張敏

(中共陜西省委黨校 陜西 西安 710061)

民以食為天，食以安為先，食品安全問題關(guān)乎人們的生命與健康，是一個(gè)重大的民生問題。解決食品安全問題的最佳途徑，就是通過法律制度的構(gòu)建與完善，形成一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)與管理的常規(guī)法律機(jī)制，以法律來規(guī)范企業(yè)經(jīng)營者的行為，進(jìn)而激發(fā)公民對道德因素的認(rèn)識(shí)，上升到法律的境界。只有這樣才能徹底改善我國的誠信缺失現(xiàn)狀，解決好食品安全問題。本文從我國食品安全的現(xiàn)狀著手，分析食品安全問題的成因，提出食品安全法律規(guī)制的路徑，實(shí)現(xiàn)食品安全生產(chǎn)、經(jīng)營、監(jiān)管、消費(fèi)的全程法律規(guī)制，盡快根除食品安全事故的發(fā)生。

一、食品安全問題的現(xiàn)狀

近年來，一些重大食品安全事故的發(fā)生，嚴(yán)重威脅到了公眾的切身利益，同時(shí)也暴露出我國食品監(jiān)管中存在的問題與缺陷。

1.食品安全事故帶來的危害加重

讓人們深惡痛絕的“地溝油”，一般是從泔水中提煉而成。但現(xiàn)在又出現(xiàn)一種“新型的地溝油”，提煉這種地溝油的原料，是來源于屠宰場的劣質(zhì)、腐爛的動(dòng)物內(nèi)臟、皮、肉?！靶碌販嫌汀北桓念^換面后，又加工成食品，或者火鍋底料等。這種“新型地溝油”雖與從泔水中提煉的傳統(tǒng)“地溝油”來源不同，但危害卻很大，里面具有高含量的致癌物質(zhì)，致病細(xì)菌和重金屬成分。死豬肉臘腸，還有近日網(wǎng)絡(luò)揭示的假牛肉、假羊肉、假酒、假飲品等，據(jù)有關(guān)部門的分析，這些產(chǎn)品對人體的影響也具有較大的危害性?？梢?，問題食品對于公眾身體健康造成的危害是何等的嚴(yán)重。

2.食品安全事故范圍擴(kuò)大

食品安全事故的爆發(fā)，從時(shí)間上看:從2004年阜陽奶粉事件，到后來的雀巢奶粉、光明牛奶以及2008年“三鹿風(fēng)波”;2011年發(fā)生的“自殺”西瓜、染色花椒、毒血旺、毒豆芽、雙匯瘦肉精事件、染色饅頭、回鍋油、地溝油;2012年摧毀的特大跨省“新型地溝油”和死豬臘腸肉等等。從空間上看:問題食品已經(jīng)超出一個(gè)行業(yè)或一個(gè)地區(qū)的范圍，出現(xiàn)問題食品地域越來越廣泛，“新型地溝油”“死豬肉臘腸”事件的發(fā)生波及到了全國數(shù)個(gè)省份，引發(fā)了國家領(lǐng)導(dǎo)及全社會(huì)公眾的關(guān)注。從問題食品的品種上看:出現(xiàn)問題食品的種類越來越多，乳制品、水果、零食、生活必需品等所有公眾餐桌上的食品都有可能存在潛在威脅。

3.食品安全事故的爆發(fā)呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化趨勢

新時(shí)期食品安全事故的發(fā)生，具有網(wǎng)絡(luò)化，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語描述，叫“購買、生產(chǎn)、銷售”一條龍現(xiàn)象，形成了比較隱蔽、自成體系的網(wǎng)絡(luò)，這對社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人身安全造成的危害更大，影響面更寬。例如，“新型地溝油”的營銷網(wǎng)絡(luò)，從購買，到生產(chǎn)，再到銷售，涉及到六省市特大地溝油犯罪網(wǎng)絡(luò)。

二、造成食品安全事故的成因

我國食品安全問題，主要是社會(huì)誠信缺失等因素造成的，更是我國食品安全法制建設(shè)中存在立法、執(zhí)法以及護(hù)法、守法的集中表現(xiàn)。

