張志遠

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邊疆多民族地區(qū)基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新研究——以西雙版納州為例

張志遠

摘 要：我國是統(tǒng)一的多民族組成的發(fā)展中國家。隨著以改善民生為重點的社會建設(shè)步伐的推進，社會服務(wù)作為滿足城鄉(xiāng)居民多層次需求的優(yōu)勢已日益顯現(xiàn)。盡管學界對社會服務(wù)的概念、方式等已形成共識，但對社會服務(wù)機制、特別是基層社會服務(wù)機制的討論不足。本文立足于西雙版納傣族自治州地處邊境、民族多元、宗教信仰多樣等特征，在借鑒西方國家福利多元主義、社會服務(wù)模式等相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，著力實現(xiàn)西方福利理論在國內(nèi)邊疆多民族地區(qū)的本土化，以期整合國家、市場和社會等多方資源，創(chuàng)新體制機制，全面提升城鄉(xiāng)居民社會服務(wù)的提供和輸送渠道，滿足邊疆多民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民多層次需求，推進邊疆多民族地區(qū)和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會服務(wù)機制；邊疆多民族地區(qū)；

我國是多民族組成的統(tǒng)一的社會主義發(fā)展中國家。隨著以改善民生為重點的社會建設(shè)步伐的加快，城鄉(xiāng)基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新成為以人為本、全面提升城鄉(xiāng)居民社會福利的必然選擇。基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新不僅需關(guān)注區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的差異，而且應(yīng)把重心放在經(jīng)濟社會長期滯后的邊疆多民族聚居地區(qū)。筆者認為，社會服務(wù)機制創(chuàng)新應(yīng)解決好歷史與現(xiàn)實、多數(shù)與少數(shù)、個體與整體等因素之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新應(yīng)立足實際、著眼長遠，突出各民族共性與特定民族個性之間的關(guān)系，以各民族為主體，做好社會服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，完善社會服務(wù)的機制及范疇，豐富社會服務(wù)的方式，提升邊疆多民族地區(qū)社會政策的社會效應(yīng)與政治效應(yīng)。

一、邊疆多民族地區(qū)基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新的內(nèi)涵及意義

（一）基層社會服務(wù)機制的界定

社會服務(wù)最早可追溯到19世紀末20世紀初，當時英國出現(xiàn)上層社會婦女對老弱病殘等弱勢群體提供的服務(wù)，后來英國的社會服務(wù)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展向?qū)I(yè)化和職業(yè)化發(fā)展。為了更好地理解社會服務(wù)，社會政策鼻祖蒂特馬斯(Richard Titmuss)把1911年英國實施的國家健康保險和1913年實施的醫(yī)療保護照顧進行對比并認為，社會服務(wù)一般是指由政府或非營利組織為公民提供的、非現(xiàn)金形式的、具有社會福利性質(zhì)的個人或社區(qū)服務(wù)。①潘屹：《西歐社會服務(wù)的概念及老人社區(qū)照顧服務(wù)的發(fā)展趨勢及特點》，民政部政策研究中心，http://zyzx.mca.gov.cn/article/ lgxd/200803/20080300012831.shtml，2008-03-26。時至今日，國內(nèi)一些研究機構(gòu)已逐步關(guān)注社會服務(wù)并指出，社會服務(wù)是在現(xiàn)代化進程中，政府為維護和保障全體公民，尤其是社會困難群體和特殊群體(如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者、貧窮者等) 的生存權(quán)益和生活需求，向其提供必要的日常勞務(wù)幫助和基本服務(wù)支持的一種制度安排。②民政部政策研究中心課題組：《關(guān)于社會服務(wù)發(fā)展演進及概念定義探析》，《中國民政》，2011（6）。基層社會服務(wù)是指在縣、鄉(xiāng)兩級政府范圍內(nèi)，不僅涵蓋與城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、教育等方面的相關(guān)服務(wù)，而且也包括為了實現(xiàn)公平正義而實施的維權(quán)、發(fā)展等幫助。而基層社會服務(wù)機制則是指在縣、鄉(xiāng)兩級政府范圍內(nèi)的政府、市場和社會等領(lǐng)域?qū)Τ青l(xiāng)居民提供的與生產(chǎn)生活密切相關(guān)、滿足城鄉(xiāng)居民多層次物質(zhì)文化生活需求的諸多服務(wù)，以及為提高城鄉(xiāng)居民幸福感等的政策、法規(guī)等。

