徐振光

（華東政法大學(xué) 憲法學(xué)與行政法學(xué)，上海 200042）

法律詢問答復(fù)的難言之隱
——探究法律詢問答復(fù)的性質(zhì)歸屬

徐振光

（華東政法大學(xué) 憲法學(xué)與行政法學(xué)，上海 200042）

全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)基于《立法法》第64條的法律規(guī)定，有權(quán)對有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)。法律詢問答復(fù)制度自出現(xiàn)之日起就充滿著爭議和不確定性，在《立法法》實(shí)施之前是一個(gè)沒有經(jīng)過法律確認(rèn)的制度，在立法法實(shí)施后，基于實(shí)踐的需要和為了充分發(fā)揮其靈活性的目的，法律詢問答復(fù)的性質(zhì)依然沒有定論，既不是立法解釋，也不能等同于具體應(yīng)用解釋。在中國特色社會主義法律體系中，法律詢問答復(fù)的性質(zhì)只能定位為沒有強(qiáng)制規(guī)范效力的和具有一定指導(dǎo)意義的理解法律的關(guān)鍵性依據(jù)。

立法解釋；具體應(yīng)用解釋；法律詢問答復(fù)；法工委

中共十八屆四中全會 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出“加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定的含義和適用法律依據(jù)”，這無疑是在中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)建成的前提下，對我國的法律解釋機(jī)關(guān)①《憲法》第67條：全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法實(shí)；……（四）解釋法律；……《立法法》第45條：法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會。，即全國人民代表大會常務(wù)委員會的法律解釋工作提出的更嚴(yán)格的要求和更殷切的期望，甚至可以預(yù)見法律詢問的答復(fù)②《立法法》第64條：全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以對有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報(bào)常務(wù)委員會備案。在法律解釋工作中可能會繼續(xù)扮演重要的角色和發(fā)揮影響性作用。但是在最新修訂實(shí)施的《立法法》中并未對法律詢問答復(fù)作任何調(diào)整，如何繼續(xù)在法治體系下發(fā)揮法律詢問答復(fù)的影響性作用是一個(gè)具有創(chuàng)新性和挑戰(zhàn)性的命題，這需要我們對法律詢問答復(fù)的性質(zhì)有一個(gè)清晰明確的認(rèn)識。

一、《立法法》之前的法律詢問答復(fù)

一個(gè)法律制度有其自身的發(fā)展歷程，并在發(fā)展歷程中呈現(xiàn)獨(dú)有的特點(diǎn)。在對法律詢問答復(fù)性質(zhì)的認(rèn)識之前，有必要梳理一下新中國成立以來到2000年《立法法》實(shí)施之前，全國人大常委會是如何進(jìn)行法律詢問答復(fù)的。

1954年《憲法》中有權(quán)解釋法律的國家機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會③1954年《憲法》第31條：全國人大常委會行使下列職權(quán)：……（三）解釋法律；（四）制定法令；……，但是在憲法中卻沒有對法律解釋的相關(guān)問題進(jìn)行一些具體的規(guī)定。到了1955年全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《全國人大常委會關(guān)于解釋法律問題的決議》④1955年6月23日全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于解釋法律問題的》：一、凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者補(bǔ)充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會分別進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。二、凡關(guān)于審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院審判委員會進(jìn)行解釋。，其核心內(nèi)容可以概括為：全國人大常委會可以對法律和法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者做補(bǔ)充規(guī)定的情況下，分別進(jìn)行解釋或者以法令的形

