謝德琪

（西南民族大學(xué)管理學(xué)院，四川成都610041）

論食品安全的行政許可后續(xù)監(jiān)管

謝德琪

（西南民族大學(xué)管理學(xué)院，四川成都610041）

通過對我國食品安全現(xiàn)狀的分析發(fā)現(xiàn)食品安全的行政許可后續(xù)監(jiān)管存在監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不均衡、監(jiān)管主體單一、對監(jiān)管主體的監(jiān)管不嚴(yán)等問題，這些問題是導(dǎo)致食品安全事故頻發(fā)的重要原因。為解決上述問題，保障公民的人身健康，提出了合理分布監(jiān)管機構(gòu)、推進(jìn)食品安全的社會共治、健全信息公開制度、加強對食品安全的監(jiān)管主體的監(jiān)管等解決辦法。

行政許可；后續(xù)監(jiān)管；食品安全

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系，遏制重特大安全事故。①因此，作為保障食品安全的重要環(huán)節(jié)——行政許可后續(xù)監(jiān)管，也逐漸被人們認(rèn)識到其重要性。

1 行政許可后續(xù)監(jiān)管的概述

1.1 行政許可后續(xù)監(jiān)管的概念

所謂行政許可后續(xù)監(jiān)管，是指行政主體通過檢查、監(jiān)控等手段，發(fā)現(xiàn)行政主體的行政許可決定和相對人有關(guān)許可的活動有違法、不當(dāng)或其它情形，從而采取相應(yīng)措施予以糾正、調(diào)整和處罰等活動的總稱。②因此，它包括上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)實施行政許可行為的監(jiān)督檢查及行政主體對行政許可相對人的監(jiān)督檢查。

1.2 行政許可后續(xù)監(jiān)管的必要性

行政許可權(quán)作為一種執(zhí)法權(quán)，由行政許可適用權(quán)（行政許可準(zhǔn)入監(jiān)管權(quán)）和行政許可監(jiān)管權(quán)（行政許可后續(xù)監(jiān)管權(quán)）構(gòu)成。③雖然這兩項權(quán)力都屬于行政許可權(quán)的范疇，但中國多年的行政許可實踐表明，一直以來我們對行政許可準(zhǔn)入監(jiān)管的關(guān)注較多，因此，出現(xiàn)了“重許可，輕監(jiān)管”或“只許可，不監(jiān)管”的狀況。④

直到2004年實施的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第六章專門規(guī)定了行政許可的監(jiān)督檢查，我們才認(rèn)識到行政許可后續(xù)監(jiān)管的必要性。因為“行政許可本身不能保證被許可人在許可范圍內(nèi)從事活動，也不能確保被許可人自覺履行法定義務(wù)，行政許可只有與監(jiān)督、管理相結(jié)合，才能形成一個有效的監(jiān)控體系，從而真正發(fā)揮行政許可制度的效能與作用?！雹?/p>

雖然行政許可法的實施讓理論界與實務(wù)界開始重視行政許可的后續(xù)監(jiān)管，但它的具體實踐還有待進(jìn)一步地加強。

2 我國食品安全的現(xiàn)狀

2.1 食品安全的概念

食品安全指食品（食物）的生產(chǎn)、加工、包裝、存儲、運輸、銷售和消費等活動過程符合強制性標(biāo)準(zhǔn)和要求，不存在可能危害人體健康的有毒有害物質(zhì)以及導(dǎo)致消費者病亡或者危及消費者后代的隱患。⑥2.2我國食品安全的現(xiàn)狀

民以食為天。食品安全與我們的身體健康、生命安全息息相關(guān)，且關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。為了保障人民群眾的身體健康和生命安全，國家于2009年頒布了《中華人民共和國食品安全法》并在后來建立了以它為核心的食品安全法律體系。這一系列法律一方面保護(hù)了消費者的權(quán)益，一方面也給相關(guān)企業(yè)套上了“緊箍咒”。⑦

