【摘要】本文分析了我國(guó)金融支持城鎮(zhèn)化的基本情況，總結(jié)歸納了金融支持城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，分析了以往金融支持城鎮(zhèn)化的主要問(wèn)題，針對(duì)性提出了擴(kuò)大地方政府債券、完善政府與社會(huì)資本合作模式、發(fā)展規(guī)范透明的各類(lèi)市場(chǎng)化融資方式、合理滿足城鎮(zhèn)化中的企業(yè)與個(gè)人融資需求、實(shí)施差異化的金融支持大中小城市（城鎮(zhèn)）策略等建議。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 金融 財(cái)政 社會(huì)資本

一、當(dāng)前金融支持城鎮(zhèn)化的基本情況

根據(jù)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020），新型城鎮(zhèn)化的“新”，主要體現(xiàn)在“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化”。其中以人的城鎮(zhèn)化為核心，著重解決1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。1978～2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化的成就舉世矚目。

以往金融業(yè)在支持城鎮(zhèn)化主要有以下渠道：一是政府及融資平臺(tái)公司向金融機(jī)構(gòu)舉債，根據(jù)審計(jì)署公告，2013年6月末，地方政府“三類(lèi)債務(wù)”中，銀行貸款有10.1萬(wàn)億元。二是政府及融資平臺(tái)類(lèi)公司向金融市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)債。根據(jù)審計(jì)署公告，2013年6月末，地方政府“三類(lèi)債務(wù)”中，發(fā)行債券有1.8萬(wàn)億元。根據(jù)中債資信統(tǒng)計(jì)，2013年末，城投公司、高速類(lèi)和產(chǎn)業(yè)類(lèi)平臺(tái)等廣義融資平臺(tái)的債券規(guī)模為2.4萬(wàn)億元。三是通過(guò)金融機(jī)構(gòu)的非信貸渠道融資余額。近年來(lái)，隨著宏觀調(diào)控的收緊，地方政府采用信托、理財(cái)?shù)确绞皆鲩L(zhǎng)較快，根據(jù)人民銀行《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2014）》，2013年末，銀行業(yè)理財(cái)產(chǎn)品、信托公司信托計(jì)劃規(guī)模為9.5萬(wàn)億元、10.9萬(wàn)億元，證券公司定向資管規(guī)模為4.8萬(wàn)億元，這些融資有一部分投向了房地產(chǎn)公司、政府融資平臺(tái)公司等城鎮(zhèn)化參與主體。四是金融機(jī)構(gòu)向市場(chǎng)主體投放的房地產(chǎn)類(lèi)貸款。2014年末，我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額5.6萬(wàn)億元，個(gè)人購(gòu)房貸款余額11.5萬(wàn)億元，兩項(xiàng)貸款占當(dāng)年貸款增量的28%。五是除房地產(chǎn)以外的其他類(lèi)型企業(yè)也起到了活躍城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的作用，特別是制造業(yè)企業(yè)、小微企業(yè)在促進(jìn)城市新區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展中都有積極的作用，相應(yīng)融資也可計(jì)入城鎮(zhèn)化融資的廣義范圍?？傮w來(lái)看，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，金融發(fā)揮了重要的資金支持作用，為我國(guó)的快速城鎮(zhèn)化作出了積極貢獻(xiàn)。