式加以規(guī)定；最高人民法院在具體審判過程中出現(xiàn)的關(guān)于如何具體應(yīng)用法律法令的問題擁有解釋的權(quán)限?；诖隧?xiàng)決議的規(guī)定，全國人大常委會的法律解釋工作才逐步開展。1954年《憲法》規(guī)定的法律解釋制度還處于起步階段，由全國人大制定的法律數(shù)量有限，而其中有關(guān)加強(qiáng)國家權(quán)力的相關(guān)法律占據(jù)主要比例，涉及的法律解釋都是由具體案件引發(fā)和為了解決特定的案件與法律問題，都是根據(jù)相關(guān)國家機(jī)關(guān)的請求啟動(dòng)解釋程序并作出法律解釋，即以具體問題的問答形式進(jìn)行法律解釋，也就是法律詢問答復(fù)。之后，在1957年全國人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳法律室曾提出的《關(guān)于某些法律法令問題不能提會又不應(yīng)由辦公廳直接加以處理應(yīng)如何解決的意見》中含有全國人大常委會有權(quán)處理某些法律法令的相關(guān)緊急問題的規(guī)定內(nèi)容①《關(guān)于某些法律法令問題不能提會又不應(yīng)由辦公廳直接加以處理應(yīng)如何解決的意見》中指出：“如果問題的時(shí)間較急，而常務(wù)委員會又一時(shí)不能召開，可以由秘書長提請副委員長聯(lián)合辦公會議討論，于請示委員長批準(zhǔn)后，以常務(wù)委員會名義處理，并可將所作解釋刊登公報(bào)。這種解釋，也具有法律約束力。”［1］。正是基于此項(xiàng)意見，1957年11月6日全國人大常務(wù)委員會辦公廳遵循上述規(guī)定的相關(guān)程序答復(fù)了天津市中級人民法院的對于某項(xiàng)問題的請示，也開啟了人大常委會工作機(jī)構(gòu)以答復(fù)形式進(jìn)行法律解釋的先例。

1978年第五屆全國人民代表大會第一次會議修改了《憲法》，《憲法》第25條第三項(xiàng)規(guī)定了全國人民代表大會常務(wù)委員會具有行使解釋憲法和法律的職權(quán)②1978年《憲法》第25條：全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（三）解釋憲法和法律，制定法令；，全國人大常委會有擁有了解釋憲法的權(quán)力。黨的十一屆三中全會后，為了加強(qiáng)法制建設(shè)，1979年1月中共中央決定在全國人大常委會設(shè)立法制委員會以統(tǒng)籌立法工作。在1979年第五屆全國人大常委會第六次會議上，烏蘭夫副委員長在 《關(guān)于設(shè)立全國人大常委會法制委員會的說明》③《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第9頁中指出了法制委員會的設(shè)立目的，是用以強(qiáng)化立法工作，協(xié)助常委會加強(qiáng)法治工作，其工作職責(zé)之一就是根據(jù)各類主體對法律適用中的具體問題的詢問請求進(jìn)行答復(fù)。為了進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)法律解釋工作，1981年第五屆全國人大常委會第十九次會議通過了 《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，根據(jù)此項(xiàng)決議的內(nèi)容，中國的法律解釋由全國人大常委會的立法解釋、最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋以及國務(wù)院及主管部門的具體應(yīng)用解釋等組成，對法律解釋工作進(jìn)行了一定程度的規(guī)范，并且根據(jù)法律解釋的性質(zhì)確定相關(guān)不同機(jī)關(guān)的解釋權(quán)限。在1983年9月第六屆全國人大常委會第二次會議上，決定將法制委員會更名為法制工作委員會，并且明確其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)立法工作的規(guī)劃、組織、指導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)。自此，法制工作委員會每年都會以法律詢問答復(fù)為主要形式，進(jìn)行一些法律解釋，其中一定比例的法律詢問答復(fù)是屬于法律如何具體應(yīng)用的解釋，同時(shí)另外一些是法律常識性解答。［2］自1983年以來，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會及最高人民法院、最高人民檢察院、司法部等有關(guān)部門在實(shí)際工作中提出了一些有關(guān)法律問題的詢問。這些法律詢問的答復(fù)，對正確理解和執(zhí)行法律發(fā)揮了重要作用。④1983年3月12日，湖南省人大常委會辦公廳問：人大專門委員會的委員由代表產(chǎn)生，如果代表是政府機(jī)關(guān)的副職。處長或下一級干部，是否可以選進(jìn)專門委員會？答：法律規(guī)定，人大常委會委員不得擔(dān)任政府、法院、檢察院的職務(wù)。關(guān)于專門委員會委員是否可以擔(dān)任，法律沒有規(guī)定，可以由省決定。參見《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第247頁。這種對于法律具體應(yīng)用問題的一問一答構(gòu)成了全國人大常委會法工委的法律詢問答復(fù)，也是法工委一直在做的主要工作之一，我們可以從這些法律詢問答復(fù)中發(fā)現(xiàn)全國人大常委會法工委在法律解釋工作中發(fā)揮的巨大作用。

