的效果。如信息不公開(kāi)不透明，紀(jì)工委職能不到位等。

“絕對(duì)權(quán)力”必然導(dǎo)致“絕對(duì)腐敗”。饒力明認(rèn)為，要依法限制經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)干部的權(quán)力，尤其是要限制一些所謂“高配”的一把手權(quán)限，盡快建立一個(gè)完善的相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督檢察體系，強(qiáng)化對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)一把手的權(quán)力約束與制衡。

他建議，預(yù)防開(kāi)發(fā)區(qū)腐敗，尤其要強(qiáng)化制度建設(shè)，健全區(qū)務(wù)公開(kāi)制度，適度分解權(quán)力，使職務(wù)犯罪不能為。在重大事項(xiàng)上實(shí)行立項(xiàng)與決策分離，對(duì)一些權(quán)力比較集中的土地出讓、征地拆遷、工程承包等關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和高風(fēng)險(xiǎn)崗位，按照“事權(quán)分離、權(quán)力分解、相互制約、規(guī)范程序、公開(kāi)透明”的原則，實(shí)行有效管理和監(jiān)控。同時(shí)，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部、一把手，要綜合利用權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的多種手段，建立廉政園區(qū)。