但是，目前我國食品安全形勢仍比較嚴(yán)峻。去年，針對“你最擔(dān)憂的安全問題是什么”，新浪網(wǎng)調(diào)查結(jié)果顯示，30.7%受調(diào)查者認(rèn)為是食品安全，位居第一。⑧的確，自從2008年三鹿奶粉添加“三聚氰胺”事件曝光后，我們通過各種媒介了解到的食品安全事故就不絕于耳。2009年王老吉的“問題中藥材”、“咯咯噠”的“三聚氰胺雞蛋”；2010年重慶胖媽爛火鍋（西安店）的“地溝油”、麥當(dāng)勞的“橡膠門”事件、北京的“漂白蘑菇”；2011年上海盛祿的“染色饅頭”、雀巢的“砷超標(biāo)”、雙匯的“瘦肉精”；2012年肯德基、麥當(dāng)勞的“速成雞”、三全的“發(fā)霉饅頭”、浙江的“皮鞋酸奶果凍”；2013年北京的“人造魚翅”、重慶的“毒鴨腸”、德芙的“活蛆”事件等等。

從上面這些事件中我們可以看到正是這些已經(jīng)取得了食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的知名企業(yè)不斷爆出違反食品安全的事件。究其原因，除了相關(guān)法律法規(guī)不健全、商家謀求暴利及其道德缺失外，食品安全的行政許可后續(xù)監(jiān)管的缺失也是導(dǎo)致食品安全事故頻發(fā)的重要原因。

3 現(xiàn)階段我國食品安全的行政許可后續(xù)監(jiān)管存在的問題

3.1 監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不均衡

總的來說，目前我國的食品安全的行政許可監(jiān)管機構(gòu)配置不合理，越往城市配置越齊全，越往基層越薄弱。⑨出于成本的考慮，我國的食品生產(chǎn)加工企業(yè)多分布于農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，這就很可能造成食品安全監(jiān)管機構(gòu)無法實時有效地對被許可人進(jìn)行監(jiān)管，從而為他們違反食品安全許可的行為提供了便利。

3.2 監(jiān)管主體單一

3.2.1 腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重

雖然《行政許可法》第六十三條明確規(guī)定：“行政機構(gòu)實施監(jiān)督檢察，不得索取或者收受被許可人的財物，不得謀取其他利益?！钡牵趯嶋H的工作中，由于食品安全的監(jiān)管主體單一，因而，在監(jiān)管過程中，他們利用職務(wù)之便收受賄賂，謀求個人私利，對違反食品安全的生產(chǎn)經(jīng)營活動置之不理。最終導(dǎo)致食品安全事故的發(fā)生，社會公益的損害。

3.2.2 行政責(zé)任追究流于形式

行政許可后續(xù)監(jiān)管是行政機關(guān)必須履行的一項職責(zé)，按照權(quán)責(zé)一致的基本原則，如果行政主體沒有認(rèn)真履行其職責(zé)，必須依法追究其責(zé)任。但是，由于我國食品安全的監(jiān)管主體較單一，他們在信息、資源的掌握上擁有絕對的優(yōu)勢。因此，在一些食品安全信息不公開的情況下，公眾對沒有履行食品安全監(jiān)管職責(zé)的主體是否被追究責(zé)任、由誰追究責(zé)任、怎樣追究責(zé)任并不知情。此外，食品安全信息不透明，使得消費者不能及時了解對他們身體健康和生命安全存在威脅的食品，容易導(dǎo)致食品安全事故的擴大化。

3.3 對監(jiān)管主體的監(jiān)管不嚴(yán)

3.3.1 內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè)

根據(jù)《行政許可法》第六十條的規(guī)定：“上級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對下級行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。”但是，在實際中，由于大部分的食品行業(yè)是稅收大戶，為了繁榮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和增加財政收入，上級行政主體多是包庇或縱容下級監(jiān)管主體的一些失職行為。因此，內(nèi)部糾錯成為空談。

3.3.2 群眾監(jiān)督不夠深入

1.3 中藥拉丁名與基源植物的拉丁學(xué)名在對中藥整體認(rèn)知中的作用 使用中藥基源植物正確的拉丁學(xué)名，是在藥典中準(zhǔn)確檢索到與之對應(yīng)的中藥材及其制劑信息的重要手段。同時使用上述4種檢索方式，便于學(xué)生認(rèn)識中藥材中文名、拉丁名和基源植物的拉丁學(xué)名之間的對應(yīng)關(guān)系。加上藥典正文的描述，便于進(jìn)一步從性狀、鑒別等方面對基源植物、藥用部位建立起整體認(rèn)識。中藥基源植物的拉丁學(xué)名和中藥材的拉丁名是國際上通用的名稱，準(zhǔn)確掌握與使用有利于國際間的交流與合作研究。