1.企業(yè)營銷者在利益驅(qū)動(dòng)下誠信缺失

在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，由于種種原因，一些市場主體為追求自身利益的最大化，自覺不自覺地違背法的基本原則，在現(xiàn)實(shí)生活中，產(chǎn)生了誠信缺失現(xiàn)象。誠實(shí)信用原則，是道德觀念的法律化，其基本含義是民事主體參與民事活動(dòng)，應(yīng)以誠實(shí)、善意的心理和行為行使權(quán)利，履行義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人雙方的利益以及社會(huì)利益的平衡。其基本要求是善意真誠，信而不欺。同樣，法的理念在誠實(shí)信用的原則下得到充分的展現(xiàn)。他要求人們正當(dāng)?shù)男袨?，并要求人們尊重他人的?quán)利意識(shí)。誠信缺失就是指在社會(huì)生活中，信用行為的價(jià)值觀念及其規(guī)范要求失去了應(yīng)有的功能，不能對社會(huì)生活發(fā)揮正常的調(diào)節(jié)作用，難以具有有效的影響力和約束力，從而表現(xiàn)為社會(huì)信任行為的紊亂無序與失范。從而導(dǎo)致食品安全問題頻頻發(fā)生。

2.現(xiàn)行法律制度存在缺陷

我國為保障食品安全，制定了一系列的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章。現(xiàn)行與食品有關(guān)的法律有20余部，行政法規(guī)40余部，部門法規(guī)150余部，初步形成了我國食品安全保障的基本框架。但仍然存在不少缺陷:第一，現(xiàn)行法律對于違法者的懲罰力度不夠，食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法成本太低;第二，食品安全標(biāo)準(zhǔn)不健全，模糊粗框，細(xì)化不夠，而且內(nèi)外有別;第三，法的彰顯力度不夠。斯賓諾沙曾說過:“如果某一個(gè)國家比別國邪風(fēng)更猖獗，犯罪更普遍，那一定是由于這個(gè)國家要求和睦不足，法制不夠顯明?！狈ㄖ平∪厝辉斐缮鐣?huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)與民眾道德水準(zhǔn)的提高，否則“法治不彰，僅談道德，則道德必然衰敗?！?/p>

3.政府職能部門監(jiān)管失衡

近來發(fā)生的食品安全事故，究其原因，首先，政府職能部門對食品安全全程掌控的監(jiān)督、考評(píng)、預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制等存在問題，即監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存，職能部門在監(jiān)管過程中沒有形成聯(lián)動(dòng)效能，存在條塊分割，執(zhí)行打滑，接口不暢，法的執(zhí)行力度不夠，責(zé)任追究不到位，且執(zhí)行過程缺乏規(guī)范化和持續(xù)性等問題。其次，少數(shù)監(jiān)管者濫用權(quán)力和腐敗，喪失權(quán)力責(zé)任心。在我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，權(quán)力腐敗時(shí)有發(fā)生。往往出現(xiàn)官商利益體，這就為違反道德法律的產(chǎn)品開了綠燈，所以有些企業(yè)的產(chǎn)品，不是面向市場，面向消費(fèi)者，而是討好權(quán)利。對此，導(dǎo)致監(jiān)管失衡，不能做到“法制化管理，程序化操作，標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行”。

4.社會(huì)公眾對問題食品的制約乏力

首先，消費(fèi)者是食品安全事故中最直接的受害者，但是，在我國消費(fèi)者的力量往往是最小的，由于消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)，維權(quán)知識(shí)，維權(quán)成本等因素的影響，消費(fèi)者站出來與商家對抗，拿起法律的武器來維護(hù)自身權(quán)益的并不多。其次，新聞媒體在遇到食品安全問題時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)睜一只眼閉一只眼的狀況，特別是本地企業(yè)出現(xiàn)問題時(shí)，從地方利益出發(fā)，傳統(tǒng)的媒體往往失去應(yīng)有的制約力量。第三，社會(huì)團(tuán)體參與力量弱小，目前，很多地方除了個(gè)別有食品行業(yè)協(xié)會(huì)外，大多數(shù)城市上不存在任何為維護(hù)食品安全而設(shè)立的民間組織。同時(shí)，規(guī)范的行業(yè)組織以及非政府組織等參與食品安全監(jiān)督機(jī)制的缺失，也使得食品安全事故沒有得到有效的控制。

