(吉林大學行政學院,吉林長春 130012)

人類政治發(fā)展的治理實踐表明,政治安全是關(guān)乎政權(quán)生存維系和社會安定發(fā)展的重要條件。從當前國家安全形勢的變化和趨勢來看,國內(nèi)外政治、經(jīng)濟及社會因素相互交織并相互滲透,以網(wǎng)絡(luò)信息為途徑和載體的意識形態(tài)安全問題凸顯,暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力嚴重危害社會穩(wěn)定,國際和地區(qū)間沖突與對抗加劇。國家政權(quán)面臨生存安全問題和發(fā)展安全問題、傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅,運用整體安全思路并采取現(xiàn)代治理手段回應(yīng)這些嚴峻而復雜的威脅和挑戰(zhàn)顯得尤為重要。

針對這樣的現(xiàn)實形勢,中共十八屆三中全會將實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化列入全面深化改革的總目標,提出“設(shè)立國家安全委員會,完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略,確保國家安全”[1]52。2014年4月,習近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議,指出成立國家安全委員會是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)國家長治久安的迫切要求”,“要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢,堅持總體國家安全觀,走出一條中國特色國家安全道路”[2]。這高度強調(diào)了國家安全在新的歷史時期和發(fā)展形勢下對改革事業(yè)的保障功能,同時反映了國家治理現(xiàn)代化在實現(xiàn)國家長治久安目標中的根本地位,表明國家治理現(xiàn)代化與總體安全觀對政治安全的維護作用。由于政治體系在安全狀態(tài)下的良性運作不僅蘊含權(quán)力運行、利益分配、權(quán)利保障的復合邏輯,還依賴政治領(lǐng)域中結(jié)構(gòu)、資源與主體多重因素的協(xié)同聯(lián)動,因此,基于國家治理現(xiàn)代化的視角考察政治安全的內(nèi)在機理與實現(xiàn)途徑具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

1　國家治理現(xiàn)代化與政治安全的關(guān)系定位

國家政權(quán)和政治生活的現(xiàn)實運作及功能發(fā)揮不能始終處于動蕩不安的狀態(tài),人類社會的政治實踐特別是政治體系的正常維系、健康運行與良性發(fā)展,要求以某種方式消除或抑制對政權(quán)穩(wěn)定和社會安定造成威脅的內(nèi)在或外在、潛在或顯在的威脅性因素。歷史上,很多思想家以質(zhì)樸而辯證的話語思索政治生活和政權(quán)體系的安危問題,如“危邦不入,亂邦不居”[3]81,“凡蹈危者慮深而獲全,居安者患生于所忽”[4]613。近代以來伴隨民族國家的確立、發(fā)展與鞏固,國家統(tǒng)治目的與功能中的安全因素受到高度關(guān)注。安全被看作國家生存和發(fā)展的內(nèi)在價值和基本條件,“國家狀態(tài)的目的不外乎生活的和平與安全,凡是生活和睦、治安良好的國家就是最好的國家”[5]41-42。與此同時,國家的生存和發(fā)展也要積極致力于維護自身的安全,“國家也需關(guān)心安全,既防范外敵又防范內(nèi)部沖突維護安全,必須是國家的目的,必須是它發(fā)揮作用的領(lǐng)域”[6]60。

在這樣的認識基礎(chǔ)上,有關(guān)國家政權(quán)安全的理論議題和現(xiàn)實問題得到充分審視,政治安全本身的內(nèi)涵和意義也受到更多重視。一方面,國家政權(quán)體系的維系及鞏固需要從指涉對象、威脅類型、核心價值等方面來理解安全的豐富內(nèi)涵。國家安全在對象上并不限于國家本身,還同非國家因素存在密切聯(lián)系,對國家政權(quán)構(gòu)成威脅的類型包括傳統(tǒng)意義上的軍事安全因素與非傳統(tǒng)意義上的資源、環(huán)境、人口安全等問題,國家安全所蘊含的核心價值是以維護人民福祉為取向的政權(quán)維系[7]。另一方面,國家安全總體范疇下的政治安全在保障國家長治久安、社會安定有序、人民安居樂業(yè)過程中的作用被著重強調(diào)。聯(lián)合國開發(fā)計劃署在1994年發(fā)布名為《人類安全的新維度》的人類發(fā)展報告,指出人類安全包括七大領(lǐng)域,即經(jīng)濟安全、糧食安全、健康安全、環(huán)境安全、人身安全、社群安全與政治安全。其中,政治安全在與其他安全領(lǐng)域發(fā)生聯(lián)系的同時,發(fā)揮維護整體性安全的根本作用,從而確?！皣抑鳈?quán)、領(lǐng)土疆界、民族尊嚴、意識形態(tài)、價值文化、國家制度和權(quán)力體制等方面的國家利益和國家安全的自主和免受各種干擾、侵襲、威脅和危害的能力和狀態(tài)”[8]。由此可見,政治安全是一個有著豐富內(nèi)涵和廣闊外延的集合性與包容性范疇,處于不同社會發(fā)展階段和秉持不同價值理念的人們對其認識必然存在差異。但在當代中國全面深化改革、推進現(xiàn)代化發(fā)展的時代背景下,圍繞政治安全的價值意蘊、根本任務(wù)及實施路徑等核心問題必須形成基本共識。具體來看,這樣的共識應(yīng)當涵蓋以下方面:政治安全同其他領(lǐng)域和類型的安全因素的關(guān)系該如何界定,政治安全在處理生存安全問題和發(fā)展問題、傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅時應(yīng)堅持什么樣的原則,政治安全作為國家安全的重要組成部分在新時期應(yīng)如何樹立人本安全價值取向。

