(西華師范大學政治學研究所,四川南充 637002)

黨的十八大以來,新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體以空前力度加強了反腐敗斗爭,堅持“老虎”“蒼蠅”一起打,有腐必反,有貪必肅,在兩年多時間里取得了令人矚目的效果。中央以實際行動昭示反腐不設(shè)限、肅貪不手軟的堅定決心,極大地振奮了全黨全國人民反腐敗斗爭的信心,提升了黨的形象,鞏固了黨的執(zhí)政地位。這既體現(xiàn)了新一屆黨中央懲治腐敗的決心與力度,同時也說明了已危及黨和國家生死存亡的腐敗問題的普遍性與嚴重性。盡管目前的反腐敗斗爭已經(jīng)取得了一些階段性成果,但仍然著力治標而遠未觸及腐敗的根本,滋生腐敗的土壤依然存在。習近平在十八屆中央紀委五次全會上強調(diào)指出,反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜,主要是在實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利[1]。王岐山在《人民日報》發(fā)表文章明確提出:“要繼續(xù)強化‘不敢腐’氛圍,逐步實現(xiàn)‘不能腐’‘不想腐’?！盵2]可見,隨著反腐敗斗爭的深入,重點是解決“不能腐”的問題,也就是解決權(quán)力進籠(把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里)的問題。

1　權(quán)力腐敗的制度根源:權(quán)力過分集中且缺乏有效的監(jiān)督和制約

權(quán)力腐敗的成因是錯綜復(fù)雜的,但最為關(guān)鍵的在于其制度根源,即領(lǐng)導(dǎo)者尤其是“一把手”的權(quán)力過分集中且缺乏有效的監(jiān)督和制約。2014年10月,中央紀委、監(jiān)察部網(wǎng)站集中公布了2014年中央巡視組第一輪巡視整改情況,據(jù)初步統(tǒng)計,超半數(shù)地區(qū)、單位的整改通報中提到了不同級別的“一把手”出現(xiàn)問題,“個別地方和單位存在‘一把手’說了算”(寧夏),甚至“‘一把手’違紀違法案件呈上升趨勢”(山東)。此外,領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程建設(shè)、違規(guī)帶病提拔干部等也都是各地區(qū)、單位巡視和整改中面臨的共性問題[3]。2014年9月,人民論壇網(wǎng)-《國家治理》周刊與中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院新政治經(jīng)濟學與中國改革研究中心聯(lián)合發(fā)布的《如何治理“一把手”腐敗》年度研究報告精要,通過對2000年到2014年3月底所有公布的廳局級官員腐敗案例(在367個廳局級腐敗官員中,曾經(jīng)擔任“一把手”職務(wù)的有219名,占比約60%)的分析指出,在我國當前的權(quán)力運行機制下,“一把手”對所在單位具有舉足輕重的影響,近年來腐敗往往具有“窩案”的特點,官員一倒一大片,這與“一把手”腐敗的特點是密切相關(guān)的[4]。