二、《立法法》上法律詢問答復(fù)的規(guī)范分析

2000年第九屆全國人大三次會議通過了《立法法》，以法律的規(guī)范形式進(jìn)一步明確了全國人大常委會行使法律解釋權(quán)的具體情況：一是當(dāng)法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的時(shí)候；二是當(dāng)法律制定后出現(xiàn)新情況，需要明確使用法律依據(jù)的時(shí)候。2000年《立法法》第55條有關(guān)于法律的詢問答復(fù)的相關(guān)規(guī)定：“全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)可以對有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報(bào)常委會備案”。由此在法律上規(guī)范了法律詢問答復(fù)：法律詢問答復(fù)的主體是全國人大常委

會法制工作委員會，法律詢問答復(fù)的范圍是“具體問題”，程序上必須報(bào)全國人大常委會備案。這一條對于法律詢問答復(fù)以一句簡短的話進(jìn)行了相對明確的規(guī)定，但是深思后，往往會發(fā)現(xiàn)法律詢問答復(fù)范圍具體問題怎么解釋，法律詢問答復(fù)的主體合不合法以及法律詢問答復(fù)在實(shí)踐中的能夠發(fā)揮如何的效果。

從法律詢問答復(fù)主體來看：有權(quán)答復(fù)法律詢問的主體是全國人大常委會法制工作委員會，其實(shí)為全國人大常委會的立法工作提供專業(yè)服務(wù)，接受委員長會議直接領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)構(gòu)，其職責(zé)之一就是對相關(guān)機(jī)關(guān)①“對國務(wù)院及其部門、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會等提出的法律詢問進(jìn)行研究和答復(fù)，報(bào)全國人大常委會備案”。參見陳斯喜《人民代表大會制度概論》，中國民主法制出版社2008年版，第74頁。提出的法律詢問加以研究并答復(fù)。全國人大常委會每年進(jìn)行的一些法律解釋，主要就是以法律詢問答復(fù)的形式作出。而在一般性情況下，發(fā)出詢問請求的主體，即國務(wù)院及其有關(guān)部門、最高人民法院、最高人民檢察院等，在具體應(yīng)用法律問題時(shí)，往往會對立法原意的理解沒有把握或者對立法愿意的理解有分歧意見，就會向全國人大常委會法工委提出詢問，經(jīng)研究后提出意見，按照工作程序報(bào)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意后進(jìn)行答復(fù)。

全國人大常委會法制工作委員會具有為全國人大及其常委會審議法律草案服務(wù)的立法工作機(jī)構(gòu)的屬性②全國人大常委會法制工作委員會在性質(zhì)上是常委會的立法工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對所有法律草案的具體研究和修改工作，擬定法律草案，為全國人大及其常委會審議法律草案服務(wù)。參見周偉《憲法解釋機(jī)關(guān)比較研究》，載于《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2005年第5期，對立法愿意的理解比其他機(jī)關(guān)會更準(zhǔn)確和更權(quán)威，所以立法法規(guī)定由對法律具體問題的詢問進(jìn)行答復(fù)也是為了避免法律原意的偏差 ，更好的保證法律的實(shí)施。從反面來講，唯有全國人大常委會才是有權(quán)做出法律解釋的法定解釋機(jī)關(guān)，而法工委做出的法律詢問答復(fù)只是以問答形式對法律適用中的具體問題進(jìn)行疑難解答。但是法律詢問答復(fù)的性質(zhì)到底是什么還是無法難以界定，如果認(rèn)為法律詢問答復(fù)屬于法律解釋，那么就會出現(xiàn)我國的法律解釋機(jī)關(guān)是全國人大常委會和全國人大常委會法工委并存的局面，也就是說法律詢問答復(fù)的程序與立法法規(guī)定的法律解釋程序會出現(xiàn)法律上的沖突，這是不能允許的狀況，不利于社會主義法制的統(tǒng)一。對此，可以從反方向去思考，之所以法律規(guī)定上沒有出現(xiàn)沖突并在立法上承認(rèn)法律詢問答復(fù)的存在，是因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯üの禽o助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，它在行政編制上隸屬于全國人大常委會，它作出的法律詢問答復(fù)“能夠在比較短的時(shí)間里較快地解決所提出的法律問題，滿足了有關(guān)國家機(jī)構(gòu)工作上的需要［3］”，而且法律詢問的數(shù)量大和回復(fù)期限緊急，所以，如果這些問題都要求全國人大常委會以法律解釋的形式解決，“既沒有必要，也不可能”［1］。在實(shí)踐中，作出法律詢問答復(fù)的主體盡管具有爭議，但是在相當(dāng)大的程度上滿足了實(shí)踐的需要，法制工作委員會也很好地履行了自己的職責(zé)。