保護(hù)食品安全需要全民參與。群眾對監(jiān)管主體的監(jiān)督雖是一種強有力的社會監(jiān)督手段，但因其本身不具有法律效力，只有通過有效渠道傳輸?shù)絿覚C關(guān)的法律監(jiān)督中去才能產(chǎn)生監(jiān)督效果。而目前在我國一些基層地區(qū)，群眾對食品安全監(jiān)管主體的監(jiān)督渠道仍以寫信舉報、打電話、上訪等傳統(tǒng)的方式為主，這些方式速度較慢且對外公開力度不大，無法形成社會的廣泛關(guān)注，容易使得相關(guān)部門不予以重視。除此之外，現(xiàn)有的群眾監(jiān)督缺乏相應(yīng)的獎勵機制，而且風(fēng)險巨大，容易遭到相關(guān)監(jiān)管主體的打擊報復(fù)。

4 加強食品安全的行政許可后續(xù)監(jiān)管的對策建議

為了更好地保障群眾的身體健康和生命安全，針對現(xiàn)階段我國食品安全后續(xù)監(jiān)管存在的問題，筆者提出了下列對策建議。

4.1 合理分布監(jiān)管機構(gòu)

作為被監(jiān)管的食品安全行政許可相對人，在很大程度上關(guān)系到食品安全的行政許可監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置。在我國，分布在基層的食品生產(chǎn)企業(yè)較多，因此，我認(rèn)為要加強基層食品安全行政許可監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置，這樣才能使食品安全的行政許可監(jiān)管主體對被許可人實施實時有效的監(jiān)管。

4.2 推進(jìn)食品安全的社會共治

我國食品生產(chǎn)經(jīng)營活動種類多、覆蓋面廣，行政許可監(jiān)管主體對食品安全的后續(xù)監(jiān)管不可能做到面面俱到。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管主體應(yīng)該將其管不了的、不該管的還給市場和社會。

因此，各級監(jiān)管部門必須樹立全員參與的理念，建立以政府為主導(dǎo)，讓消費者、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會公益組織、新聞媒體等主體參與的“社會綜合治理”機制，運用法律、行政、市場、輿論等手段進(jìn)行實時監(jiān)控，既可以實現(xiàn)監(jiān)控食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為，還可以約束監(jiān)管主體的行政不作為或亂作為。

4.3 健全信息公開制度

為了逃避責(zé)任和免于輿論的職責(zé)，一些地方政府在社會危機發(fā)生時，不但不公開相關(guān)信息，反而采取遮掩的做法，導(dǎo)致群眾對政府的不信任。因此，監(jiān)管主體應(yīng)考慮建立統(tǒng)一的食品安全信息整合和交流平臺。一方面，向公眾提供及時、準(zhǔn)確、科學(xué)和權(quán)威的食品安全官方信息；另一方面定期向社會公布監(jiān)管主體履行職責(zé)的情況，尤其情況是瀆職人員的責(zé)任追究，從而保障人民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4.4 加強對食品安全的監(jiān)管主體的監(jiān)管

在利益、政績、道德素質(zhì)等因素的影響下，食品安全監(jiān)管主體可能對違反食品安全的企業(yè)實行保護(hù)主義，從而損害公益。因此，我們必須加強對食品監(jiān)管主體的監(jiān)管。

4.1.1 加強網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)督力量

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已逐漸成為重要的輿論場，成為民意表達(dá)的重要渠道。因此，相應(yīng)的國家機關(guān)應(yīng)順應(yīng)形勢，打破傳統(tǒng)的群眾監(jiān)督的傳輸渠道，加大互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)覆蓋廣、傳播快、更新及時、舉報快速的特點，實現(xiàn)對食品安全監(jiān)管部門的群眾監(jiān)督，使其違法違規(guī)行為曝光于公眾面前。同時，各級食品安全監(jiān)管部門也應(yīng)建立信息受理、處理和反饋機制，以調(diào)動群眾監(jiān)督的積極性。

