許才明， 邱俊欽

（1.浙江中醫(yī)藥大學，浙江杭州 310053；2.江西財經(jīng)大學，江西南昌 330013）

基層政府治理能力建設：要素、困境、契機與思路

許才明1， 邱俊欽2

（1.浙江中醫(yī)藥大學，浙江杭州 310053；2.江西財經(jīng)大學，江西南昌 330013）

基層政府治理能力包含基層政府現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建力，內(nèi)外有限資源的優(yōu)化力，與治理環(huán)境關系間的調(diào)適力，高效優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與服務的供給力以及靈活貫徹實施上級政策的執(zhí)行力等基本要素；在提升治理能力的建設過程中面臨著體制、財政、民主等方面的困境；治理和法治新時代的開創(chuàng)，基層政府行政管理體制改革的新探索以及系列“新政”在鄉(xiāng)村的推行為基層政府治理能力的提升提供了新的契機；面對機遇和挑戰(zhàn)，基層政府治理能力提升的思路包括構(gòu)建基層政府現(xiàn)代的內(nèi)部治理體系、合理發(fā)揮政府的“主導”和“引導”功能、加快基層信息化建設步伐以及營造積極健康的治理環(huán)境。

基層政府；治理能力；治理體系

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國未來很長一段時期的建設目標。作為我國政府層級系列中處于基層地位的縣鄉(xiāng)級政府，它們的治理能力如何將直接影響這一目標能否順利實現(xiàn)。本文正是在基于這樣一種背景下對我國的基層政府治理能力的要素、困境、契機和出路作出的思考，在研究過程中論文所指的基層政府有相對偏重于以農(nóng)業(yè)型為主要特征的縣鄉(xiāng)兩級政府的傾向。

一、基層政府治理能力的要素構(gòu)成

就政府治理能力而言，到目前為止學界并沒有形成一個統(tǒng)一或權(quán)威的概念。如有學者把它歸納為政府的公共精神或“公信力”、依法行政的“責任能力”、“執(zhí)行能力”、“監(jiān)督能力”和“服務能力”等五個方面[1]，也有學者把治理能力建設定位在社會動員與政治整合、資源汲取與利益分配、關系協(xié)調(diào)與國家穩(wěn)定三個方面[2]，由于篇幅所限，這里不再一一列舉。在充分借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎上，結(jié)合基層政府自身的特點，我們認為，基層政府治理能力的本質(zhì)內(nèi)涵是指縣鄉(xiāng)兩級政府為滿足各類治理主體共性化與個性化需求所具有的效力和潛能。這種能力至少包含以下五個方面的基本要素。

1.基層政府現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建力

“國家治理過程是國家治理體系不斷順利運轉(zhuǎn)的一個動態(tài)的過程，是各類國家治理主體在國家治理過程中有效履行自身功能的過程。”[3]政府治理體系和治理能力實質(zhì)是一個有機的統(tǒng)一體，治理體系現(xiàn)代化的構(gòu)建為治理能力現(xiàn)代化的建設提供了制度上的保障；反之，治理能力現(xiàn)代化的提升又為現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建提供了最根本的內(nèi)在動力。加強政府治理能力建設的根本目的就是要構(gòu)建高效的現(xiàn)代政府治理體系，而政府治理現(xiàn)代體系的構(gòu)建和運轉(zhuǎn)則需要一種動力來推動，尤其是一種長期有效的內(nèi)部動力。治理體系和治理能力作為一對相互制約和影響的辯證關系，作為政府能力中最為基礎性的治理能力，實質(zhì)已成為基層政府實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化最根本的構(gòu)建力。

2.內(nèi)外有限資源的優(yōu)化力

任何層級政府的治理都必須依托一定的資源，既包括有形的人、財、物，也包括無形的信息、空間甚至各種社會關系，但任何組織在有限的時空內(nèi)所能擁有的資源都是有限的。當前的發(fā)展趨勢是，政府治理內(nèi)容和范圍越來越廣泛，治理主體越來越多元化，治理標準越來越高。面對這些發(fā)展趨勢和挑戰(zhàn)，對于政府尤其是各種資源相對匱乏的基層政府來說，如何有效吸納、整合和優(yōu)化內(nèi)外資源，提升其治理水平，成為其治理能力強弱的一個極其重要的考量。

