王 俊

（蘇州檢驗(yàn)檢疫局，江蘇 蘇州 215000）

2013年9月29日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式掛牌開張，范圍涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)（核心）、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港和上海浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)。作為特殊監(jiān)管區(qū)的一種最高端發(fā)展形式，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成立，旨在“形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”。其在貨物貿(mào)易方面的“倒逼效應(yīng)”將最直接地輻射到一般地區(qū)的特殊監(jiān)管區(qū)。隨著特殊監(jiān)管區(qū)對于檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)的行政執(zhí)法載體地位日益提升，如何學(xué)習(xí)借鑒自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的新型監(jiān)管理念，加快檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管制度改革，推進(jìn)我國特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級，是處在“轉(zhuǎn)變政府職能”階段檢驗(yàn)檢疫部門迫切需要研究、探索和解決的一個(gè)十分重要的發(fā)展戰(zhàn)略問題。

就貨物貿(mào)易而言，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與現(xiàn)有特殊監(jiān)管區(qū)在法律法規(guī)及政策等方面并沒有根本性的變化，這就為檢驗(yàn)檢疫部門借鑒自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的行政監(jiān)管理念，并由此創(chuàng)新監(jiān)管工作制度提供了法律、政策層面上的可行性。特殊監(jiān)管區(qū)檢驗(yàn)檢疫部門可以從以下3個(gè)方面學(xué)習(xí)借鑒自貿(mào)區(qū)先進(jìn)理念。

1 探索建立檢驗(yàn)檢疫負(fù)面清單

“探索建立負(fù)面清單管理模式”，是“中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案”（以下簡稱“總體方案”）提出的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新最突出的亮點(diǎn)。政府由“正面清單”轉(zhuǎn)向“負(fù)面清單”的監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變，雖然初衷是用于投資準(zhǔn)入領(lǐng)域，但這種“法無禁止即合法”的管理理念，已成為發(fā)達(dá)國家普遍運(yùn)用于包括經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域在內(nèi)的社會(huì)管理的各個(gè)方面，與限定企業(yè)“只能做什么”的管理模式相比，無疑會(huì)讓市場發(fā)揮更大作用，降低政府監(jiān)管的成本，有效解決資源錯(cuò)配、宏觀調(diào)控邊際效率下滑和審批腐敗頻發(fā)的問題。

除外商投資領(lǐng)域負(fù)面清單以外，近期上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)再增添了一份“信用負(fù)面清單”，即上海公共信用信息服務(wù)平臺(tái)率先與上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對接，發(fā)布記錄企業(yè)與經(jīng)營者信用污點(diǎn)的報(bào)告。這是“負(fù)面清單”理念在信用管理領(lǐng)域應(yīng)用的探索，將有效提高違約失信的成本，有助于形成事中、事后監(jiān)管的有效模式，起到事半功倍的效果。

目前檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)在加大企業(yè)的信用監(jiān)管力度，為進(jìn)出口產(chǎn)品的分類管理提供基礎(chǔ)保障。但是的確存在企業(yè)信用識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜、采信數(shù)據(jù)龐大、日常監(jiān)管復(fù)雜、管理成本過高和相近信用級別管理差距不明顯等問題。建議特殊監(jiān)管區(qū)的檢驗(yàn)檢疫部門可學(xué)習(xí)運(yùn)用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”管理的理念，在特殊監(jiān)管區(qū)業(yè)務(wù)中屬絕大多數(shù)的非高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，加大“負(fù)面清單”管理理念的應(yīng)用范圍。除貨物監(jiān)管外，還可以率先探索“信用負(fù)面清單”的管理方式，一方面可有效解決當(dāng)前檢驗(yàn)檢疫信用管理工作中遇到的現(xiàn)實(shí)瓶頸，另一方面按照企業(yè)無違法過錯(cuò)就能享受便利的“負(fù)面清單管理”理念，也能有效提升檢驗(yàn)檢疫貿(mào)易便利化措施的普惠覆蓋面。

