□ 劉滿平

實行“負面清單”制度，不僅能夠增大能源市場的透明度、開放度和自由度，增強外資或民營企業(yè)的投資信心與積極性，還能將調(diào)控權(quán)真正歸還給市場，把過泛、過濫干預市場的政府權(quán)力真正關(guān)進制度的籠子里，實現(xiàn)政府向市場放權(quán)到位。

“負面清單”制度發(fā)端于國際投資領(lǐng)域，是指政府列出禁止和限制進入的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等清單，清單之外領(lǐng)域都可以自由進入，即“法無禁止即可為”。目前已被70多個國家采用，逐漸成為國際上通用的投資準入制度。在我國，“負面清單”制度首先應(yīng)用實踐于上海自貿(mào)區(qū)，目前來看取得了比較明顯的效果。黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革決定也要求“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域”，可見在不久的將來，我國將全面實行市場準入“負面清單”制度。

相比較其他行業(yè)而言，能源行業(yè)也許是亟須實行該制度的了。原因在于：因歷史和現(xiàn)實原因，我國能源行業(yè)壟斷程度高，市場競爭很不充分，政府干預過多，民營企業(yè)和外資企業(yè)市場準入門檻高，競爭地位不平等，導致能源行業(yè)國有成分“一枝獨秀”，以至于有專家認為“能源是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期管制最嚴格的領(lǐng)域之一。至今為止，沒有全面完成向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型”。

□ 六項能源項目審批取消或下放，能源業(yè)將加快市場化進程。CFP 供圖

我國能源行業(yè)壟斷程度高

（一）煤炭行業(yè)：基于資源的隱性壟斷聯(lián)盟。煤炭行業(yè)產(chǎn)能相對分散，是相對開放的競爭市場，競爭程度在主要能源品種市場中處于最高水平。自2003年以來，大型煤炭集團逐漸形成上游資源的行業(yè)壟斷，這些大型煤炭集團基本控制了其他中小煤炭企業(yè)，并一般通過口頭的隱性協(xié)議形成隱性聯(lián)盟，而產(chǎn)生這種“隱性壟斷聯(lián)盟”的根源是自然資源的不可再生性和稀缺性。煤炭企業(yè)一旦占有這些煤炭資源，就形成了對其他潛在進入者的排他性。不過，這種“隱性壟斷聯(lián)盟”的形成并不一定是壞事，并不代表市場不起作用。雖然在煤炭市場需求旺盛時期處于優(yōu)勢，但在市場需求不足時期，也會面臨虧損壓力。

（二）電力行業(yè)：發(fā)電環(huán)節(jié)集中度日趨提高，輸配售環(huán)節(jié)完全壟斷。電力行業(yè)分為“發(fā)、輸、配、售”四個環(huán)節(jié)，理論上講，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)不具自然壟斷特征，可以引入競爭，實現(xiàn)投資主體的多元化。在發(fā)電環(huán)節(jié)，雖然2002年國家電力公司被拆分成11家公司，包括兩家電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團，但實際上，全國半數(shù)以上的發(fā)電能源都屬于五大發(fā)電集團，由此導致的壟斷優(yōu)勢實際上并無減緩之勢。在輸配售環(huán)節(jié)，全國只有國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)及內(nèi)蒙古三家，且在政府為其劃定的經(jīng)營區(qū)域均不再存在其他任何競爭企業(yè)，因此我國電力市場發(fā)電側(cè)與終端用戶之間的交易環(huán)節(jié)為完全壟斷的市場結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)公司是電力市場上發(fā)電側(cè)的唯一買家和用電側(cè)的唯一賣家?？梢?，電力市場化程度較低、競爭程度較弱。

（三）石油行業(yè)：三大企業(yè)壟斷。石油行業(yè)是一個相對壟斷的市場，無論是上游資源配置、開采、中游運輸、加工。還是下游終端銷售網(wǎng)絡(luò)，都基本形成三大國有石油企業(yè)壟斷的市場格局。