早在20世紀80年代，西方各國的社會服務(wù)開始出現(xiàn)民營化趨勢。英國從被稱為國民提供“從搖籃到墳?zāi)埂备＠麌业闹贫劝才胖鸩较蚋＠嘣髁x轉(zhuǎn)變。各國政府逐漸轉(zhuǎn)變自身在社會福利提供方面的角色，出現(xiàn)福利市場化、私營化、志愿化、地方分權(quán)化、福利社區(qū)化的趨勢。③林閩鋼：《福利多元主義的興起及政策實踐》，《社會》，2002（7）。長期以來，我國政府與社會之間關(guān)系呈現(xiàn)為“大政府”、“小社會”格局。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，從全能政府向有限政府，從管控型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，社會服務(wù)多元化應(yīng)把政府從唯一福利提供者解脫出來，逐步走向福利市場化、私營化、地方分權(quán)化、志愿化、社區(qū)化，社會服務(wù)機制促使政府與社會之間關(guān)系逐步向“小政府”、“大社會”格局轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)在須厘清的是，社會成員所需的社會服務(wù)類型是什么，哪些服務(wù)可以由政府提供，哪些由市場提供，哪些由社區(qū)和公益組織提供。政府應(yīng)出臺相關(guān)的法律法規(guī)等，通過制度將其確定下來，為社會成員享受到相關(guān)服務(wù)提供制度保障，即建立合理的社會服務(wù)機制。筆者認為，社會服務(wù)機制就是建立為城鄉(xiāng)居民提供衣食住行等物質(zhì)和精神生活方面服務(wù)的體制機制，圍繞解決為什么提供社會服務(wù)，提供怎樣的社會服務(wù)，如何提供社會服務(wù)等問題來展開。

歐洲社會服務(wù)機制主要模式有四種：一是斯堪的納維亞公共服務(wù)模式(The Scandinavian Model of Public Services)，代表性的國家有瑞典、丹麥、挪威和芬蘭。此模式強調(diào)普惠性（Universalism）和去家庭化（Defamilialization）的社會服務(wù)，將公共稅收作為兒童、身心障礙人士及老年人服務(wù)的財政來源。二是家庭照顧模式（The Family Care Model）。代表性的國家有希臘、西班牙、葡萄牙及意大利等。此模式強調(diào)政府的有限服務(wù)供給和家庭在社會照顧中的責任。三是貝弗里奇模式（Beveridge Model）。代表性的國家主要是英國。1970年英國通過地方政府社會服務(wù)法案（The Local Authority Social Services Act），建立了地方社會服務(wù)部，旨在為國民提供全民共享的、以社區(qū)和家庭為基礎(chǔ)的服務(wù)。四是北歐輔助模式（The Northern European Subsidiarity Model）。代表性國家有德國、奧地利、荷蘭、法國及比利時。此模式的輔助性特征在德國和荷蘭表現(xiàn)得最為明顯，這兩個國家的社會服務(wù)主要由一些大型的或宗教性的自愿福利組織（Voluntary Welfare Organizations）、社區(qū)和私人部門提供，家庭也在社會照顧中承擔主要責任，政府則扮演輔助角色，負責資金的供給。④徐延輝、黃云凌：《社會服務(wù)體系：歐洲模式與中國方向》，《人民論壇》，2014（4）。歐洲以上四種社會服務(wù)機制模式，根據(jù)不同國家的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實需求等確立了社會服務(wù)提供機制，明確了政府、市場、社會等角色在社會服務(wù)體系中的關(guān)系，我國社會服務(wù)機制體系構(gòu)建可以借鑒以上四種模式，且根據(jù)我國區(qū)域之間的差別進行合理的運用。

基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新是在原有福利供給體系的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗，立足實際，著眼長遠，以特定群體為個案，最終以全體國民為對象，重點明確新社會服務(wù)體系的生產(chǎn)者、傳輸者和受益者，明確社會服務(wù)的內(nèi)容與形式，突出針對性和實效性，滿足城鄉(xiāng)居民多層次、多元化的需求。