為什么“一把手”腐敗現(xiàn)象會如此突出?只要稍作分析就很容易發(fā)現(xiàn),“一把手”腐敗主要集中在授權(quán)和分權(quán)這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是“一把手”在選用干部問題上的權(quán)力過分集中。在現(xiàn)實政治生活中,各部門、各單位選拔干部的工作通常是“少數(shù)人在少數(shù)人里選人”,而實權(quán)往往集中于“一把手”。盡管從形式上看,干部選拔任用也有一整套完整的程序,包括民主推薦、組織考察、充分醞釀、討論決定,但在這一過程中,“一把手”實際上擁有無可置疑的決定權(quán)。這種選人用人機制本質(zhì)上仍然是一種自上而下的任命制,因而很容易在領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中形成各式各樣的山頭、圈子。一些腐敗分子之所以走上重要領(lǐng)導(dǎo)崗位,并不是因為他們德才兼?zhèn)?而是因為他們進入了某一個政治小圈子,成為某個高層領(lǐng)導(dǎo)干部的“紅人”。一些大權(quán)在握的“一把手”正是充分利用自己在選用干部工作上的權(quán)力,大搞用人腐敗,在各部門、各單位到處安插自己的親信,然而一旦東窗事發(fā),隨著“一把手”腐敗案件被查,便會牽扯出大量塌方式腐敗問題。已經(jīng)揭露出來的秘書幫、石油幫、山西幫、“西山會”等,就是圍繞幾個落馬“大老虎”形成的山頭和圈子。二是領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)缺乏合理的分權(quán)制衡。很長時期以來,上一層級對下面層級的監(jiān)督往往是一陣風式的,通常是雨過地皮濕,很難發(fā)揮實際作用；同一層級內(nèi)部在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間缺乏科學的分工與制約機制,難以開展有效的監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的權(quán)力運行過程往往實行暗箱操作,處于下層的干部和群眾很難了解內(nèi)情,談不上進行有效的監(jiān)督與制約。這樣,便形成了所謂的“上級監(jiān)督下級太遠,同級監(jiān)督同級太軟,下級監(jiān)督上級太難”的狀況。于是,一些腐敗分子一旦大權(quán)在握,便抓住機會,無所顧忌,以改革的名義,大肆推行自己的權(quán)力意志,通過大干快上,制造了各種政績工程、形象工程,并在這一過程中,暗地里又進行著大量的權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易,大搞利益輸送,導(dǎo)致腐敗之風在社會上蔓延開來。

由此可見,近些年來我國政治生活中權(quán)力腐敗現(xiàn)象之所以愈演愈烈的制度根源,就在于領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力過分集中且缺乏有效的監(jiān)督和制約,而正是這種不科學、不合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和授權(quán)方式,為權(quán)力腐敗現(xiàn)象提供了生存繁衍的制度基礎(chǔ)。我國著名反腐敗專家李永忠于2012年出版的《蘇共亡黨之謎:從權(quán)力結(jié)構(gòu)之傷到用人體制之亡》一書,透徹剖析了最終導(dǎo)致“蘇聯(lián)模式”失敗的兩個最根本因素:一是集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一體的權(quán)力結(jié)構(gòu),二是層層任命制而非選舉制的選人用人體制。應(yīng)當看到,“蘇聯(lián)模式”的這些弊端對我國政治生活有著不可估量的影響,蘇聯(lián)劇變同樣也可以給我們提供深刻的歷史教訓。因此,李永忠在一次專訪中坦率直言,當前反腐面臨的最大問題是要徹底改革我們曾經(jīng)沿用了幾十年的兩個體制,即權(quán)力結(jié)構(gòu)和用人體制,如果這兩個體制不改,不管反腐敗抓多少人,還會產(chǎn)生源源不斷的腐敗分子[5]。

對于我國領(lǐng)導(dǎo)體制中長期存在的權(quán)力過分集中這一主要弊端,鄧小平早在改革開放初期,通過系統(tǒng)總結(jié)國際共產(chǎn)主義運動的歷史經(jīng)驗和新中國建立以后特別是“文化大革命”的沉痛教訓,就已經(jīng)得出極為深刻的認識:“從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說,主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象,權(quán)力過分集中的現(xiàn)象,家長制現(xiàn)象,干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。”[6]327他對權(quán)力過分集中這一嚴重弊端的尖銳批評,至今讀來讓人振聾發(fā)聵:“我們過去發(fā)生的各種錯誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面?！薄安皇钦f個人沒有責任,而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題,關(guān)系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視?！薄叭绻粓詻Q改革現(xiàn)行制度中的弊端,過去出現(xiàn)過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現(xiàn)?！盵6]333為了避免重蹈歷史覆轍,鄧小平特別強調(diào):“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[6]146在他看來,只有用民主法制建構(gòu)“好的制度”,才能保證黨不變色,保證國家的長治久安。鄧小平的這些重要思想和觀點,對于我們今天正在開展的反腐敗斗爭,仍然具有十分重要的指導(dǎo)意義。