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為社會主義建設(shè)特別是全面深化改革事業(yè)的現(xiàn)實要求和基本保障,集中體現(xiàn)了國家制度及其執(zhí)行能力,有利于不斷優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)利益格局、規(guī)范主體行為,在改革的攻堅期和關(guān)鍵期為國家建設(shè)的長治久安與經(jīng)濟社會的全面進步奠定必要基礎(chǔ)。政治安全在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中意義重大,而國家治理現(xiàn)代化也為深入理解政治安全提供了關(guān)鍵性的視角。關(guān)于國家治理現(xiàn)代化與政治安全的關(guān)系定位,可從以下三個方面進行理解。

第一,國家治理現(xiàn)代化的目標指向包括國家制度體系的完善發(fā)展,以及運用國家制度的治理能力對社會公共事務(wù)實施有效規(guī)制和良性管理。這不僅為政治安全設(shè)定了基本理念,還有助于從新的角度考慮政治安全的威脅因素與能力建設(shè)相關(guān)問題,從而為國家治理現(xiàn)代化提供政治安全保障。國家政權(quán)的穩(wěn)定與鞏固是全面深化改革的前提,在政治發(fā)展中消除國家政治制度和基本政治秩序的威脅因素是確保政治安全的要求?；趥鹘y(tǒng)安全觀的理念定位和任務(wù)設(shè)定,政治安全主要指“一個主權(quán)國家有效防范來自外部的政治干預(yù)、壓力和顛覆以及內(nèi)部敵對勢力的破壞活動,確保國家政治制度安全、穩(wěn)定和意識形態(tài)的指導地位,維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整,增強國際地位”[9]。但是國家制度建設(shè)在國家治理現(xiàn)代化的視野下,不僅側(cè)重國家主權(quán)完整、主導意識形態(tài)、國家自主地位是否受到威脅或挑戰(zhàn),還重視國家政治制度及意識形態(tài)是否得到本國人民的擁護和認同,所以政治安全的關(guān)注點除了來自外部的武力威脅、軍事入侵、政治顛覆和意識形態(tài)滲透,還要保證國家政權(quán)從社會中汲取的合法性資源免于危險、不受威脅,實現(xiàn)并保證國家治理所設(shè)定的現(xiàn)代化目標。因此,國家制度建設(shè)作為國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容以及聯(lián)結(jié)國家治理體系和治理能力的樞紐,只有當其處于安全狀態(tài)才能確保國家治理現(xiàn)代化的安全是真實的和有效的。這要求政治安全必須保障國家制度的體系建設(shè)和能力發(fā)展,在推進國家制度合理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上維護國家政權(quán)自身的合法性,及時發(fā)現(xiàn)國家制度建設(shè)進程中對改革發(fā)展造成威脅和挑戰(zhàn)的消極因素。值得強調(diào)的是,國家治理現(xiàn)代化任務(wù)擴展同政治安全能力建設(shè)實際上是相輔相成的,政治安全能力建設(shè)在這個意義上也構(gòu)成了國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