三、食品安全法律規(guī)制的路徑

法治化是維護(hù)食品安全不可缺少的、基本的方式和策略，是拯救中國食品安全的主要途徑。沒有規(guī)矩不成方圓，食品制造和銷售若無法可規(guī)、無章可循，將會(huì)導(dǎo)致食品領(lǐng)域混亂無序、惡性競爭;有法不依、監(jiān)管不嚴(yán)，則把法律的權(quán)威和公眾的健康與安全視為兒戲。

1.整編現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)

《食品安全法》是食品安全領(lǐng)域的基本法。食品安全需要在全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)下，在法律工作委員會(huì)的實(shí)施下，對我國現(xiàn)行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》、《乳制品質(zhì)量管理?xiàng)l例》以及其他全國性的有關(guān)食品生產(chǎn)、儲(chǔ)備、銷售等法律規(guī)章，進(jìn)而為《食品安全法》審查，廢除那些不能通過的法律法規(guī)，以緩解有些法律規(guī)章的相互交錯(cuò)，相互沖突。從而解決法律法規(guī)的不統(tǒng)一性，解決政出多門、多頭管理，進(jìn)而管理上的“真空地帶”的問題。

2.強(qiáng)化食品安全執(zhí)法機(jī)制

法律是靠執(zhí)法來體現(xiàn)的。國家頒布的《食品安全法》及《食品安全法實(shí)施條例》中對食品安全執(zhí)法只做了宏觀框架的規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行中，操作性不強(qiáng)。對此，我國應(yīng)建立健全食品安全的執(zhí)法保障制度、執(zhí)法監(jiān)管制度等執(zhí)法機(jī)制。

執(zhí)法保障制度。任何執(zhí)法均需一定的條件和保障，食品安全的監(jiān)管，更是如此。首先要保證執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)來源，他應(yīng)該有相應(yīng)的各級(jí)人大預(yù)算由財(cái)政支付;其次，保證執(zhí)法效率。效率需要政府對食品安全監(jiān)管權(quán)力的整合和重新分配來解決;第三，不斷提高執(zhí)法人員的執(zhí)法人水平。因?yàn)椋萍荚谶M(jìn)步、生產(chǎn)在發(fā)展、產(chǎn)品在更新，這就要求執(zhí)法者不斷學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，從而保障食品安全執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

執(zhí)法監(jiān)管制度。第一，禁止食品安全監(jiān)管人員直接經(jīng)營食品行業(yè)，以杜絕公權(quán)私用的狀況;第二，對執(zhí)法人員的違規(guī)違法，造成安全執(zhí)法重大瀆職、失職等行為，要堅(jiān)決按照《行政處罰法》予以制裁，有犯罪事實(shí)的，由檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。

3.力推食品安全司法

當(dāng)前，要進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全司法監(jiān)管。食品安全司法的監(jiān)管的改革主要從三方面入手:一是增加司法機(jī)關(guān)的權(quán)力?，F(xiàn)行的食品安全監(jiān)管大多數(shù)是出現(xiàn)了食品安全隱患后，一般由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以行政處罰，在這個(gè)過程中往往存在食品安全監(jiān)管中的利益誘惑。因此，對食品司法監(jiān)管的改革應(yīng)強(qiáng)化司法的權(quán)利，變行政處罰款為刑事處罰，從而確保執(zhí)法的公正性。二是締造便利的司法監(jiān)管制度。適當(dāng)應(yīng)用簡易司法程序，在簡單的食品安全案件中，盡可能采取“立”“審”“執(zhí)”相結(jié)合的模式。這樣有利于保障公民實(shí)現(xiàn)食品安全的權(quán)利，同時(shí)也會(huì)減輕食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)因訴訟引起的成本增加，從而體現(xiàn)司法為民的理念。

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