二、金融支持城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

國(guó)際上在金融支持城鎮(zhèn)化上有著豐富的實(shí)踐，可以成為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的有益參考。一是金融市場(chǎng)發(fā)展成熟的國(guó)家，通常會(huì)采用規(guī)范的市政債形式。美國(guó)市政債發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)包括：政府財(cái)政必須保持較高的透明性；信息披露規(guī)則嚴(yán)格；以機(jī)構(gòu)投資者為主；一般責(zé)任型市政債最重要且穩(wěn)定的來(lái)源是房產(chǎn)稅，項(xiàng)目收益型則以項(xiàng)目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為償還來(lái)源。具備成熟的自律性組織——市政債規(guī)則委員會(huì)（MSRB）。二是資產(chǎn)證券化也是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)化的重要資金來(lái)源。依據(jù)基礎(chǔ)資產(chǎn)不同，可以分為房屋抵押貸款支持證券（MBS）、資產(chǎn)支持證券（ABS）與擔(dān)保債務(wù)憑證（CDO）三大類(lèi)。從市場(chǎng)規(guī)模來(lái)看，1980～2010年，美國(guó)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品存量規(guī)模由1108億美元增加到10萬(wàn)億美元，其占美國(guó)同期信貸資產(chǎn)余額的比重也由5%上升至62%。與市政債類(lèi)似，美國(guó)資產(chǎn)證券化市場(chǎng)能夠快速發(fā)展，與穩(wěn)定的發(fā)行量、深厚的投資者基礎(chǔ)、發(fā)達(dá)的二級(jí)市場(chǎng)密不可分。三是政府與社會(huì)資本合作（PPP）形式。普遍認(rèn)為PPP有助于提高政府投資的效率，降低投資成本。近年來(lái)英國(guó)和澳大利亞有16%、5%的公共基礎(chǔ)投資采用了PPP形式，美國(guó)在水務(wù)系統(tǒng)和高速公路建設(shè)中PPP形式較多。其中，1990～2006年英國(guó)PPP占?xì)W洲的金額比例達(dá)到了58%。世界銀行則廣泛推薦法國(guó)的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式。在PPP合作中，英國(guó)還運(yùn)用貸款證券化、CDS（信用違約互換）、信貸擔(dān)保融資計(jì)劃、債務(wù)再融資及特殊二級(jí)市場(chǎng)股權(quán)轉(zhuǎn)讓等金融手段，分散各方風(fēng)險(xiǎn)，降低參與合作的私人部門(mén)的融資成本。四是基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。一些國(guó)際銀行在基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)物資產(chǎn)基金管理具有成熟經(jīng)驗(yàn)，其特點(diǎn)包括：?jiǎn)误w投資規(guī)模大，一般幾十億美元；注重基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)期限長(zhǎng)、現(xiàn)金流穩(wěn)定的特性，長(zhǎng)期持有資產(chǎn)，為基金投資者創(chuàng)造穩(wěn)定回報(bào)；以基金上市而不是項(xiàng)目上市作為退出安排。五是規(guī)范地方政府和銀行的信貸關(guān)系。巴西規(guī)定，銀行對(duì)公共部門(mén)放款不得超過(guò)其凈資產(chǎn)的45%。俄羅斯規(guī)定，地方政府借款上限為預(yù)算支出的15%，地方性銀行不得向地方政府發(fā)放貸款。

總體來(lái)看，國(guó)外特別是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在市政債、信貸資產(chǎn)證券化、公私合作、專(zhuān)業(yè)性投資基金方面有著成熟、豐富的實(shí)踐。當(dāng)然，所有的成熟實(shí)踐，都十分強(qiáng)調(diào)融資的市場(chǎng)化主體與公益型主體互相配合，以及高度關(guān)注融資的可持續(xù)性。

三、以往金融支持城鎮(zhèn)化的主要問(wèn)題

（一）對(duì)政府的過(guò)度融資與對(duì)企業(yè)、個(gè)人的融資不足并存

總體來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)向地方政府及其融資平臺(tái)融資較多。與此同時(shí)，金融對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的支持力度有待加強(qiáng)。一是對(duì)服務(wù)業(yè)支持明顯不足。這主要是由于我國(guó)仍以間接融資為主導(dǎo)，銀行信貸對(duì)重資產(chǎn)的制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的重視程度明顯強(qiáng)于輕資產(chǎn)的服務(wù)業(yè)。中國(guó)的工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化，2010年，我國(guó)服務(wù)業(yè)占GDP的比重較城鎮(zhèn)化水平相近國(guó)家的平均水平低6個(gè)百分點(diǎn)。至2014年，服務(wù)業(yè)占GDP的比重上升至48.2%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家70%以上的占比差距仍然較大。2012～2014年，服務(wù)業(yè)中長(zhǎng)期貸款三年年均增長(zhǎng)11.1%，低于我國(guó)各項(xiàng)貸款增速3.1個(gè)百分點(diǎn)。二是向融資平臺(tái)等具有財(cái)務(wù)軟約束特征、成本偏高的融資偏多，對(duì)城鎮(zhèn)中體現(xiàn)發(fā)展活力的中小企業(yè)、各類(lèi)服務(wù)業(yè)融資形成了一定的“擠占效應(yīng)”，盡管近年來(lái)小微企業(yè)貸款增速持續(xù)高于企業(yè)貸款平均水平，但這些領(lǐng)域的融資難、融資貴問(wèn)題仍然顯現(xiàn)。三是城鎮(zhèn)化過(guò)程中的消費(fèi)金融需求有待挖潛。盡管近年來(lái)我國(guó)以信用卡、汽車(chē)等為代表的消費(fèi)金融發(fā)展較快，但居民消費(fèi)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率仍不足40%，許多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也開(kāi)始介入消費(fèi)金融產(chǎn)業(yè)。