2 探索建立重點(diǎn)后移的監(jiān)管模式

“總體方案”關(guān)于加快政府職能轉(zhuǎn)變的要求中提出，“推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管”，這是對傳統(tǒng)的以事前審批為主的行政審批和監(jiān)管模式的完善和提升，有利于提升政府監(jiān)管效率和充分發(fā)揮市場參與者的自律的責(zé)任意識(shí)和資源配置的有效性。

目前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的海關(guān)對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和境外之間進(jìn)口貨物，允許企業(yè)憑進(jìn)口艙單信息將貨物先行提運(yùn)入?yún)^(qū)，再辦理進(jìn)境備案手續(xù)。檢驗(yàn)檢疫部門根據(jù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評估，也提出了監(jiān)管方式由傳統(tǒng)的到貨抽樣檢驗(yàn)、合格評定，向產(chǎn)品前置備案、驗(yàn)證放行、加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管的模式轉(zhuǎn)變。稅務(wù)部門也實(shí)行“先批后核、批核分離”的稅務(wù)審批制度改革。

特殊監(jiān)管區(qū)檢驗(yàn)檢疫部門應(yīng)主動(dòng)借鑒監(jiān)管重點(diǎn)后移的理念，積極爭取政策，結(jié)合負(fù)面清單管理原則，在特殊監(jiān)管區(qū)重點(diǎn)探索兩個(gè)方面的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管制度和模式改革：

（1）按照“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”的貨物貿(mào)易監(jiān)管制度核心原則，結(jié)合檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)范，進(jìn)一步確定監(jiān)管重點(diǎn)后移的特殊監(jiān)管區(qū)檢驗(yàn)檢疫管理基本制度。即一線設(shè)定高危風(fēng)險(xiǎn)貨物的有限負(fù)面清單，除需重點(diǎn)關(guān)注的少數(shù)高危險(xiǎn)檢疫、安全、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)貨物外，大部分貨物實(shí)施自動(dòng)核放的通關(guān)模式；二線采用信用監(jiān)管機(jī)制，依托信息化技術(shù)，根據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)施分類檢驗(yàn)檢疫的高效監(jiān)管模式。

（2）在檢驗(yàn)檢疫行政審批方面，對非高風(fēng)險(xiǎn)的一線進(jìn)口商品的行政審批事項(xiàng)，實(shí)施“企業(yè)合規(guī)承諾、先放后核、嚴(yán)格后續(xù)監(jiān)管”的模式。這些行政審批事項(xiàng)可涉及免3C認(rèn)證證明、電池備案、能效標(biāo)識(shí)備案、特殊貿(mào)易類進(jìn)口舊機(jī)電產(chǎn)品核查等。