3.治理環(huán)境關系間的調(diào)適力

行政環(huán)境與行政管理之間是一種相互聯(lián)系、相互制約的關系?？茖W有效的政府必將優(yōu)化外在的治理環(huán)境，而良好的治理環(huán)境也必將促進政府治理水平和效率的提高。對于基層政府治理來說，其外在的環(huán)境不僅僅包括廣大的鄉(xiāng)村，還與其他層級政府一樣所面對的現(xiàn)代社會帶來的一切急劇變化的環(huán)境，包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各個方面的變化和挑戰(zhàn)。只有不斷調(diào)整、適應和適當改變外在環(huán)境，才有利于政府治理效果的提升。

4.高效、優(yōu)質(zhì)公共服務與公共產(chǎn)品的供給力

美國學者萊斯特·塞拉蒙（Lester M. Slamon）認為，治理就是被認為是實現(xiàn)公共服務效益、效率和公平的基本工具，是具有超越“公”與“私”二元結(jié)構(gòu)的、社會網(wǎng)絡體系化的策略創(chuàng)新[4]。政府治理的終極目標就是為了更好地滿足民眾的個性化需求，建立一個相對意義上的“人本社會”。因此，對于基層政府來說，它必須持續(xù)不斷地為包括政黨、政府自身、社會組織、市場以及個人等各類治理主體提供更加優(yōu)質(zhì)高效的的公共產(chǎn)品和公共服務。

5.靈活貫徹上級政府公共政策的執(zhí)行力

里格斯認為，過渡社會公共行政的重疊性和異質(zhì)性特點必然導致其整個系統(tǒng)行政的形式主義。[5]中國作為一個典型的由“農(nóng)業(yè)社會”和“工業(yè)社會”的“過渡社會”，政府執(zhí)行力問題始終是困擾政府治理能力提升的一個頑癥。對于基層政府來說，執(zhí)行成為其政府的突出職能，如何創(chuàng)造性地執(zhí)行上級制定的公共政策，避免各類政策出現(xiàn)形同虛設、徒有虛名的現(xiàn)象已經(jīng)成為基層政府一個亟待解決的重要課題。

二、基層政府治理能力建設面臨的困境

在我國推進政府治理能力建設的進程中，必將面臨“社會主義認同、社會分配、社會輿情和非傳統(tǒng)安全等四個方面的挑戰(zhàn)”[6]，這是任何一級政府在進行現(xiàn)代化治理體系和治理能力建設中面對的共性問題。就基層政府而言，其面臨的困境突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.體制困境

在我國，韋伯式的官僚制（科層制）一直都未能有效建立。美國學者蓋伊·彼得斯提出，“政府所面臨的問題是建立韋伯式的和規(guī)則式的官僚體制”[7]。這里的政府就是指發(fā)展中國家的政府，顯然也包括中國在內(nèi)。在我國無論是市管縣體制還是“鄉(xiāng)政村治”的改革都存在一個突出的通病，即目標理想化，手段簡單化，過程形式化，從而導致改革往往半途而廢甚至背道而馳。例如，“市管縣”體制在實際運行中擴大了市級政權(quán)的“勢力范圍”，直接或間接加劇了市縣之間對本屬于縣域內(nèi)有限資源的爭奪和沖突，從而導致了行政成本高、效能低下的狀況；另一方面，市級政府也經(jīng)常性地利用層級地位中的優(yōu)勢，在截留上級政府下?lián)苜Y源的同時，還變成了縣域經(jīng)濟事實上的“抽水機”。[8]所以，在堅持韋伯式官僚制基本原則和精神內(nèi)涵的基礎上，結(jié)合中國的實際以進一步完善我國的行政管理體制建設成為當前及今后相當一段時間的艱巨任務。

2.財政困境

根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，縣、鄉(xiāng)兩級政府負有償還責任的債務分別為39573.60億元和3070.12億元，政府負有擔保責任的債務分別為3488.04億元和116.02億元，政府可能承擔一定救助責任的債務分別為7357.54億元和461.15億元。[9]按照當時全國2853個縣級單位，41040個鄉(xiāng)級單位來推算，每個縣級政府和鄉(xiāng)級政府負有償還責任的債務分別高達13.87億元和748.08萬元。由此可以，目前我國很多基層政府，尤其是中西部次發(fā)達地區(qū)的基層政府財政基本由“吃飯財政”變成了“要飯財政”。 客觀來說，我們在肯定農(nóng)村經(jīng)濟社會取得成績的同時，也不能不承認近些年基層政府的債務不僅沒有得到有效化解，甚至還有愈演愈烈的趨勢。沉重的債務成為制約基層政府治理能力提升的一個最為直接的因素。