(二) 基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新的意義

1.基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新是實現(xiàn)多民族地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。長期以來，我國生產(chǎn)力得到發(fā)展，綜合國力顯著增強，人民生活水平大幅提升，經(jīng)濟實現(xiàn)長足的發(fā)展，社會建設(shè)發(fā)展滯后，經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)呈現(xiàn)非均衡發(fā)展。隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的加速，中央實施以人為本為核心的科學發(fā)展觀，加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)。社會服務(wù)機制創(chuàng)新滿足城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)性和精神性需要也被列入重要議題。基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新是實現(xiàn)邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州經(jīng)濟社會科學發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越發(fā)展的必然要求。

2.邊疆多民族聚居地區(qū)基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新具有重要社會效應(yīng)和政治效應(yīng)。邊疆多民族聚居地區(qū)社會服務(wù)機制創(chuàng)新牽系民族團結(jié)、社會穩(wěn)定與邊境安寧。西雙版納傣族自治州轄一市兩縣，國土面積1.91萬平方公里，與緬甸、老撾山水相連，有國境線966.3公里，約占云南省國境線的四分之一。全州生活著傣、漢、哈尼、瑤、彝、拉祜、布朗、基諾等44個民族，有8個歷史同源、語言相通、文化同根的跨境民族。邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州各民族因生存環(huán)境差異，發(fā)展也存在差異，那些生活在自然條件較好的壩區(qū)民族，農(nóng)民人均生產(chǎn)水平相對較高，而那些地處偏遠的山地民族生產(chǎn)相對滯后，出現(xiàn)各民族之間發(fā)展差距逐步拉大的趨勢。社會服務(wù)機制創(chuàng)新可以提升各少數(shù)民族政策的福利效應(yīng)，增強各少數(shù)民族的民族認同、社會認同和國家認同，凝心聚力，全面推進科學發(fā)展、和諧發(fā)展。

3.基層社會服務(wù)機制在邊疆多民族聚居地區(qū)有創(chuàng)新空間。當前，社會服務(wù)機制以往研究主要引薦國外理論，國內(nèi)一些學者結(jié)合西方理論進行過探討。社會服務(wù)機制研究大致呈現(xiàn)重城市、輕農(nóng)村，重內(nèi)地、輕邊疆的研究傾向。需要進一步指出的是，各地社會服務(wù)機制模式僅停留在理論層面，缺乏實踐經(jīng)驗。邊疆多民族地區(qū)的民族多元、文化多樣，宗教多樣，社會服務(wù)機制存在形式單一、范圍較窄，尚未與各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化有機結(jié)合等問題。各民族的歷史、文化、宗教存在差異，多民族聚居地區(qū)基層社會為社會服務(wù)機制創(chuàng)新提供了重要條件。社會服務(wù)機制創(chuàng)新可以嘗試在邊疆多民族聚居地區(qū)率先突破。

二、邊疆多民族地區(qū)基層社會服務(wù)機制現(xiàn)狀及問題

（一）基層社會服務(wù)機制組成

基層社會服務(wù)機制主要由政府的社會服務(wù)供給、市場的社會服務(wù)供給、社區(qū)的社會服務(wù)供給和公益組織的社會服務(wù)供給四部分組成。

1.政府的社會服務(wù)供給

目前，我國有中央、省、州（市）、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個行政層級，政策往往采用“自上而下”的方式，中央出臺政策，各級政府根據(jù)地方實際，出臺相關(guān)的實施意見及方案。隨著以改善民生為重點的社會建設(shè)的推進，各級政府突出以人為本的執(zhí)政理念，從城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向物質(zhì)和精神兼具的方向轉(zhuǎn)變，如從養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等領(lǐng)域入手。邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州社會福利院是州民政局下屬的事業(yè)單位。政府全額投資興建福利機構(gòu)，緩解了特殊群體生存危機，滿足“三無老人”和“失依兒童”的基本生活需求，特殊群體得到政府的及時撫養(yǎng)、救助等，取得顯著成效。然而，因財力、人力等方面制約，政府難以大規(guī)模投資福利機構(gòu)，致使政府全額撥款的福利機構(gòu)數(shù)量少，難以滿足城鄉(xiāng)居民的社會服務(wù)需求。