從法律詢問答復(fù)的范圍來看，《立法法》中規(guī)定了法律詢問答復(fù)針對的是“具體問題”，不屬于《立法法》規(guī)定的由全國人大常委會解釋的兩種情況。而且根據(jù)實(shí)踐，全國人大常委會法制工作委員會所作出的法律詢問答復(fù)又可以分為法律如何具體應(yīng)用的解釋和法律常識性解答兩種類型。［4］根據(jù)《立法法》法條規(guī)定，可以將“具體問題”理解為人大工作中的具體法律問題，從屬于應(yīng)用解釋的范疇。當(dāng)與其他解釋遭遇法律沖突時(shí)，統(tǒng)一向全國人大常委會提出解釋請求予以解決。［5］還可以理解為所有法定的有權(quán)請求法律解釋的機(jī)關(guān)在法律適用過程中遇到的具體問題。但是在實(shí)踐中，全國人大常委會沒有能力解決繁多的法律解釋要求，可以將法律詢問的范圍概括為各個(gè)相關(guān)國家機(jī)關(guān)在法律實(shí)施過程中遇到的具體法律問題③（1）國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法律過程中提出的具體法律問題；（2）最高人民法院、最高人民檢察院的工作機(jī)構(gòu)在司法過程中提出的具體法律問題；（3）省、自治區(qū)、直轄市人大常委會工作機(jī)構(gòu)在工作中提出的具體法律問題；（4）向全國人大常委會提出的法律解釋要求，經(jīng)研究不需要進(jìn)行法律解釋、可以采用法律詢問答復(fù)的問題；（5）全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他需要研究答復(fù)的問題。同時(shí)，在法律實(shí)施過程中還存在人民團(tuán)體和全國性社會團(tuán)體向法制工作機(jī)構(gòu)提出的具體法律問題。參見張春生主編《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第161頁，這個(gè)具體問題是不屬于法院和檢察院在具體應(yīng)用中的問題，不屬于國務(wù)院和地方各級人大及政府的具體

應(yīng)用問題。但是，在實(shí)踐中法律詢問答復(fù)確實(shí)涉及很多法律領(lǐng)域，不只是人大工作中的具體問難題，還涉及法院組織，選舉，刑事犯罪等一切需要法工委進(jìn)行進(jìn)一步解釋說明的具體應(yīng)用中的問題。

