摘要：文章立足于公共受托責(zé)任、善治政府的建立以及新公共管理理論，分析了我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀及形成機(jī)理，并從政府性債務(wù)信息披露、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)體系以及完善政府性債務(wù)法治狀況等方面提出防控我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要舉措。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控；公共受托責(zé)任；信息披露；權(quán)責(zé)發(fā)生制 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：F812 文章編號(hào)：1009-2374（2015）08- DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.

1 理論基礎(chǔ)及問題的提出

1.1 公共受托責(zé)任理論

公共受托責(zé)任的產(chǎn)生是隨著代理關(guān)系的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并隨著代理關(guān)系的發(fā)展而發(fā)展的。公共受托責(zé)任包含權(quán)利的委托方和權(quán)利的受托方，體現(xiàn)的是一種委托人與受托人之間的代理關(guān)系（竇向杰，2014）。公共受托責(zé)任是政府部門接受人民群眾的委托擁有行政管理權(quán)以及國家和社會(huì)公共資源的管理權(quán)。而這種委托與受托之間的關(guān)系需要雙方信息的溝通和反饋，人民群眾根據(jù)受托政府部門發(fā)布的信息考核政府是否真正履行了公共受托責(zé)任。然而，由于政府失靈和道德風(fēng)險(xiǎn)的存在導(dǎo)致政府部門出于對(duì)私利的追逐，往往損害了委托人的權(quán)利。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)是政府失靈和道德風(fēng)險(xiǎn)的重要表現(xiàn)。

1.2 善治政府

20世紀(jì)90年代以來，隨著國家治理的發(fā)展伴隨出來的新概念善治政府逐步由理論走向了實(shí)踐。善治政府的構(gòu)建不在單純的依靠政府的強(qiáng)制力，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)公眾在國家和社會(huì)管理中的作用，實(shí)現(xiàn)國家政府和人民共同治理。我國十八屆三中全會(huì)提出努力實(shí)現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化，對(duì)構(gòu)建善治政府提出了更高的要求。十八屆四中全會(huì)更是強(qiáng)調(diào)了法治在社會(huì)管理中的重要地位，構(gòu)建善治政府。我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇膨脹這是不爭的事實(shí)，有效防控我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要進(jìn)一步構(gòu)建善治政府，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展需要。

1.3 新公共管理論

20世紀(jì)70年代，西方國家由于經(jīng)濟(jì)不景氣，財(cái)政赤字嚴(yán)重，政府面臨巨大的財(cái)政債務(wù)壓力，政府信息透明度低，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。以新西蘭、澳大利亞、英國、美國等OECD國家發(fā)起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)由行政型政府向服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)變。新公共管理運(yùn)動(dòng)將企業(yè)化的管理模式引入到政府管理，更加強(qiáng)調(diào)政府信息的公開、透明和可靠性，滿足社會(huì)公眾對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督。新公共管理運(yùn)動(dòng)是社會(huì)進(jìn)步對(duì)政府提出的新的要求，也是社會(huì)道德的驅(qū)使。政府部門有責(zé)任和義務(wù)向社會(huì)公眾披露政府信息。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)很大原因是政府信息透明度低，阻礙了社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督。當(dāng)前我國地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控問題已經(jīng)成為一個(gè)熱點(diǎn)的研究課題，有必要立足于公共受托責(zé)任理論、善治政府和新公共管理理論分析我國地方政府性債務(wù)存在的問題以及提出相關(guān)的解決對(duì)策。