原油勘探開采環(huán)節(jié)：據(jù)國土資源部統(tǒng)計，三大石油企業(yè)占全國探礦、采礦權(quán)面積的97.4%，占全國探礦、采礦權(quán)面積的98.9%，在油氣勘探開發(fā)上游占絕對壟斷地位。

原油進口環(huán)節(jié)：目前只有中化、中聯(lián)油、中聯(lián)化、中海油和珠海振戎等5家企業(yè)具有原油進口權(quán)；中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎等5家企業(yè)具有成品油進口權(quán)。

原油加工與成品油銷售環(huán)節(jié)：中石油和中石化擁有80%以上的煉油能力，全國500萬噸/年以上的大中型煉油廠全部屬于兩大企業(yè)所有。兩大企業(yè)每年向市場提供的成品油達到全國銷量的90%以上。

油氣管網(wǎng)運輸環(huán)節(jié)：2013年我國油氣管道總里程達到10.6萬公里，其中，天然氣管道6萬公里，原油管道2.6萬公里，成品油管道2萬公里。在三大石油企業(yè)中，僅中石油油氣管道總長度7.102萬公里，就占比67%。

（四）天然氣行業(yè)：上中游壟斷，下游競爭相對充分。與石油一樣，天然氣市場也屬于壟斷市場，但競爭程度要相對充分些。在上游供應(yīng)環(huán)節(jié)，中石油、中石化、中海油占據(jù)絕對壟斷地位，其中，中石油大約占據(jù) 80%的市場份額。近年來隨著LNG、煤制氣、頁巖氣的蓬勃發(fā)展，民營企業(yè)也逐漸進入上游供應(yīng)市場。在天然氣運輸環(huán)節(jié)，管道基本由中石油、中石化、中海油控制。但下游分銷環(huán)節(jié)，三大公司尚沒有處于統(tǒng)治地位，尤其在民用天然氣領(lǐng)域，中華煤氣、新奧、昆侖、華潤等五大主要服務(wù)商各分天下，中石油昆侖燃氣的銷氣量甚至還不如中國燃氣和新奧能源。

能源行業(yè)壟斷更多的是行政性壟斷

對于壟斷形成的原因，經(jīng)濟學家曼昆根據(jù)進入障礙將壟斷劃分為3類：經(jīng)濟性壟斷、自然性壟斷和行政性壟斷。對我國能源行業(yè)來說，不僅有自然性壟斷的原因，更是行政性壟斷所導致的行業(yè)壟斷，尤其對于油氣、電力行業(yè)來說，行政性壟斷更為突出。

（一）煤炭行業(yè)的行政性壟斷。煤炭行業(yè)行政性壟斷主要體現(xiàn)在進出口方面。目前我國具備煤炭進出口資格的企業(yè)只有神華集團、中煤集團、五礦集團和山西煤炭進出口集團等4家，這在一定程度上限制了煤炭的進出口貿(mào)易。雖然國家鼓勵進口，但外資企業(yè)未獲得煤炭進口許可證的權(quán)利，只能和國內(nèi)煤炭進出口企業(yè)合作，顯然將阻礙煤炭進出口市場的競爭。

（二）油氣行業(yè)的行政性壟斷。油氣勘探開采環(huán)節(jié)的限制。長期以來我國對油氣資源實行嚴格的許可制度，對油氣資源勘查和開采實行國家一級管理，即勘查和開采由國家礦產(chǎn)資源主管部門進行管理，地方礦產(chǎn)資源主管部門無權(quán)發(fā)放油氣勘查和開采的許可證。

成品油流通環(huán)節(jié)的限制。1998年我國頒布《原油、成品油價格改革方案》，隨后在1999年頒布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序意見的通知》，即現(xiàn)在38號文件。這兩個文件的頒布直接導致中石油、中石化兩大企業(yè)對成品油流通市場的壟斷，市場內(nèi)資源配置、運輸、價格和銷售均由兩大企業(yè)統(tǒng)一運作，民營和外資企業(yè)是沒有資格進行成品油配發(fā)業(yè)務(wù)的。盡管2007年頒布《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》，在規(guī)章制度上允許放開原油和成品油的批發(fā)經(jīng)營權(quán)。但現(xiàn)實情況和政府的初衷不相符，兩大石油企業(yè)不愿意放開自身在流通市場的壟斷性。民營企業(yè)雖然被允許進入流通市場，但是想要獲得原油和成品油的批發(fā)權(quán)，還需要向商務(wù)部提出申請。部分民營企業(yè)即使獲得政府批文和經(jīng)營資格，但受油源限制，長期處于無油可供、難以為繼的困境。