從法律詢問答復(fù)的效力來看，效力問題一直是法律詢問答復(fù)的重大爭議節(jié)點(diǎn)。這個(gè)問題不只是學(xué)界同時(shí)也是全國人大密切關(guān)注的重點(diǎn)問題。同時(shí)，對于法律詢問答復(fù)在實(shí)踐中的效力研究有利于我們對法律詢問答復(fù)的性質(zhì)有更好的理解。如要討論法律詢問答復(fù)的效力問題，實(shí)質(zhì)上是在討論兩個(gè)層面的問題，一個(gè)是法律詢問答復(fù)是否具有普遍適用性，另外一個(gè)就是其是否具有強(qiáng)制適用性。［6］第一，從全國人大法工委的機(jī)構(gòu)定位上來看，作為一個(gè)全國人大常委會的輔助性的工作機(jī)構(gòu)，如其作出對法律具有解釋作用的法律詢問答復(fù)具有普遍適用性將會對社會主義法治的尊嚴(yán)造成嚴(yán)重?fù)p害，不利于社會主義法治的穩(wěn)定和和諧，但是，實(shí)踐中我們往往看到法律詢問答復(fù)事實(shí)上已經(jīng)成為 “憲法解釋和法律解釋具體的、替代的、可操作的形式［7］”，已經(jīng)具有類似于法律解釋的效力。第二，從有關(guān)法律詢問答復(fù)的法律規(guī)范上來看，法律詢問答復(fù)是一種針對有權(quán)請求法律解釋的國家機(jī)關(guān)對具體問題的法律答疑，采用的是一問一答的形式，只對所請求的具體問題發(fā)生效力，具有個(gè)案拘束力。但是實(shí)踐中，我們看到法律詢問答復(fù)不只是針對所請求的具體問題上生效，并且對這一類具體問題的相關(guān)事項(xiàng)產(chǎn)生了普遍的效力。第三，全國人大常委會法制工作委員會從2000年到2003年6月出版了由法工委編輯的《法律詢問答復(fù)匯編（1-3輯）》以及《法律詢問答復(fù)（2000-2005）》，并且在中國人大網(wǎng)上開設(shè)法律詢問專欄公布法律詢問答復(fù)，這些都表明全國人大常委會法工委以 “編印發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)和地方參考的法律詢問答復(fù)匯編的方式”對外界進(jìn)行公開，使法律詢問答復(fù) “個(gè)別指引規(guī)則引規(guī)普遍適用［6］”。第四，法律詢問答復(fù)在實(shí)踐中并沒有形成強(qiáng)制使用的效力。雖然法律詢問答復(fù)已經(jīng)得到“最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院各部委和各省、自治區(qū)、直轄市地方各級國際機(jī)關(guān)的遵循和認(rèn)同”［7］，但是只是作為理解和執(zhí)行法律的依據(jù)，對各國家機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制性。否則如果有國家機(jī)關(guān)不遵守法律詢問答復(fù)將得到法律的制裁，然而我們在實(shí)踐中并沒有見到因?yàn)椴蛔袷胤稍儐柎饛?fù)而受到懲罰的國家機(jī)關(guān)，強(qiáng)制性的有無不言而明。

三、法律詢問答復(fù)的性質(zhì)歸屬

在經(jīng)過以上對法律詢問答復(fù)的發(fā)展歷程的梳理以及《立法法》上的規(guī)范分析后，法律詢問答復(fù)的現(xiàn)狀已經(jīng)呈現(xiàn)出來。法律詢問答復(fù)針對立法解釋和司法解釋沒有關(guān)注到和遺漏的法律問題以問答的形式進(jìn)行解釋說明，得到了各國家機(jī)關(guān)的認(rèn)同和遵循，對于同類事項(xiàng)具有了一定的約束力。那么在性質(zhì)上，法律詢問答復(fù)到底歸類為立法解釋，還是具體應(yīng)用解釋？

(一)法律詢問答復(fù)與立法解釋的拉扯

立法解釋是由有解釋權(quán)的立法機(jī)關(guān)在制定法律后，根據(jù)法律的執(zhí)行情況和執(zhí)行中遇到的問題，對法律的有關(guān)規(guī)定的含義做出進(jìn)一步的說明和闡釋［8］。但是，在法律實(shí)施的實(shí)踐中，相關(guān)機(jī)關(guān)與地方向全國人大常委會提出的法律詢問的內(nèi)容 “一般不屬于本法第四十五條規(guī)定的由常委會解釋的兩種情況”①根據(jù)《立法法》第45條規(guī)定，在法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義和法律制定后出現(xiàn)新情況，需要明確使用法律依據(jù)的兩種情況下，由國務(wù)院、中央軍委等相關(guān)國家機(jī)關(guān)提出法律解釋要求，由全國人大常委會進(jìn)行解釋。參見武增主編《中華人民共和國立法法解讀》，中國法制出版社2015年版，第232頁。。