2 我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及形成機(jī)理

2.1 我國地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，債務(wù)原因多樣化，并且債務(wù)的規(guī)模較大，債務(wù)擴(kuò)張機(jī)制動(dòng)力強(qiáng)勁（謝璐、韓文龍，2014）。根據(jù)2013年我國審計(jì)署對(duì)36個(gè)本級(jí)政府的債務(wù)審計(jì)公告顯示，本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)高達(dá)18437.10億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)9079.02億元、其他相關(guān)債務(wù)10959.69億元，相對(duì)2010年增加了4409.81億元，增速為12.94%。2014年各省區(qū)市地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)結(jié)果表明北京市總債務(wù)率高達(dá)99.86%，重慶市為92.75%，貴州省為92.01%，云南省為91.01%。嚴(yán)重的政府性債務(wù)不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 我國地方政府性債務(wù)形成機(jī)理

2.2.1 地方政府債務(wù)融資的政治商業(yè)周期。政府部門接受人民群眾賦予的行政權(quán)和社會(huì)資源管理權(quán)，有責(zé)任和義務(wù)維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。然而，政府也會(huì)像市場一樣出現(xiàn)失靈的表現(xiàn)，政府領(lǐng)導(dǎo)會(huì)由于個(gè)人意志和對(duì)私利的追逐而違背道德的約束毫無顧忌的舉債管理。一般的，新入選的政府領(lǐng)導(dǎo)更加偏向于在任期內(nèi)通過政府舉債為政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的資本項(xiàng)目獲得資金，而將債務(wù)和利息的償還責(zé)任延遲至下屆政府。政府領(lǐng)導(dǎo)人的這種短期行為不利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。地方政府債務(wù)融資的政治商業(yè)周期違背了政府公共受托責(zé)任和善治政府的要求。

2.2.2 地方政府債務(wù)融資的政績觀。我國地方政府債務(wù)急劇膨脹，是受到來自國際金融危機(jī)的影響以及地方政府追求自身利益的驅(qū)使。地方政府領(lǐng)導(dǎo)在不合理的政績觀的指導(dǎo)下，肆意擴(kuò)大政府性投資，而地區(qū)財(cái)政稅收難以滿足資金的需求。地方政府為了獲得建設(shè)資金，成立地方政府融資平臺(tái)，并以政府作為擔(dān)保，要求金融信貸機(jī)構(gòu)向地方政府融資平臺(tái)貸出資金，由此獲取經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)所需資金。緊接著工程建筑項(xiàng)目公司獲得經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的項(xiàng)目資金后，擴(kuò)大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)項(xiàng)目的投資，從而加大城建項(xiàng)目的建設(shè)，由此為地方政府領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)造一定的政績。

2.2.3 地方政府債務(wù)信息的不透明?！瓣柟馐亲詈玫臍⒍緞?，政府信息的透明，公開是贏得民眾支持的必然要求。地方政府接受人民委托管理地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，需要履行受托責(zé)任，向人民傳遞受托責(zé)任履行情況信息。2010年財(cái)政部發(fā)布《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編辦法》要求全國逐步推進(jìn)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系試編工作，反映政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的全貌。然而，我國當(dāng)前的政府會(huì)計(jì)是以預(yù)算會(huì)計(jì)為主體的，用于反映政府預(yù)算執(zhí)行情況，但是沒有將政府的隱性債務(wù)和或有負(fù)債納入到預(yù)算會(huì)計(jì)體系中進(jìn)行核算。我國預(yù)算法也規(guī)定：地方各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)該按照量入為出，收支平衡原則編制，不列赤字。政府預(yù)算會(huì)計(jì)難以反映政府債務(wù)狀況的全貌，也就不利于社會(huì)對(duì)政府活動(dòng)的全面監(jiān)督。

3 我國地方政府性債務(wù)防范的對(duì)策

3.1 建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)核算體系

當(dāng)前我國政府會(huì)計(jì)由預(yù)算會(huì)計(jì)所取代，而并沒有形成真正的政府會(huì)計(jì)體系。政府預(yù)算會(huì)計(jì)體系能夠很好的反映政府財(cái)政收支狀況，但是難以全面反映政府的全部財(cái)務(wù)收支狀況，尤其不能反映政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)（廖紅，2014）。我國預(yù)算會(huì)計(jì)采用的是收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，只是反映政府的現(xiàn)金收支狀況，而對(duì)于隱性債務(wù)和或有債務(wù)難以得到反映。而權(quán)責(zé)發(fā)生制則能夠很好地反映政府財(cái)政收支全貌，對(duì)政府隱性債務(wù)、或有債務(wù)加以反映，有效防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)核算體系。