（二）金融市場(chǎng)主渠道和示范效應(yīng)有待進(jìn)一步發(fā)揮

與城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)需要的長(zhǎng)期現(xiàn)金流更為匹配的政府債券融資較少。結(jié)合審計(jì)署公告和中債資信數(shù)據(jù)，地方政府“三類(lèi)債務(wù)”中貸款與發(fā)債之比為5.6：1，地方政府“三類(lèi)債務(wù)”中貸款與廣義城投債之比為4.2：1，2.4萬(wàn)億元的城投債規(guī)模僅相當(dāng)于美國(guó)市政債的1/5左右，說(shuō)明我國(guó)的地方政府債、市政債市場(chǎng)潛力較大。根據(jù)國(guó)發(fā)2014年43號(hào)文，“省、自治區(qū)、自轄市政府可以適度舉借債務(wù)”，今后，政府“一般債券”和“專(zhuān)項(xiàng)債券”應(yīng)成為地方政府性債務(wù)的主流融資方式，但必須以清理甄別存量債務(wù)、將各類(lèi)地方政府債務(wù)全口徑納入預(yù)算管理、不斷提高債務(wù)透明度為重要前提，這可能需要一個(gè)漸近式的過(guò)程。

資產(chǎn)證券化也是與城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期平穩(wěn)的現(xiàn)金流較為匹配的方式，但自2005年我國(guó)開(kāi)始信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)以來(lái)，規(guī)模還是偏小。當(dāng)前大力推進(jìn)資產(chǎn)證券化還存在多個(gè)問(wèn)題：一是潛在投資者問(wèn)題。當(dāng)前各類(lèi)理財(cái)、信托產(chǎn)品仍有較強(qiáng)的剛性兌付預(yù)期，且收益率較高，資產(chǎn)證券化產(chǎn)品收益率可能吸引力不足。二是缺乏專(zhuān)業(yè)化打包發(fā)售機(jī)構(gòu)。如沒(méi)有專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)介入，很難做大發(fā)行量。與之相比，美國(guó)在MBS（住房抵押貸款支持證券）上有“兩房”（房利美和房地美）等政策性機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，提供了足夠的流動(dòng)性。三是資產(chǎn)證券化的相關(guān)法律法規(guī)、會(huì)計(jì)稅收制度等不夠健全，導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)品發(fā)行難度加大。

（三）多元化、市場(chǎng)化的融資主體有待加快發(fā)展

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元化融資主體缺乏，這正是國(guó)發(fā)43號(hào)文要求“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”的重要原因，也是落實(shí)十八屆三中全會(huì)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的要求。有兩方面不足：

一方面，政府與社會(huì)資本（PPP或PFI）融資方式不足，僅集中在發(fā)電、供水、污水處理、少數(shù)城市的地鐵建設(shè)等領(lǐng)域，主要還是政府的重視程度問(wèn)題。即政府考慮更多的是盡快把公共項(xiàng)目建成，對(duì)于PPP的長(zhǎng)期合作、利益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)關(guān)系不太看重。2000年以來(lái)，由于地方政府借助融資平臺(tái)、土地抵押，能夠從金融市場(chǎng)輕松融資，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合作有所衰減。