4.1.2 實施懸賞舉報和網(wǎng)絡(luò)匿名舉報

對于群眾監(jiān)督不夠深入，一方面除了沒有有效的表達(dá)渠道外，還有一個重要原因是沒有有效的激勵措施，以往的口頭或書面的表揚已無法很好地調(diào)動群眾的積極性。因此，各級監(jiān)管部門應(yīng)該制定具體的、切實有效的以物質(zhì)獎勵為主的激勵制度。比如，對前來舉報食品安全監(jiān)管主體失職的群眾，一經(jīng)查實，根據(jù)情況嚴(yán)重程度，實施不同等級的物質(zhì)獎勵，并且在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行公示。當(dāng)然，為了避免群眾實名舉報后遭到打擊報復(fù)，各監(jiān)管部門還可以充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用，實施網(wǎng)絡(luò)匿名舉報，在保護(hù)群眾的同時實現(xiàn)對食品安全監(jiān)管主體的監(jiān)督。

總之，食品安全是事關(guān)全民健康的重大問題，政府和社會各界都應(yīng)加強重視。我們尤其應(yīng)充分發(fā)揮食品安全的行政許可后續(xù)監(jiān)管的作用，因為它有利于進(jìn)一步強化對行政相對人取得食品生產(chǎn)許可證后的活動的監(jiān)管，從而更好地避免食品安全事故的發(fā)生。當(dāng)然，在具體的實踐中，食品安全的行政許可后續(xù)監(jiān)管還存在不少問題，需要相關(guān)部門不斷完善，從而實現(xiàn)對食品安全行政許可后續(xù)監(jiān)管的理想狀態(tài)。

注釋：

①健全公共安全體系［DB/O L］.ht tp：//news.x inhuanet.com/ pol itics/2013-11/15/c_118164497.htm.

②轉(zhuǎn)引自王鳳麟.淺析食品安全行政許可監(jiān)督管理［J］.華人時刊（政法研究），2013（12）：144.

③許曉明，李智姝.行政許可準(zhǔn)入監(jiān)管與后續(xù)監(jiān)管辯證關(guān)系研究［J］.東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（6）：539.

④曾潔雯.我國行政許可后續(xù)監(jiān)管法律問題探析［J］.行政與法，2012（5）.

⑤轉(zhuǎn)引自向洪華.食品安全行政許可監(jiān)管問題探討［D］.長沙：湖南師范大學(xué)，2010：8.

⑥廖斌，張亞軍.食品安全法律制度研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2013：19.

⑦百度文庫，淺談食品安全法對中國的影響［BB/O L］.ht tp：//wen k u.baidu.com/view/743b42a0f524ccbf f121842c. html.

⑧百度文庫，最近兩年我國發(fā)生的重大食品安全事故有哪些，分析原因和預(yù)防措施［DB/O L］.ht tp：//wenda.so.com/ q/1366395284060490.

⑨向洪華.食品安全行政許可監(jiān)管問題探討［D］.長沙：湖南師范大學(xué)，2010：21.

［1］姜明安.行政許可法條文精釋與案例解析［M］.北京：人民法院出版社，2003.

［2］姜曉萍.行政法學(xué)［M］.四川：四川大學(xué)出版社，2009.

［3］徐曉明.行政許可后續(xù)監(jiān)管法律問題研究—以信息均衡為視角［D］.蘇州：蘇州大學(xué)，2009.

［4］陸靜瑜.論行政許可監(jiān)督檢查制度［D］.上海：華東政法大學(xué)，2010.

［5］張大峰.我國行政審批后續(xù)監(jiān)管制度研究［D］.沈陽：沈陽師范大學(xué)，2011.

［6］吳彥瑾.淺析我國行政許可法中監(jiān)管不力的問題［J］.法制與社會，2014，（5）.

［7］羅文燕.行政許可權(quán)之法律分析［J］.山東社會科學(xué)，2003，（3）.

責(zé)任編輯：張隆輝

D922.1

A

1672-2094（2015）03-0018-03

2015-03-08

謝德琪（1988-），女，四川達(dá)州人，西南民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)2013級研究生。研究方向：公共政策分析。