進出口領(lǐng)域進入的限制。目前，我國的原油非國營進口貿(mào)易存在兩大許可，一是“配額制”。2004年之前原油的國營進口貿(mào)易和非國營進口貿(mào)易都實行配額制。2004年1月1日起國家取消了原油國營貿(mào)易的進口配額限制，但原油的非國營進口依舊實行配額制，商務(wù)部每年對民營企業(yè)下放部分原油進口配額。另一許可是“原油非國營貿(mào)易進口經(jīng)營資質(zhì)”，只有獲得進口資質(zhì)的企業(yè)才能從國外進口原油。從2002年到2007年4月，商務(wù)部分5批公布了獲得“原油非國營貿(mào)易進口經(jīng)營資質(zhì)”的21家企業(yè)名單。

（三）電力行業(yè)的行政性壟斷。電力行業(yè)的行政性壟斷主要來自專營權(quán)的行政授予，并通過《電力法》予以強化。相關(guān)法律和制度規(guī)定，要進入電力市場，必須要有國家和地方有關(guān)部門的審核和批準。目前電力行業(yè)的投資準入并未向社會放開，社會上其他性質(zhì)、來源的閑置資金并不能夠隨意投資電力企業(yè)，同時對向社會吸納的投資資金仍有投資企業(yè)數(shù)量、參股比例等的要求。

實行“負面清單”制度能夠有效破除行政性壟斷

我國能源行業(yè)中政府干預過多，行政性壟斷突出，原因在于：一是傳統(tǒng)觀念和認識上存在誤區(qū)。由于煤、電、油等能源產(chǎn)品涉及國計民生，牽涉面廣，政府更多地將之當成福利產(chǎn)品和公共產(chǎn)品對待，認為能源市場是市場失靈的領(lǐng)域，應(yīng)該由政府管制、國企壟斷經(jīng)營。二是將能源安全重任過多地強調(diào)由國有企業(yè)承擔，導致我國能源行業(yè)政企分離不夠徹底，給政府行政權(quán)力濫用造成可乘之機。三是尚未科學界定能源產(chǎn)業(yè)鏈條中的競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)，籠統(tǒng)地認為整個能源行業(yè)具有自然壟斷性，政府對本應(yīng)該完全放開、由市場競爭的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)進行不當干預。四是現(xiàn)行法律法規(guī)不夠完善，對于政府濫用職權(quán)、發(fā)布壟斷命令等行為缺乏必要的監(jiān)督和懲治措施，缺乏對行政性壟斷的法律規(guī)制。

因此，要想破除能源行業(yè)中的行政性壟斷，避免政府過多干預，實行市場準入“負面清單”制度是個不錯的選擇，因為實行“負面清單”制度，實際上是在能源行業(yè)中劃出一個“黑名單”，明確哪些方面不可為，外資或民營資本只要不觸及這些底線即可進入，“法無明文禁止即可為”。它不僅能夠增大能源市場的透明度、開放度和自由度，增強外資或民營企業(yè)的投資信心與積極性，還能明確界定政府發(fā)揮作用的邊界，減少行政過程中可能存在的權(quán)力濫用現(xiàn)象，將調(diào)控權(quán)真正歸還給市場，把過泛、過濫干預市場的政府權(quán)力真正關(guān)進制度的籠子里，實現(xiàn)政府向市場放權(quán)到位。