另一方面，當(dāng)前吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金仍有許多不足：政府主導(dǎo)意識(shí)較強(qiáng)，影響社會(huì)資本參與管理的積極性；政府主導(dǎo)性戰(zhàn)略基金市場(chǎng)化意識(shí)、專(zhuān)業(yè)化能力不足，難以做到公益性和市場(chǎng)性目標(biāo)的平衡；資本市場(chǎng)缺乏有效的項(xiàng)目退出機(jī)制。此外，自2012年起，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了42項(xiàng)民間投資實(shí)施細(xì)則，但在事實(shí)上由于一些政府部門(mén)的顧慮，不同程度地存在允許各類(lèi)民間資本進(jìn)入的“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”問(wèn)題。

（四）影子銀行渠道介入城鎮(zhèn)化的方式不規(guī)范不透明

近年來(lái)，在城鎮(zhèn)化融資中，以同業(yè)業(yè)務(wù)、委托貸款為代表的影子銀行渠道增長(zhǎng)較快。許多銀信合作、委托貸款、資管計(jì)劃等最終資金都流向了融資平臺(tái)、房地產(chǎn)和建筑業(yè)。從金融機(jī)構(gòu)角度，其問(wèn)題在于，一是影子銀行業(yè)務(wù)大都具有不繳納存款準(zhǔn)備金、節(jié)約資本、不受存貸比約束等特點(diǎn)，其目的是規(guī)避宏觀調(diào)控和監(jiān)管要求；二是許多金融機(jī)構(gòu)通過(guò)較低成本借入短期同業(yè)資金，再投資期限長(zhǎng)、收益高的資產(chǎn)，期限錯(cuò)配可能導(dǎo)致流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；三是部分同業(yè)業(yè)務(wù)透明度低，通過(guò)多層“通道”包裝或者跨多個(gè)區(qū)域，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管難度明顯加大。從融資主體角度，融資平臺(tái)、房地產(chǎn)等行業(yè)由于正規(guī)融資渠道受阻，轉(zhuǎn)投這些融資成本層層加碼的影子銀行渠道，既抬高了整體社會(huì)融資成本，其“剛性兌付”的預(yù)期也抬高了市場(chǎng)的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)水平，不利于城鎮(zhèn)化中資金的合理有效配置。

（五）對(duì)不同規(guī)模城市的城鎮(zhèn)化金融支持的結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前我國(guó)城市群布局不盡合理，部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大；中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮；小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱。對(duì)應(yīng)來(lái)看，金融支持方面也存在針對(duì)性不足的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)42個(gè)地級(jí)以上城市的實(shí)證研究表明，不同規(guī)模的城市應(yīng)有著差異化的金融支持策略。特大城市作為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)金融中心，其金融業(yè)本身的可持續(xù)發(fā)展、高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化尤為重要；普通大城市的對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)化的金融支持十分必要，這些因素仍然是城鎮(zhèn)化的重要助推器；中小城市和小城鎮(zhèn)仍然缺乏多樣化的社區(qū)金融和特色化的產(chǎn)業(yè)金融服務(wù)體系。值得指出的是，消費(fèi)金融在不同規(guī)模城市有著不同的特點(diǎn)。特大城市和大城市將擁有最多的中產(chǎn)階層；中小城市和小城鎮(zhèn)居民收入相對(duì)偏低，增速較快，潛在消費(fèi)需求較大。但就目前而言，在大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)，金融機(jī)構(gòu)仍然以公司金融、產(chǎn)業(yè)金融戰(zhàn)略為主，對(duì)消費(fèi)金融的支持力度還不夠大。

四、完善規(guī)范、透明、可持續(xù)的金融支持城鎮(zhèn)化機(jī)制的建議

（一）逐步擴(kuò)大地方政府債券這一重要渠道

堅(jiān)持“總量可控、循序漸進(jìn)、逐步擴(kuò)大”的原則，結(jié)合國(guó)發(fā)43號(hào)文，分階段推進(jìn)地方政府債券發(fā)行。第一階段：為控制風(fēng)險(xiǎn)，探索由部分發(fā)達(dá)省市和債務(wù)率不高的中西部省市自主發(fā)債。第二階段：擴(kuò)展到更多的中西部省市與部分地市級(jí)政府，這是試點(diǎn)成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。最初應(yīng)選擇債務(wù)清晰、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和財(cái)政透明度相對(duì)較好的一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，待取得經(jīng)驗(yàn)后，再在全國(guó)推行。第三階段：形成一個(gè)具有省市縣不同層次地方發(fā)債主體的較大市場(chǎng)，債務(wù)最終規(guī)模、比例可參考美國(guó)市政債與其GDP的比例經(jīng)驗(yàn)值，通常不高于20%。