3.民主困境

基層民主（鄉(xiāng)村民主）本是加快我國民主進程的試驗地，成為推廣和普及中國特色民主的前沿陣地。村民自治制度的確立始于20世紀80年代初，鄉(xiāng)級政府與村民委員會的權(quán)力關系及法律地位是由1982年《憲法》及1987年《村民委員會組織法（試行）》來確立的。轟轟烈烈的基層民主運動的確為我國基層民主的發(fā)展帶來了全新的面貌，在實踐中也取得了可喜的成績。對此不少學者興奮有加，“既然我們可以選出自己信任的村長（村委會主任），為什么我們不可以選出自己信任的鄉(xiāng)長、甚至縣長呢？”[10]但時至今日，基層民主的實際走向和成效并沒有完全朝著我們既定的目標前行，“四民主、三自我”僅僅是一種美好的制度設計，甚至一些“民主異化”現(xiàn)象也在不少鄉(xiāng)村長期存在，農(nóng)村的基層民主仍然無法擺脫諸多理論和現(xiàn)實上的困境，諸如村委會選舉“亂象”、“兩委”關系緊張、村干部貪污腐敗侵害村民利益、因利益矛盾導致的村莊暴力等等。[11]基層民主在很大程度上由“制度理想”步入了“實踐困境”。

三、基層政府治理能力建設的新契機

當前，我國的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各個方面都已進入一種“新常態(tài)”，基層政府治理能力建設在面臨著困境和挑戰(zhàn)的同時，也迎來了一系列新的發(fā)展契機，其中影響最大的機遇有以下幾個方面。

1.治理和法治新時代的開創(chuàng)

由“管理”到“治理”，意味著國家與社會間的一個新時代的轉(zhuǎn)變。從人類歷史發(fā)展的角度看，國家與社會的關系大致經(jīng)歷了專制（Autocracy）、統(tǒng)治（Dominate）、管制（Regulation）、管理（Government）以及治理（Governance）等幾個階段。在我國，前三個階段經(jīng)歷了很長的時期，進入新世紀以來，我們黨和國家進一步探索并理清了國家和社會間的關系。“社會管理”一詞2002年首次在黨的十六大報告中提出，自此社會管理成為我國各級政府進行職能轉(zhuǎn)變的一項重要任務和內(nèi)容。 隨著社會的發(fā)展，國家與社會的關系也在發(fā)生深刻的變化，它們間的關系也不斷得到審視和修正?！皣抑卫怼痹邳h的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中得到了確認和體現(xiàn)，并把實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為未來的重要建設目標。與此同時，治理能力的建設需要得到有效制度的保障，尤其是要確保憲法等法律法規(guī)在治理建設中的地位和作用。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這與以往的“依法治國”相比，既是一種繼承，更是一次創(chuàng)新和發(fā)展，因為它突出了依法治國的“全面性”和“依憲治國與依憲執(zhí)政”的重要思想?？梢哉f，當前我國已真正步入“治理和法治”建設的新紀元，這將為基層政府治理能力的建設在理念和制度上提供新的發(fā)展機遇和保障。

2.基層行政管理體制改革的新探索

要加快基層政府治理能力的提升，需要有科學優(yōu)化的現(xiàn)代行政管理體制。目前，我國政府管理體制的改革呈現(xiàn)出了前所未有的寬度和深度，直接或間接為基層政府治理能力建設產(chǎn)生了重要影響。如，行政審批權(quán)力下放、省直管縣體制改革、事業(yè)單位及公務員制度改革，等等。這里僅僅以管理體制中最為核心和關鍵的要素——公務員制度改革為例，現(xiàn)代公務員制度建設是一個系統(tǒng)工程，其根本目標就是要建立一套組織滿意、公職人員滿意、民眾滿意的“三滿意”制度，在“入口”、“管理”和“出口”三個環(huán)節(jié)建立科學的制度。十八屆三中全會的《決定》明確提出，要深化公務員分類改革，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務員和聘任人員管理制度?！缎姓?zhí)法類公務員管理暫行辦法》和《專業(yè)技術(shù)類公務員管理暫行辦法》這兩個重要文件事關包括廣大基層在內(nèi)的全國720多萬名公務員切身利益。在這一精神指導下，基層公務員的改革也向縱深發(fā)展，2014年12月2日中央全面深化改革領導小組會議審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，決定在職務之外開辟職級晉升通道。這一改革就為基層政府的治理從制度設計上提供了人員隊伍保障，也為基層政府治理能力的提升提供了人力資源支持。