第二,國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是現(xiàn)代國家基于善治理念建設(shè)包含治理體系和治理能力在內(nèi)的一套模式與結(jié)構(gòu),政治共同體內(nèi)部各個領(lǐng)域、環(huán)節(jié)及層面的相互關(guān)系和治理效果,以及國家制度建設(shè)的結(jié)構(gòu)性功能對政府、社會、市場等子系統(tǒng)產(chǎn)生深刻影響,從而對國家政權(quán)的長治久安發(fā)揮至為關(guān)鍵的作用。這也為判斷政治安全提供了參照標準與現(xiàn)代治理意義上的風向標。對于國家治理體系來說,只有綜合不同領(lǐng)域、層面和環(huán)節(jié)的治理內(nèi)容和治理形式,才能通過結(jié)構(gòu)框架和組織體系的制度化運轉(zhuǎn)起到聯(lián)結(jié)國家治理體系不同部分的作用,發(fā)揮單個主體或組織無法實現(xiàn)的合意目標和良性效果;同樣對于國家治理能力來說,國家治理體系能否發(fā)揮預(yù)期功能并不完全取決于治理主體的主觀意愿,而是由制度建設(shè)的結(jié)構(gòu)性效果決定的。這要求政治安全在體制構(gòu)建上必須采取相應(yīng)措施切實保障政治共同體內(nèi)部的安定有序,同時要求政治安全在能力擴展上必須根據(jù)政府、社會、市場發(fā)展的現(xiàn)實情況發(fā)揮協(xié)調(diào)性與規(guī)制性的功能,通過制度建設(shè)的鞏固和完善克服傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)領(lǐng)域的各類威脅,在國家治理現(xiàn)代化進程中確保國家政權(quán)的安全?！皣业拈L治久安根本上還是取決于我國公共治理結(jié)構(gòu)的制度變革”[10]162,基于這樣的認識,判斷政治體系在政治方面是否安全的標準除了基于主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整以及國家政權(quán)的穩(wěn)定有序,還應(yīng)注重政治體系的運作和發(fā)展所依賴的治理結(jié)構(gòu)、治理資源、治理主體之間的有機關(guān)聯(lián)是否能夠提供安全和有效的總體性治理框架。實際上,對判斷標準認識的深化也為機制建設(shè)和職能設(shè)定提供了必要方向,在這方面應(yīng)該充分認識到“中國的政治安全不是單向度的,而是復合的和交互的”[11],在維護政治安全的進程中發(fā)揮政府權(quán)力主體、市場經(jīng)濟主體、社會組織主體各自能動性并共同參與建設(shè)政治安全相關(guān)機制,合理界定政治安全相關(guān)職能,同樣也是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

第三,國家治理現(xiàn)代化的時代特征蘊含改革實踐與體制轉(zhuǎn)型的任務(wù)和取向?，F(xiàn)代化背景下當代中國快速轉(zhuǎn)型期的特點表現(xiàn)為“經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化”[12]2,加之民主化和市場化過程中的利益分化、權(quán)利訴求、社會矛盾在一定條件下可能引發(fā)沖突甚至動蕩,這要求政治安全應(yīng)具有引導機制和穩(wěn)定功能的意蘊。后發(fā)國家的現(xiàn)代化實際上是以體制性和結(jié)構(gòu)性改革為主要內(nèi)容與路徑的發(fā)展取向,我國作為歷史悠久、幅員遼闊、傳統(tǒng)深厚、人口眾多、國情復雜的發(fā)展中大國,在國家治理現(xiàn)代化的背景下維護政治安全,實際上受到現(xiàn)代化自身復雜過程的長期性以及民主化與市場化建設(shè)任務(wù)的多重性影響,因而當代中國的政治安全形勢與政治安全道路必然不同于發(fā)達國家,也往往不同于其他發(fā)展中大國。傳統(tǒng)社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型在一定領(lǐng)域和一段時期會導致不同程度的社會變遷,相應(yīng)的社會沖突和社會動蕩既取決于社會本身的規(guī)模和社會轉(zhuǎn)型的效果,還受引導性和穩(wěn)定性因素影響。正如亨廷頓所言,“一個高度傳統(tǒng)化的社會和一個已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化的社會,其社會運行是穩(wěn)定而有序的,而一個處在社會急劇變動、社會體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會,往往充滿著各種社會沖突和動蕩”[13]40-41。在這樣的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中,當代中國改革作為體制性和結(jié)構(gòu)性的巨大轉(zhuǎn)換,“主要在市場化和民主化兩個層面上進行”[14]374,這一點從根本上不同于西方國家現(xiàn)代化進程中市場化與民主化歷時性展開的情況。市場經(jīng)濟與民主法治雖然具有密切的內(nèi)在聯(lián)系,但在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型背景下,各方利益博弈和觀念沖突使政治體系在承受更大壓力的同時也面臨更多挑戰(zhàn)。因此,在現(xiàn)代化背景下特別是從轉(zhuǎn)型期社會的長治久安出發(fā)維護政治安全,不僅需要深刻認識到任務(wù)的長期性、復雜性和艱巨性,還應(yīng)堅持總體國家安全觀并以現(xiàn)代治理手段積極主動應(yīng)對來自各領(lǐng)域的威脅和挑戰(zhàn)。