3 探索建立多部門協(xié)同執(zhí)法機(jī)制

建立集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系，是國家在開展自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)的一項(xiàng)重要預(yù)期目標(biāo)。上海市政府頒布的“中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法”中提出了“加強(qiáng)海關(guān)、質(zhì)檢、工商、稅務(wù)、外匯等部門協(xié)作，加快完善一體化監(jiān)管方式，推進(jìn)組建統(tǒng)一高效的口岸監(jiān)管機(jī)構(gòu)”的要求。同時(shí)，在項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）環(huán)節(jié)提出了建立“一口受理機(jī)制”，即自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工商部門會(huì)同稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)等部門和管委會(huì)，建立外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）以及企業(yè)設(shè)立（變更）“一表申報(bào)、一口受理”工作機(jī)制。在信息化建設(shè)中，提出了“監(jiān)管信息共享”的要求，即管委會(huì)組織建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管信息共享機(jī)制和平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管部門及港口航運(yùn)等多部門監(jiān)管信息的互通、交換和共享?？偩殖雠_(tái)“關(guān)于支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見”中，也特別提出了支持自貿(mào)區(qū)公共信息平臺(tái)建設(shè)的實(shí)施意見。在“進(jìn)出境監(jiān)管制度創(chuàng)新”中，重申了國務(wù)院關(guān)于貿(mào)易便利化措施中的“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”的要求。這些措施都順應(yīng)了通關(guān)便利化發(fā)展的大趨勢，將成為深化行政體制改革，倒逼政府部門職能轉(zhuǎn)變的有效突破口。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在協(xié)同執(zhí)法方面已有所進(jìn)展，如上海公共信用信息服務(wù)平臺(tái)率先與上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對接后，統(tǒng)一發(fā)布污點(diǎn)信用企業(yè)的“黑名單”；上?？诎掇k聯(lián)合海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事和邊檢印發(fā)“上?？诎锻P(guān)無紙化三年行動(dòng)計(jì)劃”，重點(diǎn)在通關(guān)流程、監(jiān)管模式、數(shù)據(jù)交換、稅費(fèi)支付等方面，全面推進(jìn)上海口岸通關(guān)無紙化；上海局也通過公共信息平臺(tái)對碰查驗(yàn)和檢驗(yàn)信息的方式，按照“一次到場、一次開箱”的原則，依照關(guān)檢各自的規(guī)定和要求，聯(lián)合查驗(yàn)作業(yè)的模式，成功在自貿(mào)區(qū)開展“一次查驗(yàn)”的試點(diǎn)。

學(xué)習(xí)借鑒自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“協(xié)同執(zhí)法監(jiān)管”的理念，特殊監(jiān)管區(qū)的檢驗(yàn)檢疫部門，可以在下幾個(gè)方面的工作中積極加以推進(jìn)口岸聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的建立：①加大推進(jìn)特殊監(jiān)管區(qū)公共信息化平臺(tái)建設(shè)。主動(dòng)爭取地方政府的支持，協(xié)調(diào)海關(guān)、外管等口岸執(zhí)法部門，共同構(gòu)建企業(yè)、物流、信用和執(zhí)法等數(shù)據(jù)共享的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，以此為基礎(chǔ)推動(dòng)系統(tǒng)執(zhí)法大機(jī)制的建設(shè)；②積極推進(jìn)特殊監(jiān)管區(qū)公共信用采信機(jī)制的建設(shè)。一方面積極探索檢驗(yàn)檢疫信用管理系統(tǒng)與政府公共信用系統(tǒng)的對接，另一方面要在特殊監(jiān)管區(qū)積極探索征信信息多方采集，信用結(jié)果綜合評估的企業(yè)綜合信用評價(jià)體系，再一方面是要積極采納“信用負(fù)面清單管理”，統(tǒng)一公開發(fā)布的聯(lián)動(dòng)模式；③支持探索構(gòu)建企業(yè)備案“一口受理機(jī)制”。依托公共信息化平臺(tái)的統(tǒng)一申報(bào)端口建設(shè)，積極支持特殊監(jiān)管區(qū)政府構(gòu)建“一案多報(bào)”的新企業(yè)備案或?qū)徟?、修改的受理機(jī)制，提高綜合行政審批效率；④加速推進(jìn)“三個(gè)一”的口岸通關(guān)機(jī)制的完善。學(xué)習(xí)借鑒上海局構(gòu)建的查驗(yàn)信息對碰模塊建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，依托公共信息化平臺(tái)，完善口岸執(zhí)法部門一次查驗(yàn)的科學(xué)模式，解決推進(jìn)“三個(gè)一”機(jī)制的關(guān)鍵瓶頸。

隨著檢驗(yàn)檢疫職能的轉(zhuǎn)變，特殊監(jiān)管區(qū)日益成為檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法的主要載體之一。為此，學(xué)習(xí)借鑒上述自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先進(jìn)理念，進(jìn)而推進(jìn)特殊監(jiān)管區(qū)的制度創(chuàng)新、監(jiān)管模式創(chuàng)新和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的創(chuàng)新，為全面深化改革提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，具有重要的意義。