在償債保障機(jī)制設(shè)計(jì)方面，中央政府要堅(jiān)持不救助原則，地方政府債券則是“誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”，融資平臺(tái)不得參與政府債券發(fā)行。對(duì)于一般債券償還，財(cái)產(chǎn)稅、資源稅等應(yīng)逐步成為一般公共預(yù)算收入的重要來(lái)源。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債券，項(xiàng)目自身的現(xiàn)金流是最主要的償還來(lái)源，并明確一旦違約，項(xiàng)目所在地的本級(jí)政府以之前建立的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，其直接隸屬的上級(jí)政府最多只代償小部分比例，從而避免帶來(lái)較大的道德風(fēng)險(xiǎn)。

在金融市場(chǎng)方面，可借鑒銀行業(yè)的存款保險(xiǎn)公司模式，探索設(shè)立中央債券保險(xiǎn)公司，對(duì)地方政府債券進(jìn)行信用征信。在市政債自律性機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可在現(xiàn)有協(xié)會(huì)中設(shè)立，也可由機(jī)構(gòu)投資者發(fā)起新設(shè)，為繁榮市政債制定完善各類(lèi)規(guī)則。在金融市場(chǎng)的評(píng)級(jí)方面，要堅(jiān)持發(fā)展買(mǎi)方付費(fèi)、賣(mài)方付費(fèi)、對(duì)中小企業(yè)評(píng)級(jí)實(shí)行政府定價(jià)與補(bǔ)貼等多種收費(fèi)模式的民族評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。從中長(zhǎng)期看，在將地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)制定財(cái)政預(yù)算特別是長(zhǎng)期公共資本投資的中期財(cái)政規(guī)劃。政府應(yīng)定期公布執(zhí)行情況，如連續(xù)2～3年超出原定目標(biāo)，上級(jí)政府將截留相應(yīng)的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，迫使其調(diào)整收支行為，回到原有軌道。健全對(duì)地方政府債務(wù)的外部監(jiān)督體制，提升地方人大監(jiān)督權(quán)力。

（二）不斷完善政府與社會(huì)資本合作模式

政府與社會(huì)資本合作的考慮，短期是緩解當(dāng)前部分地方政府舉債壓力，長(zhǎng)期是為了提高政府投資效率，改善公共服務(wù)水平。國(guó)發(fā)43號(hào)文已明確“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”，建議融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型方向是結(jié)合混合所有制改革，成為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，與其他企業(yè)共同參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。為增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力，融資平臺(tái)應(yīng)保留完全可以市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的公益型項(xiàng)目，特別是水電氣、高速公司等具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。在PPP合作方面，融資平臺(tái)等國(guó)有企業(yè)應(yīng)與社會(huì)資本合作成立特別目的公司（SPV），通過(guò)市場(chǎng)化方式舉債，政府只按事前約定規(guī)則承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)SPV的償債責(zé)任。從社會(huì)資本角度，與政府合作除要考慮收益、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的穩(wěn)定性外，與政府合作項(xiàng)目的融資成本也是重點(diǎn)考慮。