2　長治久安的治理邏輯:政治安全的內(nèi)在機理

基于國家治理現(xiàn)代化的視角審視政治安全,有利于從國家治理的體系架構(gòu)、功能發(fā)揮及現(xiàn)代化進程全面概括政治安全的內(nèi)涵和外延。政治安全不僅是一種免于危險、不受威脅的狀態(tài),還要注重其有效回應(yīng)危險和威脅的能力;不僅指公共領(lǐng)域特別是政治生活維持秩序狀態(tài)并運行良好,還要注重這樣的秩序狀態(tài)和連續(xù)性的權(quán)力運行是否得到相應(yīng)制度架構(gòu)和治理體系的有力支撐;不僅涵蓋國家主權(quán)、領(lǐng)土、意識形態(tài)、執(zhí)政黨等重要對象,還要注重包括公共權(quán)力在內(nèi)的整個國家治理體系發(fā)揮維護政治領(lǐng)域安全的相應(yīng)功能;不僅強調(diào)正視和應(yīng)對當前政治體制和政治生活中的各類威脅性因素,還要注重以長遠眼光和戰(zhàn)略高度考慮生存及發(fā)展安全問題、傳統(tǒng)及非傳統(tǒng)安全威脅。對于綜合性和現(xiàn)實性的政治安全思考來說,在關(guān)切當代中國政治運作特點及政治發(fā)展趨勢的同時,還應(yīng)重視并充分理解政治體系保持長治久安的治理邏輯,真正探尋當前政治安全的內(nèi)在機理。

首先,政治安全的治理邏輯蘊含權(quán)力運行的價值理念和現(xiàn)實訴求?！澳睦镉袡?quán)力關(guān)系或沖突情況存在,哪里就有政治?！盵15]20權(quán)力關(guān)系是理解社會生活本質(zhì)屬性的重要維度,而政治權(quán)力作為公共權(quán)威主體貫徹自身意志以實施政治統(tǒng)治和社會管理活動的核心要素,其運行狀況和民主程度直接關(guān)系到政治體系的安全狀況,同樣也反映其維護國家整體安全的程度。

一方面,政治安全的維護就其本質(zhì)而言盡管需要政府、市場、社會等主體發(fā)揮合力,但它無法在政治權(quán)力闕如的情況下實現(xiàn)。國家政權(quán)作為壟斷性強制權(quán)力的實施者處于政治結(jié)構(gòu)的核心位置。“政治結(jié)構(gòu)的基本要素包括國家政治權(quán)力、政治法律制度、政治法律機構(gòu)和設(shè)施、各種政治力量,國家和政黨在其中具有特別重要的作用?！盵16]94在回應(yīng)生存性安全問題和處理傳統(tǒng)性安全威脅方面,政治權(quán)力的累積程度和運行效果扮演著不容置疑和不可挑戰(zhàn)的角色,因此國家政權(quán)的鞏固本身就意味著政治安全價值的實現(xiàn)。

另一方面,在承認政治權(quán)力積極作用的同時,還要看到強制權(quán)力純粹意義上的累積并不等同于政權(quán)合法性的提升,缺乏社會信任和民眾心理基礎(chǔ)的權(quán)力不僅要耗費更高的統(tǒng)治成本,而且無法充分獲取國家長治久安所依賴的合法性資源。從政治制度的角度看,合法性指“政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅持現(xiàn)存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力”[17]55。政黨的執(zhí)政能力與各級政府公信力的提升是政權(quán)合法性的主要來源,政治權(quán)力運行在國家統(tǒng)治形式、國家管理途徑、國家治理體系中內(nèi)化為社會成員的價值期望,能夠更好地發(fā)揮權(quán)力的行為約束機制和社會規(guī)范功能,這從根本上符合政治體系穩(wěn)定性和連續(xù)性的內(nèi)在要求。從中可以得到這樣的認識,以國家政權(quán)為核心的國家政治制度建設(shè)是確保政治體系安全的重中之重,維護國家主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整是現(xiàn)代化事業(yè)的根本保障,而在此基礎(chǔ)上通過民主法治、市場經(jīng)濟、和諧社會的整體建設(shè)完善政府職能、促進民生發(fā)展,才能通過合法性資源的獲取和積累,為國家政權(quán)的平穩(wěn)發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)提供壓艙石的作用。

其次,政治安全的治理邏輯同利益分配的狀況與效果密切相聯(lián)。利益是人們在社會生活中開展行動的重要動力,因此社會性的利益分配與資源分享對于社會成員如何看待政治體系有著重要影響,同時也塑造著社會成員之間以及社會成員同政府之間的互動關(guān)系。社會轉(zhuǎn)型期的利益格局調(diào)整所引發(fā)的一系列利益分配問題,不僅可能造成社會的動蕩不安,還可能讓政治體系面臨較多的社會風險和突發(fā)情況,這勢必對政治安全的維護造成不利影響乃至嚴重威脅。