對于二者可以從以下方面分析：第一，作出立法解釋的機(jī)關(guān)是憲法和立法法規(guī)定的法律解釋機(jī)關(guān)全國人大常委會，作出法律詢問答復(fù)的是全國人大常委會的輔助性工作機(jī)構(gòu)全國人大常委會法制工作委員會。全國人大常委會是法定的法律解釋機(jī)關(guān)，其下屬的工作機(jī)構(gòu)法制工作委員會并非立法機(jī)關(guān)，作出的法律詢問答復(fù)不可能具有與立法解釋相同的地位和效力，更不能等同于立法解釋。第二，立法解釋和法律詢問答復(fù)所要解決的問題有所不同，立法解釋所要解決的是法律適用中需要進(jìn)一步明確界限和作出補(bǔ)充規(guī)定的一類法律問題，而法律詢問答復(fù)面對的問題是法律實(shí)施過程中對立法本意的掌握和對法律常識的解答，甚至有時(shí)往往是對某一種理解的確認(rèn)。第三，立法解釋的程序比作出法律詢問答復(fù)的程序嚴(yán)格很多，

立法解釋遵循嚴(yán)格的立法程序，必須由全國人大常委會全體組成人員審議、表決和作出決定，具有與法律同等的效力。而法律詢問答復(fù)只是有全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)即法制工作委員會經(jīng)研究提出的處理意見，以反映制定法律的立法原意，通過解答有助于提出問題的機(jī)關(guān)加以理解和掌握，雖然具有一定的權(quán)威性，但是不同于法律解釋的效力。第四，有學(xué)者從法律法規(guī)備案的角度將法律詢問答復(fù)視為立法解釋，“事實(shí)上成為憲法解釋和法律解釋具體的、替代的、可操作的形式”［7］，這種備案監(jiān)督制度類似于其他法律法規(guī)的備案監(jiān)督，具有相同的性質(zhì)，使其具有了法律淵源的屬性。但備案只是一種事后監(jiān)督的形式，法律詢問答復(fù)的備案規(guī)定并不能一定能夠證明其具有與其他法律淵源相同的屬性。第五，在《立法法》的法律結(jié)構(gòu)上，從體系解釋的角度看，《立法法》將法律詢問答復(fù)放在了第二章的第五節(jié)其他規(guī)定中，而沒有將其置于第四節(jié)法律解釋篇章中，顯然可以看出立法者意圖將立法解釋和法律詢問答復(fù)區(qū)別開來，不能將立法解釋和法律詢問答復(fù)置于同等位置思考。

綜合以上分析，法律詢問答復(fù)不可能歸于立法解釋的范疇和具有立法解釋的屬性。

（二）法律詢問答復(fù)的具體應(yīng)用解釋之牽強(qiáng)

首先，我們需要正確理解具體應(yīng)用解釋。根據(jù)1981年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院及主管部門有權(quán)對法律實(shí)施過程中產(chǎn)生的具體法律問題的應(yīng)用解釋。并將法律解釋分為了立法解釋和具體應(yīng)用解釋，具體應(yīng)用解釋在這里分為司法解釋和行政解釋。具體應(yīng)用解釋不同于立法解釋，法律問題的具體應(yīng)用解釋是關(guān)于執(zhí)行法律過程中的具體法律問題，由負(fù)責(zé)執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)進(jìn)行，而沒有涉及法律規(guī)定本身的相關(guān)界限問題。也就是說最高人民法院和最高人民檢察院有權(quán)對法律的具體應(yīng)用問題進(jìn)行解釋，當(dāng)這兩個(gè)機(jī)關(guān)的解釋發(fā)生原則性分歧時(shí)就可以報(bào)請全國人大常委會解釋或者決定。同時(shí)國務(wù)院及主管部門對不屬于審判和檢查中的其他法律問題有權(quán)進(jìn)行解釋。地方政府也有權(quán)解釋地方性法規(guī)的具體應(yīng)用問題。