應(yīng)逐步探索PPP合作中的創(chuàng)新融資方式：一方面，融資平臺(tái)作為SPV中的國(guó)有股東代表，應(yīng)積極牽頭通過(guò)企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債，依托融資平臺(tái)本身以往的良好信用或土地、穩(wěn)定收費(fèi)權(quán)等優(yōu)勢(shì)資產(chǎn)，盡力降低融資成本，并由SPV承擔(dān)償債責(zé)任。另一方面，要適度降低參與合作的社會(huì)資本融資成本。建議探索以下方式：一是在項(xiàng)目合作中，融資平臺(tái)可利用在金融市場(chǎng)的低成本融資優(yōu)勢(shì)，將債務(wù)融資取得的資金轉(zhuǎn)貸給與之合作的社會(huì)資本，為防范風(fēng)險(xiǎn)也可要求轉(zhuǎn)貸對(duì)方時(shí)提供擔(dān)保。二是允許SPV發(fā)行免稅債券，由于免稅債對(duì)債券投資者的吸引力，這會(huì)降低免稅債融資成本，前提是必須用于公益型項(xiàng)目。三是做好PPP項(xiàng)目完工后的再融資安排。PPP項(xiàng)目完工后，風(fēng)險(xiǎn)明顯降低，再融資可以降低融資成本、債務(wù)比率，前提是再融資必須保證國(guó)有企業(yè)和社會(huì)資本共享收益。四是為PPP項(xiàng)目提供完善的市場(chǎng)化退出機(jī)制。應(yīng)積極在全國(guó)性、區(qū)域性產(chǎn)權(quán)股權(quán)交易市場(chǎng)完善PPP項(xiàng)目股權(quán)、優(yōu)質(zhì)政府基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)等的交易轉(zhuǎn)讓辦法，為社會(huì)資本提供退出機(jī)制，也為融資平臺(tái)提供有效的再融資機(jī)制。

（三）積極發(fā)展規(guī)范透明的各類(lèi)市場(chǎng)化融資方式

一是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)信貸行為。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)信貸行為，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)以融資平臺(tái)公司為主要債務(wù)人，自行承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)損失，不得由政府代償?？蓪?duì)金融機(jī)構(gòu)出臺(tái)更加審慎的信貸規(guī)則，如設(shè)定集中度上限、降低土地抵貸比、提高風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重等，引導(dǎo)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)向金融市場(chǎng)直接融資。在降低土地抵押貸款比重的同時(shí)，積極探索發(fā)展各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的收益權(quán)質(zhì)押貸款。

二是穩(wěn)步擴(kuò)大資產(chǎn)證券化。其中，建議融資平臺(tái)擁有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的證券化是近中期重點(diǎn)。對(duì)于融資平臺(tái)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的證券化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、償債能力強(qiáng)的發(fā)達(dá)地區(qū)可以試點(diǎn)，部分發(fā)展較快、城鎮(zhèn)化需求強(qiáng)烈的中西部地區(qū)也可以進(jìn)行個(gè)案試點(diǎn)。完善資產(chǎn)證券化的配套制度建設(shè)，包括會(huì)計(jì)制度、稅收優(yōu)惠等，針對(duì)SPV的運(yùn)營(yíng)應(yīng)避免“雙重征稅”情況。此外，應(yīng)打破債券市場(chǎng)、理財(cái)信托產(chǎn)品市場(chǎng)“剛性兌付”局面，降低無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益率，提高資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的吸引力。

三是規(guī)范發(fā)展股權(quán)（產(chǎn)業(yè)）投資基金合作模式。其中，基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)投資基金可以成為融資平臺(tái)未來(lái)轉(zhuǎn)型方向，一些實(shí)力強(qiáng)、市場(chǎng)化程度高、具有金融控股性質(zhì)的省市級(jí)平臺(tái)較為適合此類(lèi)形式。在社會(huì)資本角度，可由工商聯(lián)、民間團(tuán)體、企業(yè)商會(huì)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)等共同發(fā)起設(shè)立股權(quán)（產(chǎn)業(yè)）投資基金，以“抱團(tuán)”形式與融資平臺(tái)進(jìn)行股權(quán)合作，專(zhuān)注投資于收益率穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。國(guó)有銀行類(lèi)、社保類(lèi)、證券保險(xiǎn)公司類(lèi)機(jī)構(gòu)投資者參與地方股權(quán)（產(chǎn)業(yè)）投資基金已有一些案例。從機(jī)構(gòu)投資者角度，基礎(chǔ)設(shè)施投資如果運(yùn)轉(zhuǎn)有效，可以確保長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收益，這與大型機(jī)構(gòu)投資者的原則是契合的，但需要監(jiān)管部門(mén)放寬機(jī)構(gòu)投資者對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的比例限制。完善基金投資者市場(chǎng)化的退出方式，如協(xié)議轉(zhuǎn)讓股權(quán)、股份回購(gòu)、上市等。