一方面,全面深化改革與國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實背景是處于不斷調(diào)整和深刻變革的轉(zhuǎn)型社會,利益格局調(diào)整導致的利益分配問題是影響當代中國政治穩(wěn)定的主要原因。改革開放在取得令人矚目成就的同時,表現(xiàn)為居民收入及區(qū)域發(fā)展差距擴大、弱勢群體權(quán)益保障不足的利益分配問題,不僅違背社會公正的價值目標,還會在社會成員中產(chǎn)生一種不斷增強的相對剝奪感,從而抵消改革發(fā)展得之不易的成果。由此引發(fā)的社會沖突不僅僅是“‘成長的煩惱’和‘成長的代價’,而且日益成為‘成長的負擔’甚至是‘成長的障礙’”,與這樣的風險社會相伴相生的“則是高度的治理風險”[18]。面對那些無法由當前法律體系容納的利益訴求,以及超出現(xiàn)有政治參與渠道承載力的利益表達,政治體系尤其是地方政府承受極大考驗,一旦處理不當往往導致基層政府的治理危機。

另一方面,政治生活的基本內(nèi)容是不同主體基于利益的合作與沖突,利益博弈普遍存在于政府、市場、社會領(lǐng)域之中。無法否認也不容忽視的一個問題是,既得利益遭受損失的舊勢力以及在改革過程中形成的壟斷性分利集團不可避免地會阻撓改革向縱深推進,傳統(tǒng)體制中的消極因素也會降低利益分配的公正性并給改革發(fā)展設(shè)置陷阱。在國家治理現(xiàn)代化的進程中沖破既得利益者的阻撓,在公正、開放和不斷擴大的利益空間配置社會資源,實際上同社會的和諧安定以及新形勢下腐敗治理工作息息相關(guān),而且直接關(guān)系到全面深化改革和全面建成小康社會的結(jié)果。

最后,政治安全的治理邏輯還包括權(quán)利保障的價值追求與現(xiàn)實歸宿。“納入法律的權(quán)利體系更為規(guī)范、有效,發(fā)揮確定性、穩(wěn)定性和持續(xù)性的積極作用?！盵19]權(quán)利是政治體系以強制性權(quán)力作為保障的合法利益,現(xiàn)代國家區(qū)別于傳統(tǒng)國家的特征除了大規(guī)模的經(jīng)濟規(guī)制、政治整合與社會汲取能力以外,還涉及權(quán)利體系的健全程度以及國家同社會基于權(quán)利紐帶的良性互動。可以說,國家權(quán)力強大但無社會生存與發(fā)展的狀況是無法保證國家政權(quán)穩(wěn)定的,而在強大的國家與權(quán)利無法充分保障的社會之間,往往存在高度緊張甚至對抗的關(guān)系。對處于社會轉(zhuǎn)型期和改革攻堅期的當代中國而言,權(quán)利保障不僅能夠反映政治權(quán)力運行的效果,還以權(quán)威方式確保利益分配在秩序和穩(wěn)定的框架下進行,這實際上是從國家和社會的關(guān)系角度為政治體系的長治久安提供了堅實支撐。

一方面,從國家治理現(xiàn)代化的角度來看,權(quán)利保障的治理意蘊有助于人們認識生存權(quán)利同發(fā)展權(quán)利的關(guān)系。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人的權(quán)利譜系中的兩大范疇,人類社會發(fā)展的每個階段都貫穿著生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)系問題,因而在國家治理現(xiàn)代化的多重任務(wù)里,人的現(xiàn)代化同樣是不能被忽略的方面。人作為政治共同體成員,在生存權(quán)利保障的基礎(chǔ)上進一步追求發(fā)展權(quán)利,既是現(xiàn)代國家所承認的人之為人的價值,也是國家治理現(xiàn)代化應(yīng)致力實現(xiàn)的目標。但不可否認的是,生存權(quán)利向發(fā)展權(quán)利逐漸擴展的過程,也往往伴隨著生存安全問題和發(fā)展安全問題的相互交織。發(fā)展中的很多新情況、新趨勢從長遠來看,可能促進公民參與政治、社會、經(jīng)濟、文化生活并公平地享受發(fā)展所帶來的利益,但其中某些因素會對當前政策結(jié)構(gòu)和治理模式造成沖擊。因此應(yīng)以國家治理現(xiàn)代化的政策工具和治理手段予以疏導,并相應(yīng)地調(diào)整總體治理格局,讓社會的權(quán)利體系在發(fā)展中起到維護政權(quán)穩(wěn)定、社會安定的長效作用。