2.市場的社會服務(wù)供給

邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州加快推進改善以民生為重點的社會建設(shè)。城鄉(xiāng)居民社會服務(wù)政府供給與現(xiàn)實需求之間出現(xiàn)矛盾，而社會服務(wù)的市場供給在一定程度上滿足城鄉(xiāng)居民多元化需求。主要表現(xiàn)為：一是民營教育得到蓬勃發(fā)展。在教育領(lǐng)域，市場機制提供的社會服務(wù)主要表現(xiàn)在學前教育，景洪城區(qū)有公辦幼兒園6家，與之相比，民辦幼兒園達32家。有的民辦幼兒園突出幼兒民族藝術(shù)方面的培養(yǎng)，有的突出幼兒良好生活習慣的培養(yǎng)，有的突出文化知識的學習，家長可以根據(jù)自身的需求，選擇符合自身需求的幼兒園。一方面這些民營幼兒園只有少數(shù)有充足的生源，其余因價格偏高生源不足，經(jīng)營存在一定的困難；另一方面，這些民營幼兒園雖然辦學水平參差不齊，但在一定程度上滿足了城鄉(xiāng)居民對教育資源多元化的需求。二是民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展滯后。據(jù)州民政局社會福利科工作人員介紹：有一些外地企業(yè)前來咨詢建立民營養(yǎng)老機構(gòu)相關(guān)政策，但該科尚未批準一家民營養(yǎng)老機構(gòu)，主要是考慮到企業(yè)建立民營養(yǎng)老機構(gòu)的場地、前期投入、發(fā)展空間等因素問題，且沒有成熟的制度體系支撐，難以落地。總體上看，邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州市場供給方面教育領(lǐng)域發(fā)展迅速，而養(yǎng)老領(lǐng)域發(fā)展滯后。

3.社區(qū)的社會服務(wù)供給

社區(qū)是社會服務(wù)成長的源頭。目前，全州范圍內(nèi)的城市社區(qū)（居委會）和農(nóng)村社區(qū)（村委會）的社會服務(wù)涵蓋了社會保障、文化、衛(wèi)生、計生、治安等各項服務(wù)。社區(qū)服務(wù)體系包括福利和公益服務(wù)，如衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、文化服務(wù)、法律服務(wù)、家政服務(wù)和物業(yè)管理服務(wù)等。社區(qū)服務(wù)的具體內(nèi)容主要是開展面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優(yōu)撫對象的社會求助和福利服務(wù)，面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)，面向社區(qū)單位的社會化服務(wù)，面向下崗職工的再就業(yè)服務(wù)和社會保障社會化服務(wù)。社區(qū)因諸多因素致使其提供的社會服務(wù)居民參與率偏低。因此，擴大社區(qū)居民參與率，提升社會服務(wù)的效益，滿足多層次服務(wù)需求，是社區(qū)職能的應(yīng)有之義。

4.公益組織的社會服務(wù)供給

公益組織是指那些非政府的、不把利潤最大化當作首要目標，且以發(fā)展社會公益事業(yè)為主要追求目標的社會組織。公益組織秉持“我參與、我奉獻、我快樂”的理念，募集公益資金和公益服務(wù)，并將其公開向社會有需求公眾無償提供，是當前社會服務(wù)供給體系的有機組成部分。自20世紀90年代初，境外一些民間組織就陸續(xù)進入我國，并向多民族地區(qū)延伸，參與到貧困治理、環(huán)境保護等領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，政府加大了對非政府組織的扶持，一些本土民間組織呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的趨勢，如邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州婦女兒童心理法律咨詢服務(wù)中心是本土的民間公益組織?？傮w而言，全州本土公益組織發(fā)展緩慢，且數(shù)量少，難以形成合力成為社會福利提供的關(guān)鍵角色。

