賀翔

(共青團(tuán)陜西省委農(nóng)村青年工作部，陜西西安 710068)

未成年人是網(wǎng)絡(luò)使用的最大群體，網(wǎng)絡(luò)正悄然地影響和改變著未成年人的價(jià)值觀念和生活方式。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下，如何讓未成年人能夠平等的享有網(wǎng)絡(luò)資源的使用，如何讓未成年人在正確有效地利用網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，免受違法和不良信息的侵害、影響，如何利用好網(wǎng)絡(luò)等新媒體關(guān)注未成年人普遍利益訴求的表達(dá)等，是政府和群團(tuán)組織所面臨的亟需著力探索解決的問題。

一、未成年人網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾的法律特征

未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾，指政府部門、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商、上網(wǎng)營業(yè)場所、公司企業(yè)或個(gè)人出于對未成年人群體保護(hù)的需要，通過IP過濾，URL過濾等技術(shù)，對互聯(lián)網(wǎng)中存在的違法信息、違反道德信息進(jìn)行信息審計(jì)管理和訪問控制的信息監(jiān)管手段，這樣的過濾不涉及旨在滿足互聯(lián)網(wǎng)用戶信息需求，過濾掉不相關(guān)的信息的網(wǎng)絡(luò)信息過濾。除了過濾主體的廣泛性、過濾方式的綜合性、過濾性措施的技術(shù)性等普遍性特征外，其區(qū)別與其他不良信息過濾的最大特征在于:過濾對象的特定性。

全世界各國通常把互聯(lián)網(wǎng)不良信息分為兩類:一是違法信息，就是違反一國的法律法規(guī)，必須由法律授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理的信息。二是有害信息，包括兩種內(nèi)容:一是那些法律不禁止但應(yīng)該限制在一定范圍內(nèi)傳播的內(nèi)容;另一種是從言論自由的角度可以公開傳播、但可能對社會秩序和其他人群構(gòu)成危害與不良影響的信息。[1]

網(wǎng)絡(luò)信息過濾的對象是違法信息和不良信息。違法信息是與國家法律規(guī)范相背離的網(wǎng)絡(luò)信息。例如涉及危害國家安全、泄露國家秘密等信息內(nèi)容。但是，“不良信息”是從道德層面來界定的，由于文化背景、倫理道德方面的差異，各國對于“不良信息”的內(nèi)涵界定上存在很大的爭議。界定一些“臨界”行為或信息也十分困難。[2]對不同年齡段的互聯(lián)網(wǎng)用戶而言，答案也可能不盡相同。不良信息的識別是治理的前提。隨著技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)上不良信息的存在方式已由單純的文本，擴(kuò)展到圖像和視頻。[3]對待違法信息各國一律堅(jiān)決的態(tài)度予以過濾。但是，針對不良信息的過濾則相對謹(jǐn)慎，各國都傾向于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容過濾分級體系，有限度的允許一部分人瀏覽。

二、我國未成年人網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾立法與實(shí)踐的主要問題

在我國近200件與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的重要文件中，尚無網(wǎng)絡(luò)信息過濾方面單獨(dú)立法，針對未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾方面專門立法，更無從談及。目前，主要出臺的都是有關(guān)網(wǎng)絡(luò)立法的法律法規(guī)，其中有部分涉及對網(wǎng)絡(luò)不良信息的規(guī)定，也主要涉及承擔(dān)刑事責(zé)任的違法信息和破壞信息安全的信息。我國未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾方面有關(guān)立法的問題主要表現(xiàn)在:

(一)網(wǎng)絡(luò)信息方面的基本立法有待完善

當(dāng)前，我國關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)的法律法規(guī)和規(guī)范性法律文件已有近200部，然而對于未成年人的不良信息管控的法律規(guī)定大多停留在法規(guī)或規(guī)章層面，網(wǎng)絡(luò)基本信息的概念、分類等基礎(chǔ)問題未在任何一部法律當(dāng)中予以明確界定，也沒有針對不同上網(wǎng)人群的基本網(wǎng)絡(luò)保護(hù)等級設(shè)計(jì)等，這些基礎(chǔ)性的鋪墊尚缺乏，更無從談及“不良信息”的法律概念。另外，我國未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾的專門性立法缺失。目前，我國在保護(hù)未成年人健康，涉及網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)方面的法律只有《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》和《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》，特別法律的缺失與目前未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的迫切現(xiàn)實(shí)需求明顯不相適應(yīng)。

(二)未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾的有關(guān)行業(yè)組織方面的法律制度不完善

我國立法對于網(wǎng)絡(luò)行業(yè)組織的成立、權(quán)力、行動等沒有詳細(xì)規(guī)定。諸如《互聯(lián)網(wǎng)站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規(guī)范》《搜索引擎服務(wù)商抵制違法和不良信息自律規(guī)范》等行業(yè)自律規(guī)范，只是行業(yè)內(nèi)部的一個(gè)非強(qiáng)制性文件并不具有法律效力，所以不能夠充分有效的解決未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾中存在的問題，極大地制約了行業(yè)協(xié)會積極作用的發(fā)揮。同時(shí)，很多行業(yè)規(guī)范偏向技術(shù)方面，在制度層面打擊規(guī)制網(wǎng)絡(luò)信息過濾的能力仍然比較薄弱。

(三)法律責(zé)任制度有待完善

我國互聯(lián)網(wǎng)管理存在多頭管理、相互沖突的情況，部委多頭管理職能部分交叉有些甚至互相沖突?；ヂ?lián)網(wǎng)主管機(jī)構(gòu)是工業(yè)和信息化部，但包括公安部、安全部、衛(wèi)生部、文化部等部委都有互聯(lián)網(wǎng)方面的立法，這些立法之間沒有統(tǒng)一的尺度，相互重疊矛盾之處甚多，不利于互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的順利進(jìn)行。我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不履行義務(wù)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，并予以行政處罰等，然而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)服務(wù)商牽涉用戶眾多而無法執(zhí)行處罰。

(四)社會監(jiān)督有待加強(qiáng)

目前，我國尚未形成行業(yè)組織、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商、社會民眾等共同參與的有效的社會監(jiān)督力量，缺乏長期的社會參與監(jiān)督建議機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)不良信息的過濾主要依靠政府部門的查處和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行主體的自覺過濾，面對巨大的商業(yè)利益驅(qū)動下網(wǎng)絡(luò)不良信息前所未有的傳播速度和規(guī)模，成效顯得非常有限。

三、構(gòu)建我國未成年人網(wǎng)絡(luò)信息過濾法律制度的建議

(一)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息過濾一般法與特別法相結(jié)合的立法體系

1.確立未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)立法的基本原則

一是特別保護(hù)原則。未成年人網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾既要保證基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)及其運(yùn)行的安全，也要嚴(yán)格保證未成年人信息在網(wǎng)絡(luò)存儲、傳輸、交換等整個(gè)過程中不被非法使用，保證未成年人在上網(wǎng)過程中不受任何不良信息的侵害，保證其自身網(wǎng)絡(luò)信息的保密性、完整性、可控性等。

二是鼓勵(lì)與引導(dǎo)原則。鼓勵(lì)和引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展，是很多國家未成年人信息網(wǎng)絡(luò)立法的基本原則。例如，為營造安全良好的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，美國頒布了《國際互聯(lián)網(wǎng)免稅法》。該法以稅收優(yōu)惠作為鼓勵(lì)措施，對自律性好的網(wǎng)絡(luò)商給予兩年免征稅款待，但是商業(yè)成人網(wǎng)站經(jīng)營者如果為未成年人提供缺乏嚴(yán)肅文學(xué)、藝術(shù)、政治、科學(xué)價(jià)值的裸體與性行為影像及文字內(nèi)容，則不在此優(yōu)惠之列。[4]