2　實現(xiàn)民主與法治相統(tǒng)一，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里

近年來有一種頗為流行的觀點認為,世界上有不少國家在民主轉(zhuǎn)型過程中遭遇了嚴重的困難,有些國家在完成初步的民主轉(zhuǎn)型后又遭遇了民主政體的失敗,因此,為了社會的有序和穩(wěn)定,中國的現(xiàn)代化事業(yè)和反腐敗斗爭也應(yīng)當法治在先,民主緩行。這種觀點表面上看有一定道理,然而實際上卻過于簡單化,而且在實踐中是極其有害的。針對新興民主化國家的困境,著名美國學者福山曾經(jīng)提出“三支柱說”,即惟有實現(xiàn)國家能力、法治和民主這三個支柱之間的均衡,才能實現(xiàn)長久的善治。他認為,如果說威權(quán)過渡到民主相對容易,那么傳統(tǒng)國家演進到現(xiàn)代國家則尤為艱難。新興民主化國家如阿富汗、烏克蘭等遇到的困難不在于民主的后天缺陷,而在于國家能力的先天不足。即便是民主相對完善的印度,也存在國家能力不足、公共服務(wù)缺失的嚴重問題[7]。福山的分析不無道理,我們不能簡單地把這些國家在民主轉(zhuǎn)型中遭遇的困難都統(tǒng)統(tǒng)歸咎于民主惹的禍。并且,“法治在先,民主緩行”觀點的偏頗和失誤還在于,它從根本上割裂了民主與法治的內(nèi)在聯(lián)系,這不僅會延誤國家治理現(xiàn)代化的全面推進,而且也可能導(dǎo)致社會主義民主和法治建設(shè)偏離正確方向。2014年9月5日,習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上發(fā)表重要講話時強調(diào),發(fā)展社會主義民主政治,是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義[8]。學者俞可平認為,我們不能夠就依法治國來談?wù)撘婪ㄖ螄?就法治來談法治。對十八屆四中全會精神,對依法治國的理解,還應(yīng)當有更寬廣的視野。十八屆三中全會確定了全面深化改革的這樣一個總目標,這個總目標就是鞏固發(fā)展中國特色社會主義制度,所以依法治國也應(yīng)該放到國家現(xiàn)代化這樣一個總目標當中去理解,還應(yīng)當放到發(fā)展中國特色社會主義民主政治,建設(shè)社會主義政治文明這樣的一個高度來理解[9]。實際上,十八屆三中、四中全會精神一脈相承、緊密相連,其實質(zhì)就是實現(xiàn)民主與法治的有機統(tǒng)一,全面推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。而從當前反腐敗斗爭的角度來看,同樣需要把民主與法治有機結(jié)合起來,才能把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

回顧和總結(jié)我國歷史上反腐敗斗爭的經(jīng)驗教訓,可以為我們提供許多有益的啟示。在中國歷史上,開展反腐敗斗爭最為著名的當推明太祖朱元璋和清朝嘉慶皇帝。明太祖朱元璋是我國封建社會以“嚴刑峻法”治國的著名皇帝。明朝建立之初,朱元璋總結(jié)了元朝敗亡的教訓,極力主張“立國之初,當先正綱紀”,因而“重典治吏”成為明朝懲治腐敗的指導(dǎo)思想。他曾大開殺戒,想盡種種酷刑來對付貪官污吏,成為我國兩千多年封建社會中殺戮貪官最多的皇帝。有學者估算,在朱元璋當政的31年中,大約有10萬到15萬貪官人頭落地。當時,全國13個省從府到縣的官員很少能夠做到滿任,大部分都被殺掉了。同時,他還加強了立法工作,針對官員的貪污腐敗,建立了一套由《明律》《大誥》《鐵榜》以及律文以外的一些詔令、單行科條組成的嚴密法律體系。此外,還設(shè)立了專門機構(gòu),建立了一整套監(jiān)察制度,強化對官員的監(jiān)督。然而,盡管明代監(jiān)察制度之完備,人員之龐大,權(quán)力之威重,作用之巨大,堪稱中國歷史之最,但隨著時間的推移,朱元璋發(fā)動的這場“重典反腐”斗爭便難以繼續(xù)推進,起初的威懾作用大大削弱,而且隨著既得利益階層的增多,反對者或明或暗地予以抵制,最后只好不了了之。對此,朱元璋只有無奈地哀嘆,“我欲除貪贓官吏,卻奈何朝殺而暮犯”[10]。