（二）基層社會服務(wù)機制存在的問題

當前，基層社會服務(wù)機制存在的問題主要是社會服務(wù)提供者和社會服務(wù)受益者兩方面的問題。

1.基層社會服務(wù)提供者存在的問題

社會服務(wù)是指政府提供的公共服務(wù)、市場提供的有償服務(wù)和非政府組織提供的公益性服務(wù)的總和。社會服務(wù)供給體系是三元供給主體共同構(gòu)成的，且社會服務(wù)供給過程應(yīng)是網(wǎng)絡(luò)化合作治理范式，使私營部門與公共部門、政府與市場、政府與非政府組織間的嚴格界限被打破，形成一種有效的互動協(xié)調(diào)供給機制。①鄭杭生：《從社會學視角看社會服務(wù)》，《中國民政》，2013（11）。目前，社會服務(wù)機制主要是以政府為主導的供給模式，市場、社會等社會服務(wù)供給發(fā)展滯后，尚未形成政府、市場和社會的福利提供體系協(xié)調(diào)發(fā)展格局。政府提供社會服務(wù)也以社會保險為主，對社會弱勢群體的個性化需求關(guān)注不足。

市場作為社會服務(wù)提供方式已經(jīng)出現(xiàn)，但數(shù)量少、力量薄弱，難以形成規(guī)模效應(yīng)。市場作為社會服務(wù)的提供方發(fā)展嚴重滯后。一方面表現(xiàn)為市場提供社會服務(wù)需求不足。以養(yǎng)老服務(wù)為例，傣族、哈尼、布朗、基諾等少數(shù)民族習慣老人在家養(yǎng)老，按照傳統(tǒng)習俗，各少數(shù)民族若有子女把老人送進養(yǎng)老院，會被認為子女不孝順，他們要承擔與傳統(tǒng)習俗不同、未盡贍養(yǎng)老人義務(wù)的輿論壓力，因此，子女不會輕易把老人送進養(yǎng)老院。另一方面，市場作為福利提供方提供的服務(wù)沒有被各族群眾接受。縱然市場作為福利提供方在其他地方有一些較好的口碑，但也存在一些負面報道，致使許多子女心存疑慮，就算沒有傳統(tǒng)習俗壓力，也不敢貿(mào)然選擇市場福利方式。同時，市場福利提供方一般需要在民政部門社會福利科注冊并備案，獲準才能辦理市場福利機構(gòu)。筆者在調(diào)查中了解到，市場福利機構(gòu)前來社會福利科咨詢的有一些，但因多種因素，尚未批準市場社會企業(yè)辦理社會服務(wù)。

社區(qū)具有濃厚的行政屬性，履行政府職能部門下達的各種任務(wù)。邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州有城市社區(qū)21個，農(nóng)村社區(qū)（村委會）201個，12個農(nóng)場管委會下轄的75個生產(chǎn)隊社區(qū)。這些城鄉(xiāng)社區(qū)均有行政屬性，執(zhí)行政府部門下達的計生、社會保障、救助等事務(wù)。公益組織數(shù)量少、提供的服務(wù)類型單一。以邊疆多民族地區(qū)婦女兒童心理服務(wù)咨詢中心為例，該民間組織通過來電、來訪、來信，對女性就業(yè)、兒童輟學、家庭暴力等干預(yù)，案主須先申請、經(jīng)審核后，中心委派專業(yè)人士進行援助。但像婦女兒童心理咨詢服務(wù)中心這樣的公益組織較少，難以形成合力滿足城鄉(xiāng)基層居民社會服務(wù)的多元化需求。

可見，基層社會服務(wù)機制是政府、市場、社區(qū)、公益組織均向城鄉(xiāng)居民提供社會服務(wù)，但出現(xiàn)社會服務(wù)“碎片化”特征，亟需整合政府、市場、社區(qū)、公益組織的資料，形成結(jié)構(gòu)合理、高效的社會服務(wù)體系，形成社會服務(wù)提供者與受益者多方共贏的制度模式。