3.系列“新政”在鄉(xiāng)村的推行

對于我國那種夾雜著傳統(tǒng)與現(xiàn)代，甚至傳統(tǒng)元素多于現(xiàn)代元素的轉(zhuǎn)型社會而言，其社會治理的難度和復雜度是難以想象的，尤其是資源相對匱乏且分布不均的廣大鄉(xiāng)村尤為如此。為了解決這一系列棘手的問題，近年來黨和國家也一直以實施各種政策為手段，以提升政府治理能力為目標進行了積極的探索并已初顯成效，如新農(nóng)村建設、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新政策，等等。鑒于篇幅的限制，我們僅僅以“新型城鎮(zhèn)化”為例作一定的分析。自新中國成立以來，尤其是改革開放后我國的城市化水平明顯加快，但城市化質(zhì)量低下也是一個不爭的事實，人口增長過快、資源短缺、環(huán)境破壞嚴重、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大等一系列城市問題也隨之而來。為了有效解決這些問題，黨的十八屆三中全會提出要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化……促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進”。2015年《政府工作報告》也提出，要著力縮小城鄉(xiāng)差距，加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加快形成與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化相適應的體制機制和政策體系。這些“新政”的推行無疑意味著我國基層政府將在國家建設中擔負起更加重大的責任，同時也為縣鄉(xiāng)兩級政府治理能力的提升提供了更為廣闊的舞臺。

四、基層政府治理能力建設的新思路

基層政府治理能力建設如何化解困境，抓住機遇，加速基層政府治理能力的提升，我們認為當前需要做好以下幾個方面的工作。

1.構(gòu)建基層政府現(xiàn)代的內(nèi)部治理體系

治理體系與與治理能力是一對相互依存、相互制約的關系，科學的治理體系是治理能力建設的外在保障，而治理能力的提升又是促進現(xiàn)代治理體系的內(nèi)在動力。對于基層政府來說，內(nèi)部現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建需要正確處理好四個方面的關系。一是處理好政府與黨組織、政府機關與事業(yè)單位、政府與人大政協(xié)以及政府內(nèi)部各職能部門間的關系，準確定位自身職能，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)；二是處理好現(xiàn)有的“市管縣”體制，加快省直管縣體制的改革步伐；三是處理好縣鄉(xiāng)政府體制間關系，作為縣級政府需要讓本屬于鄉(xiāng)級政府的職責權(quán)限回歸到最基層的政府，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級真正獨立完整的政權(quán)；四是處理好“鄉(xiāng)政村治”的關系，徹底走出基層民主日益陷入的“實踐困境”，從而為公民社會的建立創(chuàng)造條件?？傊?，基層政府的內(nèi)部現(xiàn)代治理體系應該包括以下基本元素，即治理主體多元、目標明確、隊伍專業(yè)、部門健全、職責清晰、功能完善、運轉(zhuǎn)有序、評價體系科學。

2.合理發(fā)揮基層政府的“主導”與“引導”功能

對于政府的基本作用，學界有“主導”和“引導”之爭，我們認為這兩種作用是無法割裂開來的，需要根據(jù)不同的發(fā)展時期和不同領域來突出其中一方面的功能。如在公共產(chǎn)品和公共服務的方面，政府在相當?shù)囊欢螘r期內(nèi)仍然需要充當“主導”角色?！爸袊鐣姆€(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展的推進和政治發(fā)展的維護，首先要看鄉(xiāng)村能不能發(fā)展。從某種意義上講，一個處于現(xiàn)代化之中的超大社會的鄉(xiāng)村發(fā)展，重要還在于政府在鄉(xiāng)村推行改革的能力?！盵12]但是我們不能讓“主導”成為“主宰”，尤其是在“治理”時期，政府在很多領域都必須充分發(fā)揮其“引導”功能。比如政府要創(chuàng)造有利條件，進一步拓展公民和社會組織參與的途徑和渠道，積極引導它們參與國家治理，從而促進治理主體的多元化。