三是網(wǎng)絡(luò)法律與現(xiàn)實(shí)法律協(xié)調(diào)性原則。雖然網(wǎng)絡(luò)對人們的行為產(chǎn)生了一定的影響，但對現(xiàn)行法律的根本依賴性沒有改變。未成年人網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾的立法要統(tǒng)籌好與現(xiàn)有各層級法律的關(guān)系，處理好網(wǎng)絡(luò)信息中所出現(xiàn)的各種新的利益關(guān)系。

2.制定和完善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)立法

世界上很多發(fā)達(dá)國家在法律上對未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息規(guī)定了過濾辦法，建立了較為完善的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)立法。我國也應(yīng)當(dāng)參照國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，抓緊制定網(wǎng)絡(luò)信息安全基礎(chǔ)立法，這樣一部法律至少需要解決兩個(gè)方面的問題:一是網(wǎng)絡(luò)信息采用分層的問題。主要是明確處于國家安全考量采用信息的第一層次性;在確保國家安全的基礎(chǔ)上，明確社會單體信息安全的第二層次性。[5]二是信息采用分類的問題。主要是對個(gè)人基礎(chǔ)信息、個(gè)人隱私信息、商業(yè)信息和非商業(yè)信息、有害信息、不良信息等進(jìn)行法律界定。另外，應(yīng)該確認(rèn)哪些網(wǎng)絡(luò)信息是能夠?qū)?8周歲以上的成年人和18周歲以下的未成年人都不能夠公開傳播的，哪些信息是限制在未成年人中公開傳播的等。

3.出臺有關(guān)未成年人網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾的專門立法

一是在我國網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)立法尚未成熟、社會對網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)象未能形成認(rèn)知共識的背景之下，有關(guān)未成年人網(wǎng)絡(luò)信息過濾法律制度的建立顯得分外棘手，可以考慮特別法先行，采取兩步走的戰(zhàn)略，首先起草《未成年人網(wǎng)絡(luò)在線保護(hù)法》，在該法當(dāng)中對未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾獨(dú)立成章進(jìn)行重點(diǎn)詳細(xì)表述;其次在我國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)立法逐步完善，社會對網(wǎng)絡(luò)本身及其現(xiàn)象形成較為統(tǒng)一認(rèn)知的基礎(chǔ)上，逐步完善《未成年人網(wǎng)絡(luò)在線保護(hù)法》，進(jìn)一步明確、細(xì)化對網(wǎng)絡(luò)信息過濾分類、分級進(jìn)行表述。

二是強(qiáng)制學(xué)校和圖書館安裝過濾軟件。由于違法和不良信息所反映的錯(cuò)誤的價(jià)值觀和世界觀將對未成年人造成嚴(yán)重的侵害，大多數(shù)國家都制定了有關(guān)法律、法規(guī)，強(qiáng)制學(xué)校和圖書館安裝過濾軟件，推進(jìn)未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾軟件的應(yīng)用，使其保護(hù)未成年人健康成長。因此，我國有必要依法明確要求所有公辦學(xué)校和公共圖書館在提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的電腦上安裝過濾軟件，對于私立學(xué)校和私人圖書館主要以各種政策鼓勵(lì)、資金支持逐步予以引導(dǎo)。

三是從立法層面推動行業(yè)組織與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制的形成。政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合具有無可比擬的優(yōu)越性，我國政府也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)朝向“服務(wù)型政府”的角色轉(zhuǎn)變，與行業(yè)組織協(xié)力治理，實(shí)現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)不良信息的有效過濾。立法當(dāng)中應(yīng)當(dāng)明確政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織相對獨(dú)立的職權(quán)，交叉部分要明確主次，不能出現(xiàn)政策實(shí)施和監(jiān)管的“真空”，在法律法規(guī)中明確政府監(jiān)管和行業(yè)自律組織聯(lián)合執(zhí)法的范圍，同時(shí)應(yīng)設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)政府監(jiān)管和行業(yè)自律組織的協(xié)調(diào)工作。