2.基層社會服務(wù)的受益者存在的問題

城鄉(xiāng)居民的社會服務(wù)需求主要靠來自政府和家庭，社會服務(wù)方式單一、效率有限。首先，城鄉(xiāng)居民在認識上尚未真正接受市場提供福利。長期以來，由于實行計劃經(jīng)濟政策，市場發(fā)展較為滯后，隨著改革的逐層深入，政府雖然有意將養(yǎng)老和醫(yī)療、教育和就業(yè)等推向市場化，但市場提供的社會服務(wù)尚未被城鄉(xiāng)居民真正接受和認可。由此可見，城鄉(xiāng)居民對政府和家庭以外的社會福利供給模式心存疑慮，致使社會服務(wù)類型和效率難以得到整體提升。其次，少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民傳統(tǒng)文化習俗難以接納市場化的社會福利。以傣族為例，傣族老人一般由最小兒子贍養(yǎng)老人，即使子輩不能贍養(yǎng)老人，孫輩也可以贍養(yǎng)老人，老人在傣族城鄉(xiāng)社會中都得到很好的照顧。哈尼、布朗、基諾等民族也同樣具有尊老敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)。各少數(shù)民族對老年人畢恭畢敬，他們認為老人是財富，老人在城鄉(xiāng)居民中有較高的權(quán)威。可見，政府和家庭是邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層社會服務(wù)主要提供者，尚未形成政府、市場、社會等多元的社會福利提供者格局，城鄉(xiāng)居民的社會服務(wù)受益類型有限且單一。

三、邊疆多民族地區(qū)基層社會服務(wù)創(chuàng)新的路徑

我們在借鑒西方社會福利模式時，應(yīng)結(jié)合國內(nèi)實際，特別是邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州民族多元、宗教信仰多樣，經(jīng)濟社會處于后發(fā)展階段，與周邊國家山水相連等特點，積極探索邊疆多民族地區(qū)基層社會服務(wù)機制模式。

（一）政府的基層社會服務(wù)角色重構(gòu)

首先，政府對社會弱勢群體應(yīng)承擔“兜底”責任。吉登斯（Anthony Giddens）指出，如果沒有國家作為社會福利的主導，人們僅有的社會安全感也會喪失殆盡，社會中的個人，既要面臨生存、貧困等常規(guī)性風險，又要面臨全球化、生態(tài)危機等非常規(guī)性風險。①［英］吉登斯：《超越左與右——激進政治的未來》，李惠斌、楊雪冬譯，北京：社會科學文獻出版社，2003，第218頁。因此，對社會弱勢群體，政府要“兜底”，滿足其日常生活的基本需求，同時也應(yīng)根據(jù)財政增幅、物價上漲幅度與老弱病殘日常生活基本需求進行低保的現(xiàn)金水平測算，并逐步提高低保補助標準。

其次，政府承擔購買社會服務(wù)的資金。當前政府社會購買服務(wù)有兩種方式：一種是購買崗位，主要面向零就業(yè)家庭，至少保證一人實現(xiàn)就業(yè)；另一種是購買項目，可以面向國內(nèi)社會工作組織購買就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等從業(yè)人員培訓，提高從業(yè)人員的專業(yè)技能。政府購買社會服務(wù)不僅可以實現(xiàn)自身職能轉(zhuǎn)變，而且還可以把有限資金投入到那些重要且緊迫的領(lǐng)域，如慈善救助、助老服務(wù)、司法糾正、就業(yè)幫扶等。

再次，出臺優(yōu)惠政策扶持公益組織、民間組織的發(fā)展。一般而言，民間組織的成立須有章程、組織機構(gòu)、領(lǐng)導班子、辦公場地等，民政部門應(yīng)逐步突破政策瓶頸，出臺土地、證照辦理、稅收等各項優(yōu)惠政策，扶持公益組織、民間組織等發(fā)展，為向城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)高效的社會服務(wù)提供平臺。

（二）市場組織的基層社會服務(wù)角色重構(gòu)

隨著改革的逐層深入，市場機制正逐步進入民生領(lǐng)域，成為當前解決城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等問題的一種方式和手段。

首先，市場機制介入教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等民生領(lǐng)域。以教育為例，公立幼兒園的教育資源有限且難以滿足家長對子女教育的需求，因此一些私立幼兒園逐步得到發(fā)展。與公立幼兒園相比，民營幼兒園更加重視家長對幼兒學習的個性化需求，制定特色突出的幼兒學習計劃，以爭奪幼兒學習培訓市場份額，但同時民營幼兒園收費較高，一般家庭難以承受。無論如何，私立幼兒園作為社會服務(wù)機制中的市場方，為家長提供了一個自身個性化需求的市場選擇。