另一方面,權(quán)利保障在維護政治安全方面的意義還反映在它能夠有效化解“維穩(wěn)”困局。社會系統(tǒng)在轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各類問題對社會控制施加極大壓力,如果基于傳統(tǒng)安全觀以純粹的強制性手段回應(yīng)社會訴求、消除社會矛盾,而不是從體制性根源和結(jié)構(gòu)性誘因考慮政治體系的穩(wěn)定問題,無疑只會在靜態(tài)的穩(wěn)定表象下放任甚至滋生政治安全的威脅因素。為了避免政治發(fā)展陷入“越維越不穩(wěn)”的困境,必須正視因巨大社會控制而導致政府的大部分精力消耗于自我維系之中的“安全維系綜合征”。在這方面,權(quán)利保障不僅意味著公民個體或群體的正當利益訴求已得到法律的權(quán)威性認可,包括政府在內(nèi)的各主體可對相關(guān)利益訴求或政策主張進行判斷并做出預(yù)期,還意味著權(quán)利本身能夠?qū)φ螜?quán)力實施必要限制,權(quán)利保障或權(quán)利的積極維護就是對合法利益的堅持和貫徹,以潛移默化的利益關(guān)系調(diào)整方式實現(xiàn)政府、市場、社會之間的動態(tài)穩(wěn)定。需要強調(diào)的是,國家治理現(xiàn)代化背景下要做到切實維護公民權(quán)利,還需要民主法治、政治參與、社會組織建設(shè)等方面發(fā)揮協(xié)同作用。但在權(quán)利保障缺位的情況下,要實現(xiàn)在發(fā)展中維護穩(wěn)定、在增長中實現(xiàn)共享、在參與中保持有序的目標,無疑是異常困難的。

3　結(jié)構(gòu)、資源與主體的協(xié)同聯(lián)動:政治安全的實現(xiàn)途徑

在探討政治安全的價值意蘊和現(xiàn)實訴求的同時,還應(yīng)從治理體系和治理能力建設(shè)的角度考慮政治安全的實現(xiàn)途徑。根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的基本屬性與政治安全的內(nèi)在價值,要實現(xiàn)政治體系在安全狀態(tài)下的連續(xù)性和發(fā)展性目標,必須充分保證體系化運作的協(xié)調(diào)性功能,基于善治理念遵循效率原則并兼顧社會成員的共識性價值,還要發(fā)揮治理體系中各主體的能動作用。

首先,政治安全的實現(xiàn)途徑依賴一定的治理結(jié)構(gòu),正是在這樣的治理結(jié)構(gòu)中,維護政治安全的相關(guān)資源和主體才得以在由職能界定、運行機制和法律保障所構(gòu)成的制度體系中發(fā)揮最大化的治理效果。

其一,政治安全的實現(xiàn)途徑依賴符合現(xiàn)代治理原則的制度體系,在該體系下首先需要對掌握不同資源的相關(guān)治理主體的職能予以劃分和界定。狹義的政治安全職能是指,行使公共權(quán)力的權(quán)威部門特別是政府體系中承擔政治安全管理活動的機構(gòu)或組織的基本職責與主要任務(wù),這類職能還可細化為“決策職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和監(jiān)督反饋職能”[20]。廣義的政治安全職能在此以外還涵括社會組織和市場主體應(yīng)承擔的相應(yīng)職責和任務(wù)。這要求不同主體在政治安全的治理體系與架構(gòu)下劃定各自職能的專門領(lǐng)域和交叉范圍,公共權(quán)力主體在捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的基礎(chǔ)上,經(jīng)常性地監(jiān)控社會和市場領(lǐng)域可能危害社會有序與人民福祉的因素,社會組織與市場主體也在履行治理職能的同時,通過某種方式評估政府部門維護公共秩序的效果。

其二,在實現(xiàn)政治安全的治理結(jié)構(gòu)中,政治安全的運行機制具體發(fā)揮著汲取和整合政治、經(jīng)濟、社會、文化資源的作用,通過各種渠道將安全信息傳遞到相關(guān)領(lǐng)域,協(xié)調(diào)不同機構(gòu)或組織的關(guān)系,并在各個治理主體之間進行人力資源管理。治理體系的系統(tǒng)化運作功能必須通過具體的運行機制才能呈現(xiàn),對政治安全構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)的非傳統(tǒng)因素可能來自社會生活不同領(lǐng)域,所以“需要建構(gòu)更為復雜的安全威脅監(jiān)測、識別、評估等機制來更為細致地區(qū)分安全的性質(zhì)”[21]。與此同時,維護政治領(lǐng)域秩序狀態(tài)的支持性資源也分散在整體意義上的社會中,對此也應(yīng)根據(jù)各相關(guān)領(lǐng)域和主體的相對優(yōu)勢和積極職能具體確定政治安全維護機制的目標、程序、反饋、評估等環(huán)節(jié)。