(二)建立未成年人網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾的內(nèi)容分級制度

未成年人的網(wǎng)絡(luò)信息分級標(biāo)準(zhǔn)的制定會涉及到社會學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)等多方面的知識，充分借鑒國外內(nèi)容分級制度經(jīng)驗(yàn)，一條路徑，可以選擇由國家制定網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級的具體細(xì)則，在專項(xiàng)立法中明確;另外一條路徑，就是在專項(xiàng)立法中劃定各級的過濾內(nèi)容范圍明確。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從年齡和內(nèi)容兩個(gè)層面進(jìn)行劃分來，可分為三級:保護(hù)級、限制級、指導(dǎo)級。

保護(hù)級是針對0－5周歲兒童所設(shè)立的的分級體系，這一階段的兒童認(rèn)識了一些字，但受到文化程度有限的影響，不能對外界形成正確認(rèn)知，雖掌握上網(wǎng)技巧，具備上網(wǎng)條件，但也不建議他們上網(wǎng)。同時(shí)，網(wǎng)上一些有關(guān)性、暴力等不良信息也會對他們產(chǎn)生終身的影響，應(yīng)予以絕對禁止。

限制級是針對6－11周歲兒童所設(shè)立的分級體系。該年齡段的少年兒童心理表現(xiàn)有較重的玩耍的心態(tài)、較強(qiáng)的模仿性、逐步理解一些基本道理、對新奇事物會產(chǎn)生濃厚的興趣等。該年齡段的兒童已進(jìn)入小學(xué)，語言詞匯不斷豐富、表達(dá)的邏輯性和連貫性逐步增強(qiáng)，雖然具備一定的邏輯推理能力，但缺少靈活性和精確性。因此，必須對該年齡段實(shí)施必要的網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾，尤其是一些帶有教唆意味的信息內(nèi)容。

指導(dǎo)級是針對12－18周歲的初高中未成年人所設(shè)立的分級體系。12－18周歲是少年兒童全面要求或表達(dá)獨(dú)立的階段，也是他們身心變化最為劇烈的階段。該階段青少年表現(xiàn)出渴望獨(dú)立，心理閉鎖又渴望獲得理解，渴望異性等特點(diǎn)。再加上該年齡段的未成年人正值青春期，對性的認(rèn)識還很模糊，所以對于網(wǎng)絡(luò)中帶有“性和教唆性質(zhì)”的信息都要嚴(yán)格過濾。

(三)完善未成年人網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾的參與主體的法律制度

1.構(gòu)建政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的規(guī)制模式

一是通過法律引導(dǎo)行業(yè)自律。應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)有關(guān)立法當(dāng)中明確賦予網(wǎng)絡(luò)行業(yè)組織一定的網(wǎng)絡(luò)管理權(quán)限，制定一定的行業(yè)規(guī)范，并在經(jīng)過一定的法律審批程序后具有與法律規(guī)范同等的效力。在目前我國未成年人的不良信息過濾相關(guān)立法尚未建立的前提下，可以通過法律賦予職權(quán)的方式充分調(diào)動行業(yè)組織的積極性，探索行業(yè)內(nèi)未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾的內(nèi)容分級和過濾技術(shù)分級標(biāo)準(zhǔn)，在成熟的基礎(chǔ)上，通過立法予以確認(rèn)，并通過行業(yè)的實(shí)踐不斷進(jìn)行完善。

二是在法律層面建立政府監(jiān)管與行業(yè)組織之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，改變政府規(guī)制的單一模式，通過相關(guān)法律賦予行業(yè)組織新的角色定位。立法當(dāng)中明確規(guī)定政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)自理組織相對獨(dú)立的職權(quán)，交叉部分明確主次，不能出現(xiàn)政策實(shí)施和監(jiān)管的“真空”，在法律法規(guī)中明確政府機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織聯(lián)合執(zhí)法的范圍，同時(shí)應(yīng)設(shè)有未成年人的網(wǎng)絡(luò)保護(hù)專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)自律組織的協(xié)調(diào)工作。