能源行業(yè)實行“負面清單”制度應(yīng)注意的問題和對策

當然，在能源行業(yè)實行市場準入“負面清單”制度是一個新生事物，不可能一下子解決業(yè)已存在的所有問題，還可能會遇到未曾預料到的問題和風險，例如，管理者責任風險日益增大、事中與事后監(jiān)管的難度和壓力加大、經(jīng)濟安全風險加大等等，對此要保持一定的清醒和認識，采取相應(yīng)的措施。

□ 實行市場準入“負面清單”制度或可破除能源行業(yè)中的行政性壟斷。東方IC 供圖

（一）要消除能源市場準入中的隱性壁壘。實行“負面清單”制度，意味著外資、國有、民營資本都有權(quán)進入沒有明令禁止即“負面清單”之外的各個環(huán)節(jié)，但這并不意味著各類資本在能源行業(yè)真正實現(xiàn)公平競爭。例如，民營資本早已獲準進入發(fā)電領(lǐng)域，但至今其影響力仍然非常有限。這誠然與民營資本自身實力有關(guān)系，但更與存在各類隱性壁壘密切相關(guān)，正是這些隱性壁壘，導致民營資本經(jīng)常遇到“玻璃門”“彈簧門”。如果沒有項目核準、行政管理、公共財政、金融等配套改革的及時跟進，實現(xiàn)真正的投資自由化，“負面清單”制度的作用難以真正發(fā)揮。

（二）要加強能源經(jīng)濟安全風險管控，構(gòu)建風險防御體系。實行“負面清單”制度，外資、民資的市場準入由“審批制”轉(zhuǎn)向“備案制”。能源市場進入限制放寬后，能源市場主體更加自由和多樣化，市場供求波動更加頻繁，價格變動更加明顯，能源經(jīng)濟安全風險更加凸顯，因此，需要政府加強能源市場監(jiān)測預警，提前構(gòu)建全面的風險管理防御體系。

（三）要建立透明度高的“負面清單”內(nèi)容適時調(diào)整機制?！柏撁媲鍐巍敝贫葘嵭泻罄響?yīng)保持一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但這并意味著“負面清單”就是一成不變的，它是會隨著外界環(huán)境變化而動態(tài)調(diào)整的。一方面，實行“負面清單”制度需要對現(xiàn)有國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)進行復雜的評估，可能會出現(xiàn)如果某一新興能源產(chǎn)業(yè)或環(huán)節(jié)因評估不當而沒有列入清單中，從而導致該能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展因外資沖擊而受阻，所以，需要政府保留修改“負面清單”內(nèi)容的權(quán)力。另一方面，實行“負面清單”制度還會遇到一個重要問題，就是當前很難預測今后情況的變化，能源產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性也會隨著技術(shù)進步和實踐深化而發(fā)生演變。

（四）要完善法律法規(guī)制度建設(shè)和推進配套體制改革。能源行業(yè)實行市場準入“負面清單”制度，不僅是減少政府對投資的事前審批，而且是整個能源宏觀管理體系的轉(zhuǎn)變，需要在公共財政、行政管理、金融支持、價格形成機制、行政審批制度、投資體制、工商登記制度、涉外經(jīng)濟體制等方面配套改革及時跟進，才能實現(xiàn)真正的統(tǒng)一的市場準入制度，否則，“負面清單”制度無異于畫餅充饑。

（五）要樹立正確的監(jiān)管理念，建立有效的約束機制，加強“負面清單”制度實施的監(jiān)管。首先，政府要樹立正確的監(jiān)管理念：負面清單內(nèi)，政府的歸政府，負面清單外，市場的歸市場。負面清單外，應(yīng)當以政府服務(wù)為主，為企業(yè)發(fā)展提供資源幫助，而不是以管理為主，政府要管住自己閑不住的手，不能想查就查、想查誰就查誰、想什么時候查就什么時候查。其次，政府監(jiān)管重心應(yīng)從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，更加注重過程性監(jiān)管效率。最后，要加大后續(xù)監(jiān)管力度，加強各部門的協(xié)同配合和必要的聯(lián)合執(zhí)法，提高綜合監(jiān)管能力和水平，確保“負面清單”制度實施取得實效。