其三,政治安全的實現(xiàn)途徑需要法律規(guī)范及法律體系的保障作用,這不僅能夠讓公共權(quán)力以規(guī)范方式維護政治安全,還可以使政治領(lǐng)域的秩序價值轉(zhuǎn)化為社會成員共享的權(quán)益,最大限度地讓政治安全體現(xiàn)人民屬性。改革開放以來,國家安全立法工作在數(shù)量和質(zhì)量上都取得很大進展,但與復雜而嚴峻的國際國內(nèi)安全形勢相比,國家安全法制建設(shè)表現(xiàn)出相當明顯的滯后性。例如在政治安全法制建設(shè)方面,個別法規(guī)立法目的不明確、內(nèi)容寬泛陳舊、指向性和針對性不足、權(quán)責關(guān)系不清。只有在現(xiàn)有條件下及時推進政治安全法制建設(shè),才能以法律規(guī)范形式為政治安全治理結(jié)構(gòu)中的主體、職能和機制賦予必要權(quán)威?？紤]到立法過程的人民屬性與權(quán)利保障本身對法律性質(zhì)及法治水平的要求,與時俱進、良性運行的法制體系既是政治安全治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容,還為其提供重要的法治保障。

其次,政治安全的實現(xiàn)途徑依賴國家治理現(xiàn)代化進程中包括制度性資源、合法性資源及社會性資源在內(nèi)的各類資源得到充分、有效汲取,這些資源在治理結(jié)構(gòu)中被相關(guān)主體運用的效果直接關(guān)系到政治安全得到維護的程度。

其一,制度建設(shè)是貫穿國家治理現(xiàn)代化過程并聯(lián)結(jié)治理體系建設(shè)和治理能力發(fā)揮的關(guān)鍵性因素。以現(xiàn)代國家治理為途徑調(diào)動并吸收政治、經(jīng)濟、社會、文化領(lǐng)域相關(guān)資源促進國家制度和社會生活中相關(guān)機制的完善和鞏固,并以制度建設(shè)的成果獲取現(xiàn)代國家治理推進的動力,可以促進國家范圍內(nèi)不同治理主體在調(diào)動資源、協(xié)同合作及自身能力擴展的基礎(chǔ)上更好地履行維護政治安全的職能。處于不同發(fā)展階段、擁有不同指導思想的國家與社會在汲取制度性資源方面表現(xiàn)出不同的行動取向,在看待制度性資源的含義、范圍和功能方面也存在較大差異。但是從現(xiàn)代國家治理的角度來看,國家政權(quán)不斷鞏固、社會組織正常發(fā)育、市場經(jīng)濟良性運行、文化發(fā)展具有競爭力等構(gòu)成了制度性資源的主要內(nèi)容,制度建構(gòu)很難在上述資源缺失的條件下順利進行,從而無法維護公共領(lǐng)域及政治生活的秩序狀態(tài)。在認識到不同資源的重要性的同時,必須強調(diào)這些資源雖然相互交織并產(chǎn)生出有利于政治安全實現(xiàn)的合力,但國家政權(quán)的穩(wěn)定和有序是制度建設(shè)的根本保障,即使正統(tǒng)性遭受到巨大的損失后,一個國家仍然可能是相當穩(wěn)固的,尤其是如果它的強制組織還是緊密和有效率的話。

其二,國家政權(quán)及其政策體系能否得到政治共同體成員的支持和信任,社會的發(fā)展方向是否符合多數(shù)社會成員的預(yù)期,經(jīng)濟生活取得的績效能否被廣大人民公平地分享,都涉及治理結(jié)構(gòu)下合法性資源的構(gòu)成。這些資源對政治領(lǐng)域不同主體之間的關(guān)系有著關(guān)鍵性的影響,在現(xiàn)代國家治理進程中也發(fā)揮構(gòu)筑制度結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)主體關(guān)系、凝聚行動共識的作用,這對政治安全的維護具有重要意義。合法性資源和制度性資源的關(guān)系可從兩方面進行認識。一方面,包括政治安全實現(xiàn)機制在內(nèi)的制度建設(shè)無法在低水平的合法性基礎(chǔ)上實現(xiàn)。低水平的合法性和有效性導致治理體系得不到社會成員認可,治理能力缺乏必要物質(zhì)性和心理性支撐,則很可能出現(xiàn)國家治理失敗或政策執(zhí)行空心化的結(jié)果。另一方面,對現(xiàn)代化進程中的轉(zhuǎn)型社會來說,政治安全的實現(xiàn)機制在重視合法性資源的基礎(chǔ)上必須確保國家政權(quán)的鞏固。因此,“就新興國家的政治建設(shè)而言,真正的訣竅不是去獲得自己的合法性地位,而是如何去創(chuàng)設(shè)一套牢固的政治制度,以便提前為這種合法性奠定堅實的基礎(chǔ)”[22]270。