3.加速基層政府信息化建設步伐

在傳統(tǒng)的管理方式中，“紅頭文件”以及“面對面辦事”成為一種常態(tài)，但是這種管理方式與現(xiàn)代信息社會和公民的利益訴求格格不入，這就需要使用新的技術(shù)手段從而徹底改變原有的管理方式。目前，我國鄉(xiāng)村地區(qū)信息化還處于較低水平是一個不爭的事實，截止2015年6月，我國城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)的普及率分別為64.2%和30.1%，相差34.1%。[13]在電子政務方面，縣（市）級政府網(wǎng)站績效平均得分為52.34分，國際化水平僅為8.40%，與省級政府網(wǎng)站平均得分66.95%、國家化水平達37.74%相比也還存在較大的差距。[14]作為所處區(qū)域基本為農(nóng)村的基層政府，需要加大對信息化建設的投入，提高互聯(lián)網(wǎng)普及率和網(wǎng)民的數(shù)量與質(zhì)量，從而建立起包括公務網(wǎng)、公眾網(wǎng)、信息、政府微博、政府微信等政府公眾網(wǎng)絡平臺（G—C）等為基本內(nèi)容的電子政務平臺，為基層政府治理能力的建設提供技術(shù)方面的保障。

4.營造積極健康的治理環(huán)境

一是要推廣、普及并內(nèi)化現(xiàn)代善治的基本價值。只有現(xiàn)代善治為主要內(nèi)容的核心價值體系內(nèi)化于各類治理主體并體現(xiàn)在各種規(guī)則和程序設計之中，從而得到國民和官員普遍認同和自覺踐行核心價值體系,[15]這樣才有可能讓透明、參與、法治、回應、責任、公正、包容、效益、廉潔、和諧等現(xiàn)代治理基本理念深深于扎根基層成為現(xiàn)實；二是要是使全社會形成“全民創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的氛圍?！叭駝?chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的國家愿景對于基層政府治理能力的建設有著極其重要的直接影響。治理能力實質(zhì)也是國家和政府能力的一種發(fā)展和創(chuàng)新，治理能力建設更是一種理論與實踐有機結(jié)合的創(chuàng)新，需要創(chuàng)新人才的踐行、創(chuàng)新理念的引導、創(chuàng)新機制的推動、創(chuàng)新技術(shù)的支持以及創(chuàng)新成果的保障。

基層政府治理能力建設是一個復雜且長久的系統(tǒng)性工程，需要做好頂層設計，也需要在實踐中不斷加以踐行和摸索。隨著時代的發(fā)展和基層社會內(nèi)外部需求的變化，基層政府治理能力的基本要素、面臨的困境和發(fā)展機遇也會出現(xiàn)新的變化，這也要求我們根據(jù)這些變化相應地采取切實有效的建設措施。

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[14] 2014年試點縣（市、區(qū)）政府網(wǎng)站績效評估結(jié)果發(fā)布[EB/OL].[2015-07-26].http://www.echinagov.com/news/press/39507.html.

[15] 何增科.理解國家治理及其現(xiàn)代化[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2014，（1）：15.

（責任編輯：閆衛(wèi)平）

Construction on Governance Capability of the Basic-level Government: Factors,Dilemmas, Opportunities and Measurements

XU Cai-ming1, QIU Jun-qin2

（1. Zhejiang Chinese Medical University, Hangzhou 310053, China;2. Jiangxi University of Finance and Economics, Nanchang 330013, China）

The governance capability includes these abilities: to build a modern governance system, to optimize the limited resources, to adjust the relationship between itself and the environment, to provide the efficient, high quality public goods and services, and to execute the higher-level public policy flexibly. There are several dilemmas for improving governance ability, such as system, finance and democracy. At the same time, the construction of governance capability will meet some opportunities, such as the initiation of law era, the exploration of administrative system, and the execution of "new polices" in the countryside. With opportunities and challenges, there are measurements for basic-level government, such as building the new governance system, performing the government's leading and guiding functions correctly, accelerating the countryside informatization and creating a positive environment.

Basic-level Government; Governance Capability; Governance System

2015-08-25

2014年國家社科基金年度項目《民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化研究》（批準號：14BMZ008）；2012年度教育部人文社會科學研究青年基金項目《“十二五”時期我國中部地區(qū)民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府社會管理能力建設研究》（編號：12YJC850024）；2013年度江西財經(jīng)大學校級重點課題《我國農(nóng)村散雜居地區(qū)社會管理能力水平測度研究》，以上課題立項者均為許才明。

許才明（1973-），男，江西贛州人，浙江中醫(yī)藥大學人文社會科學學院管理系教授，博士，江西財經(jīng)大學行政管理、MPA碩士生導師，主要從事民族鄉(xiāng)等基層政府治理方面的研究；邱俊欽（1989-），男，江西贛州人，江西財經(jīng)大學現(xiàn)代經(jīng)濟管理學院教師，主要從事政府治理方面的研究。

D63

A

1671-6973（2015）05-0036-05