其次，1988年七屆全國人大常委會工作要點(diǎn)和1993年八屆全國人大常委會工作要點(diǎn)中都有關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的規(guī)定中，說明了由常委會有關(guān)部門對擬定屬于人大工作方面有關(guān)法律的具體適用問題的答復(fù)意見，并且按照一定的程序進(jìn)行統(tǒng)一的答復(fù)。在工作要點(diǎn)中，法律詢問答復(fù)被定性為對全國人大常委會工作中的具體法律問題的解釋，解釋范圍僅限于全國人大及其常委會實(shí)踐中的具體工作，其地位也就相當(dāng)于司法解釋和行政解釋。［5］這是“全國人大常委會辦公廳采取措施認(rèn)可法律詢問答復(fù)的合法性并使其規(guī)范化［7］”，目的是填補(bǔ)正式法律解釋的缺位。

再次，雖然以上所述相關(guān)觀點(diǎn)基于1981年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》和1988年、1993年兩屆全國人大常委會工作要點(diǎn)將法律詢問答復(fù)視同全國人大工作中的具體應(yīng)用解釋，但是實(shí)踐中，法律詢問答復(fù)的范圍并沒有局限于人大工作中，不僅涉及司法審判領(lǐng)域，還涉及到刑事犯罪、民事糾紛，甚至相關(guān)組織法法律條文和憲法條文的理解。例如某省2004年詢問的“如何理解《憲法》第四十條、《民事訴訟法》第六十五條、《中華人民共和國電信條例》第六十六條［9］”，2004年某省詢問的“形式拘留時(shí)間可否折抵行政拘留時(shí)間［9］”。實(shí)踐中的具體做法使法律詢問答復(fù)等同于具體應(yīng)用解釋的學(xué)理推斷不攻自破，所以法律詢問答復(fù)是具體應(yīng)用解釋的說法過分牽強(qiáng)，不言而明。

（三）法律詢問答復(fù)是理解法律的指導(dǎo)性規(guī)范

首先，在法律詢問答復(fù)的主體上，上文也已經(jīng)提到過，之所以由機(jī)構(gòu)屬性為全國人大常委會的輔助性的工作機(jī)構(gòu)來對于法律適用過程中的詢問進(jìn)行答復(fù)，是因?yàn)樵诜傻闹贫ㄟ^程中，全國人大常委會法制工作委員會參與立法，起草法律解釋草案，扮演重要角色，發(fā)揮重要作用，對法律制定之初立法原意的理解比其他機(jī)關(guān)更為準(zhǔn)確和權(quán)威。正因?yàn)椋稍儐柎饛?fù)的主體是非法定立法機(jī)關(guān)和法律解釋機(jī)關(guān)全國人大常委會法制工作委員會，法律詢問答復(fù)就不可能具有強(qiáng)制效力和普遍拘束力。

其次，法律詢問答復(fù)針對的是具體應(yīng)用過程中的法律問題，大多數(shù)的法律詢問答復(fù)的內(nèi)容是

對法律條文的理解出現(xiàn)分歧，而且數(shù)量多，要求答復(fù)的時(shí)限短，不可能也沒有必要走法律解釋的程序。法律詢問答復(fù)是由立法法實(shí)施之前法律解釋方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)而成，并且應(yīng)對了我國改革開放個(gè)實(shí)際需要，取得了良好的效果。

再次，法律詢問答復(fù)是雖然不具有法律解釋的規(guī)范效力，但其制定具有嚴(yán)格的工作程序。法制工作委員會研究起草的相關(guān)意見，需要報(bào)法工委領(lǐng)導(dǎo)審批，某些重要的法律詢問的答復(fù)同時(shí)還要報(bào)全國人大常委會秘書長審批，

總結(jié)本部分論述，法律詢問答復(fù)在不可能成為我國法律淵源和具有法律的規(guī)范效力的情況下依然發(fā)揮著重要的作用，但是應(yīng)當(dāng)把它視為各部門和各地方“理解執(zhí)行法律的指導(dǎo)依據(jù)［8］”。并且，如果提起法律詢問的機(jī)構(gòu)對于相關(guān)的詢問答復(fù)有不同的理解，還可以依據(jù)法律規(guī)定的程序提起對于此項(xiàng)問題的法律解釋要求。

