楊巧燕

（蘭州市社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)研究所，甘肅 蘭州 730030）

長期以來，人們將生態(tài)環(huán)境問題更多地歸咎于我國粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，往往忽略了生態(tài)社會(huì)治理方面存在的諸多弊端與不足。面對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，如何優(yōu)化生態(tài)的社會(huì)治理，成為目前破解環(huán)境問題的重大而緊迫的現(xiàn)實(shí)課題。

一、注重多元社會(huì)治理，提供破解環(huán)境問題的新格局

環(huán)境問題的日益凸顯和它所造成的嚴(yán)重危害，已經(jīng)無法使我們將其簡單理解為與人類關(guān)系不大的自然問題，它越來越表現(xiàn)為與人類密切相關(guān)的政治問題和社會(huì)問題，這也必然要求社會(huì)治理系統(tǒng)作出相應(yīng)的改變和回應(yīng)，從而滿足越來越迫切的環(huán)境治理要求。環(huán)境是一種傳統(tǒng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無法有效提供的公共產(chǎn)品，各級(jí)政府理應(yīng)成為環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)的第一生產(chǎn)者、提供者和分配者。[1]“國家和政府被普遍認(rèn)為是保護(hù)環(huán)境的天然主角。”[2]可見，環(huán)境質(zhì)量維系和生態(tài)產(chǎn)品的提供都離不開政府，政府在環(huán)境治理中起著舉足輕重的作用。黨的十八大提出了進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的明確要求：“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！盵3]環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，政府“要按照系統(tǒng)工程的思路，抓好生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)，切實(shí)把能源資源保障好，把環(huán)境污染治理好，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好，為人民群眾創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”。[4]

政府在環(huán)境治理中的重要作用毋庸置疑，然而，環(huán)境問題的復(fù)雜性和嚴(yán)重性以及問題解決的迫切性使得單一的政府治理已經(jīng)越來越多地表現(xiàn)出了其乏力和低效的一面。大量事實(shí)也無可辯駁地證明，政府在宏觀的環(huán)境管理方面的優(yōu)勢(shì)“無人可敵”，但在許多微觀環(huán)境管理方面卻不占優(yōu)勢(shì)。因此，要破解環(huán)境問題，就要對(duì)單一的政府治理進(jìn)行反思，推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)治理。社會(huì)治理能“使不同甚至相互沖突的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)，蘊(yùn)含了有限政府、公眾參與、社會(huì)公正等理念，以共同治理為本，謀求政府公共部門、社會(huì)組織和公民等多種社會(huì)管理主體之間進(jìn)行廣泛交流，協(xié)同解決問題，在社會(huì)公正的基礎(chǔ)上提高全面社會(huì)管理的效率和質(zhì)量”。[5]改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和完善，我國政府主導(dǎo)的一元化治理模式有所改變，許多民間社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大，以主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)、民主法治意識(shí)等融為一體的自覺公民意識(shí)逐漸增強(qiáng)。這種強(qiáng)烈的自覺公民意識(shí)，加速了社會(huì)治理多元化的進(jìn)程，而這種多元化的社會(huì)治理進(jìn)一步促進(jìn)了國家、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和動(dòng)態(tài)平衡。活躍的市場(chǎng)和民間社會(huì)組織在很大程度上促進(jìn)了政府執(zhí)政理念和政府職能的改變。在我國社會(huì)主義生態(tài)治理實(shí)踐中，隨著市場(chǎng)的參與和各種民間組織的發(fā)展壯大，政府執(zhí)政理念和政府職能也逐漸有所改變，形成了政府、企業(yè)、民間組織等多主體攜手治理生態(tài)環(huán)境問題的新格局。因此，生態(tài)治理實(shí)踐不僅需要政府發(fā)揮宏觀環(huán)境管理方面的重要作用，更要突顯企業(yè)和民間社會(huì)組織在生態(tài)治理中不可或缺的作用，從而為破解生態(tài)環(huán)境問題，建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展鋪平道路。