2.明確政府監(jiān)管主體及其職責(zé)劃分

一是要對相關(guān)職能部門賦予一定的職權(quán)。在未成年人在線保護(hù)法中要明確賦予相關(guān)行政職能部門對網(wǎng)絡(luò)信息管理的職權(quán)，提供其監(jiān)管的法律依據(jù)。二是加大網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)違法行為的追究和處罰力度，發(fā)揮法律應(yīng)有的震懾作用。三是加大執(zhí)法力度，在未成年人在線保護(hù)法中必須明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在不履行法定職責(zé)的情形下，所應(yīng)承擔(dān)的法律后果，確保行政機(jī)關(guān)依法有效行使職權(quán)。四是加強(qiáng)法律監(jiān)督，賦予社會組織及公民更廣泛的法律監(jiān)督權(quán)，建立健全舉報(bào)制度等。

3.明確網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商的法律責(zé)任

網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商有義務(wù)過濾服務(wù)器上的違法和不良信息這一觀點(diǎn)已被世界各國所認(rèn)同。義務(wù)的內(nèi)涵除了刪除信息，應(yīng)當(dāng)還要包括以下幾個(gè)方面:一是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商有義務(wù)審查服務(wù)器上的違法和不良信息，在發(fā)現(xiàn)違法和不良信息后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)刪除。二是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商在不良信息過濾的過程中，賦予保護(hù)未成年人個(gè)人隱私安全的義務(wù)。三是如果網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商不能完全履行過濾義務(wù)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法律責(zé)任的形式應(yīng)當(dāng)排除“停機(jī)整頓”、“禁止聯(lián)網(wǎng)”等打破網(wǎng)絡(luò)秩序，現(xiàn)實(shí)中無法執(zhí)行的方式，盡量以判處巨額罰款為主。對于因網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾義務(wù)履行不到位，而造成未成年人權(quán)益損害的要加重處罰。

(四)加強(qiáng)公眾監(jiān)督與參與

加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，有效對未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息進(jìn)行過濾，重視發(fā)揮社會監(jiān)督的作用是必然趨勢。目前，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家(地區(qū))都有社會組織主導(dǎo)的相關(guān)投訴的舉報(bào)機(jī)制，社會監(jiān)督的力量極為強(qiáng)大。歐盟現(xiàn)在運(yùn)行的的“網(wǎng)絡(luò)熱線”，覆蓋歐盟內(nèi)外的20多個(gè)國家;英國的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察基金會專門開設(shè)電話和網(wǎng)絡(luò)熱線，用于接待和匯總公眾的投訴;韓國通過設(shè)立專門的“違法和有害信息舉報(bào)中心”，發(fā)動社會組織或個(gè)人對網(wǎng)上的不良信息進(jìn)行全程監(jiān)督和管控;我國香港對互聯(lián)網(wǎng)用戶舉報(bào)的違法信息亦采取“通知”刪除機(jī)制，倡導(dǎo)公眾監(jiān)督。因此，在社會管理創(chuàng)新背景下的中國，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是社會自組織監(jiān)督，而非政府主導(dǎo)的社會組織。通過鼓勵(lì)民間組織監(jiān)督的做法形成良好的保護(hù)未成年人的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展氛圍，從而在大環(huán)境上有效保障未成年人的網(wǎng)絡(luò)不良信息過濾實(shí)現(xiàn)效果的最大化。

[1]國外治理網(wǎng)絡(luò)不良信息的經(jīng)驗(yàn)與啟示[EB/OL].(2013－8－5).

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[5]馬民虎.論信息網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)的法律模式[J].法規(guī)與政策，2001，(2):49－51.