其次，社會企業(yè)開始逐步發(fā)展。截止2013年底，全州共有千年茶王礦泉水飲料有限公司、勐?？h南春茶廠和勐海雄泰鐵合金冶煉有限公司3家福利企業(yè)。2012年，三家福利企業(yè)共安排132名殘疾人就業(yè)，三家福利企業(yè)共實現(xiàn)年銷售額580.73萬元，年度實際退稅40.86萬元，都能足額發(fā)放殘疾人職工工資，按勞動合同履行職責購買“五個”保險，為殘疾人弱勢職工群體提供了安全、醫(yī)療和其他保障，滿足了殘疾人弱勢職工群體的基本社會服務(wù)需求。因此，今后可以進一步宣傳福利企業(yè)，擴大對社會福利企業(yè)的認證、年檢等工作，提升福利企業(yè)在企業(yè)中的比重，實現(xiàn)福利企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益兼顧的良性發(fā)展。

（三）社區(qū)的基層社會服務(wù)角色重構(gòu)

首先，社區(qū)與駐地機關(guān)企事業(yè)單位實施共建，整合資源，拓寬社會服務(wù)的渠道?；鶎由鐣?wù)機制創(chuàng)新應(yīng)抓住契機，把轄區(qū)內(nèi)各州、市機關(guān)的黨員干部進行資源整合，拓寬群眾利益訴求表達渠道和利益糾紛解決渠道，滿足基層群眾的生活需求，如西雙版納傣族自治州景洪城區(qū)允景洪街道辦下轄各社區(qū)居委會與駐地州、市機關(guān)進行社區(qū)+機關(guān)（事業(yè)）單位共建活動。其次，以社區(qū)為平臺，擴大社會服務(wù)的范疇。社區(qū)可以通過招募志愿者方式，開展積極吸收教師、醫(yī)生等涵蓋專業(yè)技術(shù)人員在內(nèi)的社會各界組成公益群體介入家庭法律服務(wù)、家庭暴力等糾紛的處理，提供婦女兒童等問題的咨詢服務(wù)等。當?shù)攸h校教師和高等院校教師都受過教育學和心理學的系統(tǒng)學習，在家庭糾紛、鄰里關(guān)系協(xié)調(diào)等方面有優(yōu)勢。社區(qū)可積極為公益力量搭臺，向孤寡老人提供家務(wù)幫扶、照護、心理求助、臨終關(guān)懷等援助，為失能老人送餐、購物、提供家政服務(wù)、外出交通陪護、社區(qū)活動中心活動陪護和幫助，提供給家庭護理人員的心理支持和技術(shù)培訓等幫助。通過社區(qū)平臺將公益力量引入社區(qū)服務(wù)提供，從而增強了社區(qū)的社會服務(wù)提供能力。

（四）公益組織的社會服務(wù)角色重構(gòu)

（責任編輯：李迎生、黃家亮）

公益組織應(yīng)進一步深入開展面向城鄉(xiāng)社區(qū)、偏遠社區(qū)居民的社會服務(wù)。如邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州各民族因歷史、文化、習俗等方面的差異，少數(shù)民族婦女在家庭暴力、家庭糾紛中采取消極的態(tài)度，缺乏向家庭之外進行求助的意愿。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)各少數(shù)民族的維權(quán)意識增強，他們中的一部分人逐漸開始利用法律手段進行維權(quán)，而對他們當中的絕大多數(shù)而言，對家庭暴力等涉及自身的問題則選擇沉默。這給外界及時有效地介入增加了難度。西雙版納傣族自治州婦女兒童心理法律咨詢服務(wù)中心成立以來，致力于減少和消除對邊遠少數(shù)民族地區(qū)婦女兒童的歧視、不公正和忽略，使邊遠少數(shù)民族地區(qū)的婦女兒童有一個安全、平等、美好的家園。該中心每年平均辦理個案100余起，問題涉及女性就業(yè)、兒童輟學、家庭暴力、國際拐騙、婚外情、早戀、厭學、親子教育、子女的撫養(yǎng)教育、收養(yǎng)等方面，從剛開始依托司法局，并整合州婦聯(lián)、州教育局、民政局、公安局、衛(wèi)生局等單位，逐步發(fā)展成為獨立的法人。這為本土公益組織發(fā)展提供了有益借鑒經(jīng)驗。