3.2 完善地方政府性債務(wù)融資法規(guī)及制度

我國地方政府債務(wù)融資存在一定的政治商業(yè)周期，政府債務(wù)融資沒有得到很好的約束。強(qiáng)化我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控需要加快完善我國地方政府性債務(wù)融資法規(guī)和制度建設(shè)。2014年8月底我國對(duì)原有預(yù)算法進(jìn)行了修改，要求實(shí)行全口徑的政府預(yù)算管理，并要求地方政府只能在國務(wù)院規(guī)定的限額內(nèi)，發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)；國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制；然而原有的預(yù)算法實(shí)施條例以及規(guī)章制度還沒有得到修訂，也還沒有形成具體的實(shí)施細(xì)則。因此，有必要進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)融資法規(guī)及制度建設(shè)，盡快出臺(tái)新預(yù)算法實(shí)施條例和規(guī)章制度，以法律的形式約束地方政府債務(wù)融資（廖家勤、寧揚(yáng)，2014）。

3.3 強(qiáng)化地方政府性債務(wù)信息披露

政府失靈和道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，信息不對(duì)稱現(xiàn)象使得社會(huì)群眾難以真正評(píng)估政府的活動(dòng)績效。當(dāng)前我國通過預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表向社會(huì)公布政府預(yù)算執(zhí)行狀況，但是采用收付實(shí)現(xiàn)制編制的預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表難以全面反應(yīng)政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的全貌，不能很好地反映政府的隱性債務(wù)和或有債務(wù)。當(dāng)前，應(yīng)該積極探索編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，協(xié)調(diào)政府預(yù)算會(huì)計(jì)和政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，發(fā)揮政府預(yù)算會(huì)計(jì)的預(yù)算服務(wù)職能。加強(qiáng)地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)信息的處理技術(shù)，建立政府會(huì)計(jì)信息的披露平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)信息的共享，強(qiáng)化人民群眾對(duì)政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督。

3.4 樹立正確的政績觀以建立善治政府

我國地方政府性債務(wù)的膨脹很大原因是地方政府不合理的政績觀，盲目擴(kuò)大地區(qū)建設(shè)，不能很好地考評(píng)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出效應(yīng)。政府盲目追求個(gè)人政績的思想違背了人民受托責(zé)任的要求和道德的約束，是一種個(gè)人主義的表現(xiàn)。政府領(lǐng)導(dǎo)無限制的舉債經(jīng)營，盲目追求政績的短期行為只會(huì)給地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展埋下巨大隱患，政府部門應(yīng)該積極尋求最優(yōu)的財(cái)政債務(wù)資金結(jié)構(gòu)（倪筱楠、黃賢環(huán)，2014），合理的舉借債務(wù)。在構(gòu)建善治政府，還政于民，強(qiáng)化人民群眾在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的管理作用，需要加強(qiáng)政府與民眾的溝通，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。

參考文獻(xiàn)

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[4] 廖家勤，寧揚(yáng).防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算平衡機(jī)制創(chuàng)新研究[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2014，（9）.

[5] 倪筱楠，黃賢環(huán).地方政府最優(yōu)財(cái)政債務(wù)資金結(jié)構(gòu)模型設(shè)計(jì)與分析[J].財(cái)會(huì)月刊，2014，（6）.

作者簡介：王倩（1980-），女，山東聊城人，沈陽市會(huì)計(jì)人員服務(wù)中心會(huì)計(jì)師，研究方向：政府會(huì)計(jì)。

（責(zé)任編輯：王 波）