（四）合理滿足城鎮(zhèn)化中的企業(yè)與個(gè)人融資需求

一是發(fā)展住房政策性金融體系。個(gè)人最大的城鎮(zhèn)化融資需求是住房貸款，有必要建立中低收入人群的住房政策性金融體系。加快發(fā)展政策性銀行的住宅金融事業(yè)部，加大保障性住房專(zhuān)項(xiàng)金融債發(fā)行，支持保障性安居工程的低成本融資。借鑒美國(guó)“兩房”的成功經(jīng)驗(yàn)和金融危機(jī)教訓(xùn)，設(shè)立具有政策性的MBS打包轉(zhuǎn)讓機(jī)構(gòu)。借鑒美國(guó)聯(lián)邦住房貸款銀行（FHLBS）模式，成立政策性金融機(jī)構(gòu)，將發(fā)放個(gè)人住房貸款的銀行吸納為會(huì)員，通過(guò)低息再貸款、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼等方式為會(huì)員銀行提供資金支持，其自身資金則依靠準(zhǔn)政府信用在銀行間市場(chǎng)發(fā)債、現(xiàn)有公積金、購(gòu)房者強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄等方式解決。

二是加快推進(jìn)服務(wù)金融、科技金融、消費(fèi)金融發(fā)展。探索創(chuàng)新抵押擔(dān)保方式，推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)、應(yīng)收賬款質(zhì)押等多樣化業(yè)務(wù)，發(fā)展服務(wù)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈金融產(chǎn)品，支持“輕資產(chǎn)”特征的服務(wù)業(yè)發(fā)展。發(fā)展科技金融，以政策性擔(dān)保、科技專(zhuān)項(xiàng)扶持基金、引導(dǎo)基金等方式，發(fā)揮好對(duì)科技金融的財(cái)政資金杠桿作用。對(duì)于支持小微企業(yè)、科技型企業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具、金融監(jiān)管政策的優(yōu)先支持。擴(kuò)大消費(fèi)金融公司試點(diǎn)，支持互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)軍消費(fèi)金融市場(chǎng)，給予消費(fèi)金融牌照，為個(gè)人網(wǎng)購(gòu)提供便利化的消費(fèi)金融支持。

（五）實(shí)施差異化的金融支持大中小城市（城鎮(zhèn)）策略

我們的實(shí)證研究表明，中國(guó)不同規(guī)模的城市，應(yīng)該有著差異化的金融支持策略。人口500萬(wàn)以上的特大城市作為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)金融中心，金融業(yè)應(yīng)積極打造區(qū)域性金融中心，更加注重支持高端服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)由中低端向高端制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，為所在城市群的集約化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展提供有效金融支持；人口100萬(wàn)～500萬(wàn)大城市是我國(guó)制造業(yè)和外向型經(jīng)濟(jì)的主力軍，應(yīng)不斷改善對(duì)制造業(yè)承接、轉(zhuǎn)型升級(jí)、外向型企業(yè)的支持，發(fā)展消費(fèi)金融、生產(chǎn)生活性服務(wù)業(yè)。政府債務(wù)偏高的城市，應(yīng)加大與社會(huì)資本的合作力度。100萬(wàn)以下的中小城市和小城鎮(zhèn)是縣域、農(nóng)村金融的主戰(zhàn)場(chǎng)，應(yīng)著力構(gòu)建多樣化的社區(qū)金融服務(wù)體系，包括社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行、小貸公司、擔(dān)保公司等。積極利用互聯(lián)網(wǎng)金融技術(shù)，縮小與大城市的金融服務(wù)差距，以更加開(kāi)放的態(tài)度加快與社會(huì)資本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作。

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作者簡(jiǎn)介：熊波（1980-），男，四川夾江人，重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院博士生，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行重慶營(yíng)業(yè)管理部。