另一個例子是民間組織“佛光之家”，通過佛教的教規(guī)、教義與艾滋病預(yù)防、關(guān)懷相結(jié)合的社會治理模式。西雙版納傣族自治州生活的傣族、布朗族信仰南傳上座部佛教，全州共有大小佛寺580余所，佛教信眾30余萬人，約占全州總?cè)丝诘?/3?！胺鸸庵摇弊屧S多信奉佛教的僧人都參與到“禁毒防艾”的社會工作中，并且將其視為“凡塵使命”，為群眾提供艾滋病、吸毒等預(yù)防宣傳教育信息，并開展對HIV感染者的咨詢、關(guān)懷、幫助、轉(zhuǎn)介服務(wù)平臺等幫助服務(wù)。

總而言之，邊疆多民族地區(qū)西雙版納傣族自治州基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新不應(yīng)僅停留在物質(zhì)性和精神性層面，而且還涉及弱勢群體的疾病防治、維權(quán)、發(fā)展等領(lǐng)域。社會服務(wù)內(nèi)容范疇的不斷擴大、人們需求的不斷多元化，為基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新提出新要求、新任務(wù)?；鶎由鐣?wù)機制創(chuàng)新應(yīng)厘清哪些社會服務(wù)應(yīng)由政府提供，哪些需由市場提供，哪些需由社會提供，哪些需要政府、市場和社會共同提供。政府應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變職能，從傳統(tǒng)的全能政府向效能政府轉(zhuǎn)變，從無限責任政府向有限政府轉(zhuǎn)變，積極為市場機制、社會機制介入社會服務(wù)提供良好的環(huán)境。市場應(yīng)著力實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益兼顧，為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以服務(wù)質(zhì)量求生存、求發(fā)展。社會應(yīng)把社區(qū)與民間組織結(jié)合起來，社區(qū)應(yīng)突出“自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督”的職能，積極為城鄉(xiāng)居民提供社會服務(wù)平臺，并深入落實政府部門下達的社會服務(wù)。非營利組織、公益組織也積極發(fā)揮城鄉(xiāng)居民弱勢群體的咨詢、救助、服務(wù)等功能。因此，邊疆多民族地區(qū)城鄉(xiāng)基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新應(yīng)把政府、市場和社會等角色和職能進行整合，全面提升社會服務(wù)水平。

Grass-root Level of Social Service Mechanism Innovation in Borderland Multi-national Regions

ZHANG Zhi-yuan

Abstract:China is a developing country composed by multi-national regions. As the development of social construction taking people’s livelihood as importance, the advantages of social services in meeting multi-level needs of urban and rural residents have become increasingly apparent. Although scholars have formed consensus in concept and mode of social service, but the mechanism of social service, especially the grass-root social service mechanism are not enough. Based on the Xishuangbanna Dai Autonomous Prefecture, located in the borderland, and ethnic pluralism, religious diversity characteristics, on the basis of welfare pluralism, western country social service mode related theories, the author tried to realize the localization of the western welfare theories in the borderland and minority areas, in order to integrate the state, market, social and other resources, innovate system and mechanism, comprehensively promote social services for urban and rural residents to meet their multi-level needs in borderland and minority areas, and promote the harmonious development of borderland and minority areas.

Key words:social service; mechanism; borderland and minority area; innovation

作者簡介：張志遠，中共西雙版納州委黨校、西雙版納州行政學校副教授，社會學博士，研究方向為社會政策理論與應(yīng)用、民族社會學等。（西雙版納州，666100）

基金項目：民政部2014年民政政策理論研究委托課題（自籌經(jīng)費類）“邊疆多民族地區(qū)基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新研究”（2014-MCAKT）成果。2013年西雙版納州社會科學聯(lián)合會規(guī)劃課題“西雙版納基層社會服務(wù)機制創(chuàng)新研究”成果。