四、總結(jié)

法律詢問答復(fù)制度自出現(xiàn)之日起就充滿著各種爭議和不確定性，雖然《立法法》將其確認(rèn)為一項(xiàng)法定制度，但是其模糊的規(guī)定依然沒有確定法律詢問答復(fù)的效力和性質(zhì)歸屬。基于此，需要對其進(jìn)行必要的改革和完善。改革和完善法律詢問答復(fù)制度必須立足于我國現(xiàn)有的法律體系，維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一。

首先，我們需要給予法律詢問答復(fù)在法律上名正言順的地位，因?yàn)槠渥鞒鲋黧w的特殊性質(zhì)，其不能作為立法解釋和具體應(yīng)用解釋，只能作為具有指導(dǎo)性質(zhì)的理解執(zhí)行法律的依據(jù)，不具有普遍的拘束力，不作為人民法院的審判依據(jù)，應(yīng)予其法律條文上的明確規(guī)定。

其次，之所以出現(xiàn)各種爭議和不確定性，是因?yàn)閷W(xué)界對于1981年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》中具體應(yīng)用解釋規(guī)定的不同理解。在立法法制定之初，《立法法（草案）》曾擬規(guī)定1981年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》在2000年《立法法》實(shí)施同時(shí)廢止。全國人大常委會法制工作委員會副主任張春生同志在九屆全國人大常委會第十二次會議上所做的“關(guān)于《中華人民共和國立法法（草案）》的說明”中也指出這樣“有利于防止法出多門，保證法制統(tǒng)一”［4］。但是，在最后形成的草案中卻刪去了這一條的相關(guān)規(guī)定，而且2015年最新修改的立法法也沒有對這一內(nèi)容有所涉及，導(dǎo)致了一個(gè)1981年制定的“決定”依然在統(tǒng)治著我國法律解釋工作。所以，廢止1981年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》勢在必行，法律詢問答復(fù)制度也能從中獲益，從而更好更有效地指導(dǎo)法律的執(zhí)行。

［1］《關(guān)于某些法律法令問題不能提會又不應(yīng)由辦公廳直接加以處理應(yīng)如何解決的意見》中指出：“如果問題的時(shí)間較急，而常務(wù)委員會又一時(shí)不能召開，可以由秘書長提請副委員長聯(lián)合辦公會議討論，于請示委員長批準(zhǔn)后，以常務(wù)委員會名義處理，并可將所作解釋刊登公報(bào)。這種解釋，也具有法律約束力?！睆埓荷?中華人民共和國立法法釋義［M］.北京：法律出版社，2000：161頁

［2］喬曉陽.中華人民共和國立法法講話［M］.北京：中國民主法制出版社，2008：201.

［3］人大法工委研究室.立法法條文釋義［M］.北京：人民法院出版社，2000：93.

［4］喬曉陽.中華人民共和國立法法講話［M］.北京：中國民主法制出版社，2008：201.

［5］梁洪霞.論法律詢問答復(fù)的效力［J］.重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)）［J］.2010(4).

［6］周宇駿.試論全國人大法工委法律詢問答復(fù)的效力［J］.成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）,2014(4).

［7］周偉.憲法解釋方法與案例研究——法律詢問答復(fù)的視角［M］.法律出版社,2007:158,186.

［8］武增.中華人民共和國立法法解讀［M］.北京：中國法制出版社，2015：177.

［9］參見全國人大常委會法制工作委員會.法律詢問答復(fù)（2000-2005）［M］.中國民主法制出版社，第129-130頁,95.

責(zé)任編輯：汪紅亮

D920.0

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1008-3537（2015）04-0068-06DOI：10.13844/j.cnki.jxddxb.2015.04.014

2015-08-03

徐振光（1989-），男，山東泰安市人，碩士研究生，研究方向：中國憲法。

http://www.cnki.net/kcms/detail/36.1211.G4.20151209.1123.028.html