二、注重民主社會(huì)治理，提高民眾解決環(huán)境問題的參與熱情

環(huán)境問題既是社會(huì)公共問題，又是重大的民生問題。毋庸置疑，政府在提供生態(tài)公共產(chǎn)品和破解生態(tài)環(huán)境問題中具有不可推卸的責(zé)任，但是僅僅依靠政府一方的的投入和努力，遠(yuǎn)不足以治理日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。治理生態(tài)環(huán)境問題，需要各方的共同努力，尤其是社會(huì)公眾的積極廣泛參與，需要重視人民群眾在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的主體作用。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持人民群眾的主體地位，要發(fā)揮人民群眾的主人翁精神，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，保證人民群眾當(dāng)家作主。事實(shí)證明，人民群眾對(duì)社會(huì)生態(tài)治理發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。積極鼓勵(lì)廣大群眾參與社會(huì)生態(tài)治理，推進(jìn)社會(huì)治理的民主化。廣泛的群眾參與，是生態(tài)治理順利開展的關(guān)鍵所在，破解生態(tài)環(huán)境問題，建設(shè)生態(tài)文明需要人們樹立環(huán)境保護(hù)的觀念，正確認(rèn)識(shí)和處理人與自然的關(guān)系，主動(dòng)維護(hù)生態(tài)平衡；廣泛的群眾參與也是新世紀(jì)新階段我國創(chuàng)新生態(tài)治理之必然，它有助于實(shí)現(xiàn)政府與民眾在社會(huì)生態(tài)治理中的雙向互動(dòng)，最終有利于生態(tài)環(huán)境問題的解決和推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。

“解決中國嚴(yán)峻環(huán)境問題的最終動(dòng)力來自于公眾。社會(huì)公眾積極參與是化解環(huán)境危機(jī)的的強(qiáng)大動(dòng)力?！盵6]為此，政府要積極搭建社會(huì)公眾參與平臺(tái)。首先，通過立法，增設(shè)民眾的環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利，保證公眾能充分行使憲法賦予的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，為公眾深度參與各類環(huán)保公共事務(wù)提供制度保證。其次，加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，將“生態(tài)文明”的思想火種，播種在千家萬戶。通過開展全民環(huán)境教育，普及和傳播環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識(shí)，提高民眾對(duì)環(huán)境問題重要性的認(rèn)識(shí)，提高公眾環(huán)保參與的熱情。最后，建立健全環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制。破解生態(tài)環(huán)境問題，建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的互利共贏，關(guān)鍵在于人的主動(dòng)性，也只有廣大民眾積極參與到環(huán)保事務(wù)中來，讓生態(tài)文明的理念具體落實(shí)到每個(gè)單位、每個(gè)家庭、每個(gè)公民。所以要規(guī)范和引導(dǎo)環(huán)保公眾參與，拓寬渠道，將公眾對(duì)環(huán)保參與全過程的四個(gè)參與（預(yù)案參與、過程參與、行為參與、末端參與）有機(jī)結(jié)合、同時(shí)運(yùn)作，真正實(shí)現(xiàn)完整的公眾參與，達(dá)到加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督管理力度和改善環(huán)境質(zhì)量的目的。

三、注重法治社會(huì)治理，提供破解環(huán)境問題的法制保障

社會(huì)文明的發(fā)展程度與法治的健全關(guān)系密切，社會(huì)需要規(guī)范化，環(huán)境保護(hù)因其公共產(chǎn)品的性質(zhì)，更需要法律的規(guī)范化和制度化。我國生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生，很大程度上也歸咎于法治的不完備。因此，破解生態(tài)環(huán)境問題，離不開法治的生態(tài)社會(huì)治理，通過強(qiáng)有力的法律保障與制度約束，將生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)工作納入法制化軌道，努力使生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作法治化、制度化，做到有章可循和有法可依。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)法治中國建設(shè)”，破解環(huán)境問題、建設(shè)生態(tài)文明必須依靠法治。習(xí)近平在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)也指出：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠的保障?！盵7]完善的法律體系是法治的前提，積極推進(jìn)法律法規(guī)的“生態(tài)化”，將生態(tài)文明的理念、方針、政策措施納入法律法規(guī)，在法律制度配置上充分體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間相互依存、協(xié)調(diào)、促進(jìn)的關(guān)系。

“建設(shè)生態(tài)文明是一場(chǎng)涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價(jià)值觀念的革命性變革。實(shí)現(xiàn)這樣的根本性變革，必須依靠制度和法治?！盵8]通過法治約束力、強(qiáng)制力和溯及力，有效處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生態(tài)之間的復(fù)雜關(guān)系。具體來講：首先要將生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容融入憲法之中。憲法是保證黨和國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安的根本法，具有最高權(quán)威。為此，就要將可持續(xù)發(fā)展作為憲法的核心理念，將環(huán)境權(quán)作為憲法保障的重心。其次，在充分貫徹十八大、十八屆三中全會(huì)關(guān)于生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國、建設(shè)生態(tài)文明等理念的基礎(chǔ)上全面修改環(huán)保領(lǐng)域的基本法律——《環(huán)境保護(hù)法》。完善其他法律法規(guī)，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《礦產(chǎn)資源法》等。抓緊開展土壤環(huán)境保護(hù)、環(huán)境稅、核安全、生物多樣性保護(hù)等方面的立法工作，盡快彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的立法空白。積極支持、指導(dǎo)和推動(dòng)地方制定環(huán)境法規(guī)或者規(guī)章，突出地方生態(tài)文明建設(shè)的特色，補(bǔ)充國家環(huán)境立法的不足。以上這些法律法規(guī)，對(duì)建設(shè)、保護(hù)、開發(fā)和利用整個(gè)生態(tài)環(huán)境及其資源會(huì)提供強(qiáng)有力的法律保障。最后，還要將符合環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明時(shí)代要求的法律思想、法律觀念、法律價(jià)值取向融入行政法、民法、刑法、訴訟法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法等相關(guān)法律，推進(jìn)這些法律的“生態(tài)化”。