其三,當代中國政治發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)不斷塑造著社會形態(tài)和社會運行特征,這樣的社會秩序結(jié)構(gòu)同樣對民主法治建設(shè)和市場經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不同程度的作用?！坝绊懻畏€(wěn)定的因素主要源于社會各種利益矛盾和沖突,政治安全的良好狀態(tài)在某種程度上也可以解讀為國家與社會關(guān)系的良性互動?！盵23]蘊含在社會中的不同價值觀念、利益訴求和行動準則在一定條件下既可以是沖擊或打破現(xiàn)狀的重要因素,也可能成為維系國家政治生活動態(tài)平衡的穩(wěn)定機制和內(nèi)在動力。在調(diào)動這些社會性資源的過程中,要注重國家制度建設(shè)中價值觀念作為社會主體潛在支持性因素的功能,避免社會根基不穩(wěn)所導致的非制度化,亦即“制度所蘊含的價值取向和角色期望沒有內(nèi)化為組織或公民個體的價值取向和角色期望”[24]12。與此同時,還要在全面深化改革中以治理手段引導市場經(jīng)濟健康發(fā)展,運用國家的協(xié)調(diào)能力也就是國家駕馭和調(diào)節(jié)市場的能力來調(diào)動和協(xié)調(diào)社會性資源,避免市場發(fā)展失序侵蝕社會性資源的基礎(chǔ),從而消除那些對政治穩(wěn)定形成的威脅或挑戰(zhàn)。

再次,政治安全的實現(xiàn)途徑還依賴相關(guān)主體在治理體系的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)中積極互動,其中同發(fā)展安全問題聯(lián)系密切并易受非傳統(tǒng)安全威脅的一些主體尤為關(guān)鍵,新形勢下政治體系的穩(wěn)定和有序還要注重對人本安全的價值追求,要求以綜合性安全思維審視和處理相關(guān)主體的聯(lián)系。

其一,中央國家安全委員會作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項和重要工作的頂層機構(gòu),其領(lǐng)導核心由執(zhí)政黨、中央政府、最高國家權(quán)力機關(guān)的主要負責人構(gòu)成,反映了國家安全治理體系在當前“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與”的安全治理組織體系中強調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導和統(tǒng)分結(jié)合,以居于核心位置并發(fā)揮聯(lián)結(jié)紐帶作用的統(tǒng)攝性及協(xié)調(diào)性的特點,以及強化各主體協(xié)同治理的效果。為確保國家政權(quán)在治理體系下保持穩(wěn)定,在全面深化改革進程中積極應(yīng)對經(jīng)濟全球化背景下非傳統(tǒng)安全因素的威脅和挑戰(zhàn),這也要求以現(xiàn)代治理手段調(diào)節(jié)和引導那些同非傳統(tǒng)安全因素有密切聯(lián)系的相關(guān)主體。

其二,人本安全作為現(xiàn)代國家安全治理的價值訴求和發(fā)展取向,是實現(xiàn)政治安全過程中各種價值觀念和治理手段的交織點,必須始終把人本安全當作相關(guān)治理主體參與政治安全維護、構(gòu)筑政治安全治理功能體系的基石?！爸袊恼伟踩皇菃蜗蚨鹊?而應(yīng)該是復合的和交互的,即人的安全得到充分保障的政治安全,政治安全需要有效地維護人的安全需要,樹立以人的安全為中心的人本政治安全觀。”[11]從這個角度來看,政治安全的治理體系建構(gòu)必須注重人的自主性價值以及安全所容納的自由、尊嚴、權(quán)利等意蘊,只有在人本安全的觀念維度和現(xiàn)實取向上鞏固政治體系的穩(wěn)定和有序,才能實現(xiàn)長治久安與人民福祉的相互促進。

其三,在政治安全的治理體系中發(fā)揮相關(guān)主體的治理功能,并不代表不同主體對政治安全的維護作用是完全相等的,也不意味僅以抽象的人本安全觀念作為指導治理機制運行的原則,而是強調(diào)運用綜合性安全思維指引政治安全治理主體的相互關(guān)系?！霸谀撤N意義上,所有的安全事務(wù)都屬于政治范疇,社會、經(jīng)濟、環(huán)境和軍事安全在真正意義上是‘政治社會安全’和‘政治經(jīng)濟安全’?！盵25]192安全事務(wù)之間相互影響、相互轉(zhuǎn)化的特點,非傳統(tǒng)安全威脅在傳統(tǒng)安全威脅的背景下日益凸顯,生存安全問題同發(fā)展安全問題的融合交匯,這些均構(gòu)成運用綜合性安全思維的現(xiàn)實根源。堅持總體安全觀的指引,也就是堅持在總體性的政治安全治理架構(gòu)下,相關(guān)治理主體在國家治理現(xiàn)代化進程中根據(jù)新形勢的變化特點和改革發(fā)展的趨勢,充分評估政治安全的根本目標和階段任務(wù),通過制度、機制建設(shè)不斷完善治理結(jié)構(gòu)、治理資源和治理主體的契合性關(guān)聯(lián),在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)政治安全治理體系的路徑優(yōu)化。

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