四、注重科學(xué)社會(huì)治理，創(chuàng)新破解環(huán)境問題的體制機(jī)制

我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，大都與體制不完善、機(jī)制不健全有關(guān)。其實(shí)，早在一百多年前，恩格斯在《自然辯證法》中就深刻指出：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓?duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都對(duì)我們進(jìn)行報(bào)復(fù)。每一次勝利，起初確實(shí)取得了我們預(yù)期的結(jié)果，但是往后和再往后卻發(fā)生完全不同的、出乎意料的影響，常常把最初的結(jié)果又消除了?！盵9]這說明，生態(tài)環(huán)境問題的根源是人與人關(guān)系的不和諧，進(jìn)一步講，生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生一定有深層次的體制性、制度性的原因。為此，在當(dāng)今中國，必須將生態(tài)文明建設(shè)置于突出地位，在生態(tài)治理實(shí)踐中優(yōu)化治理機(jī)制和體制。

針對(duì)我國生態(tài)實(shí)踐中出現(xiàn)的“全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)”這一問題，在習(xí)近平的關(guān)注下，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步完善了生態(tài)治理的頂層設(shè)計(jì)，明確提出要按照所有者和管理者分開和一件事由一個(gè)部門管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制。此外，還需要完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管理職責(zé)，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。[10]其次，揚(yáng)棄科學(xué)技術(shù)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的影響，逐漸完善生態(tài)治理協(xié)調(diào)與保障機(jī)制?？茖W(xué)技術(shù)是一把雙刃劍，它能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，還可以改善生態(tài)環(huán)境、控制污染的有益支撐。正如美國學(xué)者伊夫林·舍克所指出的：“技術(shù)已給我們的生活與時(shí)代帶來根本性的變化，它在各個(gè)領(lǐng)域的挺進(jìn)已日益地改變、修正和更換著我們的環(huán)境，我們的面前呈現(xiàn)出一個(gè)可供行為與選擇的迥然不同的世界?！盵11]然而，“科學(xué)發(fā)展產(chǎn)生的許多新現(xiàn)象有時(shí)不僅表現(xiàn)為財(cái)富，而且也表現(xiàn)為嚴(yán)重的威脅，并且在今天給人和人類、給人的現(xiàn)在和未來以及其重大的影響”。[12]我們一方面要看到科學(xué)技術(shù)在社會(huì)治理中的重要推動(dòng)作用，另一方面，要規(guī)避科學(xué)技術(shù)給社會(huì)治理帶來的負(fù)面影響，尤其是對(duì)自然生態(tài)環(huán)境可能帶來的破壞性影響。通過逐漸完善社會(huì)生態(tài)保障和協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)避科學(xué)技術(shù)的負(fù)面影響，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的正能量，促進(jìn)人與自然的和諧。最后，堅(jiān)持用科學(xué)的考評(píng)機(jī)制“倒逼”生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)?？茖W(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制猶如“指揮棒”，在破解生態(tài)環(huán)境問題和建設(shè)生態(tài)文明中是非常重要的。中國社會(huì)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)以“綠色GDP”為標(biāo)準(zhǔn)，提倡更多的綠色環(huán)保的經(jīng)濟(jì)增長方式，注重環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更多關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，把良好的生態(tài)環(huán)境作為底線，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)生態(tài)社會(huì)治理，將社會(huì)、生態(tài)指標(biāo)納入績效評(píng)估指標(biāo)體系，凸顯并加大社會(huì)效益和生態(tài)效益指標(biāo)的權(quán)重，使整個(gè)政績?cè)u(píng)估指標(biāo)體系規(guī)范化、科學(xué)化。也就是說，要既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益、環(huán)境損害程度等指標(biāo)和實(shí)績作為重要考核內(nèi)容。正如習(xí)近平所指出的：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！盵13]面對(duì)未來發(fā)展的重重壓力，要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的互利共贏。

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