清朝嘉慶皇帝親政之初便開始強力反腐,他原以為只要殺掉大貪官和珅,清除其黨羽,再掀起一個懲貪高潮,腐敗的勢頭就會應(yīng)聲而止?？墒鞘屡c愿違,雖然殺了和珅,同時在11個全國總督當中,有6個被他撤換,然而,反腐高潮過后,腐敗勢頭并未受到遏制。于是,嘉慶皇帝決心繼續(xù)加大“新政”力度,對貪官發(fā)現(xiàn)一個就撤換一個,絕不手軟。從嘉慶七年到嘉慶十年,幾乎每個月都有重要的人事調(diào)整。全國的省部級高官,都被輪換了個遍?？墒歉瘮〉膭蓊^,仍然沒有絲毫減弱。各地基層政府的財政虧空,仍然越來越多。當“新政”推行到末尾時,當初推行的一系列政策被證明對扭轉(zhuǎn)大清王朝的現(xiàn)狀并無多大作用,這時嘉慶皇帝開始不斷地自我懷疑,接著發(fā)生的“洪亮吉事件”更讓他惶恐不已。他認為,如果按照“新政”之路走下去,最終的結(jié)果勢必是洪亮吉這樣的“全盤否定派”得勢,大清王朝必然走上一條不歸路。至此,洪亮吉案的發(fā)生,實際上標志著“嘉慶新政”的終結(jié)。

明太祖朱元璋、清朝嘉慶皇帝都曾強力推行的反腐敗斗爭之所以失敗,可從以下兩個方面究其根本原因。先從制度根源來分析。由于封建社會實行專制統(tǒng)治,政治權(quán)力高度集中,又缺乏對權(quán)力的有效制約,造成遍地皆是的腐敗機會。一切法律和制度都必須圍繞鞏固皇權(quán)而設(shè)定,各項監(jiān)察制度也是如此。最高的決定權(quán)操縱在皇帝手中。監(jiān)察官們?nèi)绻貌坏交实鄣闹С?還不可避免地遭到特權(quán)集團的瘋狂抵抗,最終落得悲慘下場。這充分反映出如果以“人治”治天下,那么,就算是有再完美的制度也無濟于事[11]。歷史經(jīng)驗深刻表明:“徒法不能以自行?！比绻麤]有民主,就不可能有真正的法治,因為在法律之上,始終有一個更高的專制權(quán)威。這樣的所謂法制終歸還是難以限制和制約權(quán)力的腐敗。再從利益層面上分析。專制制度的本質(zhì)本來就是為少數(shù)人服務(wù),統(tǒng)治者雖然想通過反腐敗防止權(quán)力濫用,但出發(fā)點卻建立在敵視公眾、遠離公眾的基礎(chǔ)上,反腐敗只能通過體制內(nèi)進行。由于缺失了公眾監(jiān)督,體制內(nèi)官員通常因切身利益官官相護,反腐敗自然失去了堅實的社會基礎(chǔ)。即使政治上層強力反腐,中下層也會“歪和尚念經(jīng)”,扭曲變樣,最后不了了之[12]。正因為如此,封建王朝不可能逃脫因腐敗而最終覆滅的歷史命運。

眾所周知,中國共產(chǎn)黨人早在建立新中國之前,就對政權(quán)始興終亡這一歷史周期律問題有著深入的思考和認識。毛澤東1945年在延安就曾充滿信心地表示:我們已經(jīng)找到了新路,我們能跳出這周期律。這條新路,就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息[13]149。新中國成立后,毛澤東曾多次發(fā)動和領(lǐng)導(dǎo)了群眾性的反腐敗運動,多次嘗試過“大民主”實踐,但其結(jié)果卻是走向了民主的反面,以致發(fā)生“文化大革命”那樣重大的政治錯誤?，F(xiàn)在看來,由于種種歷史的和時代的局限,毛澤東當時所理解的民主仍然存在明顯的誤區(qū)和欠缺。他主要不是把民主理解為一種目的和制度,而更多地是把民主看作手段和方法；他并不認為民主和法治是不可分離的,往往離開法治講民主,這樣一來民主就演變?yōu)槿罕娦缘恼芜\動[14]。這一段歷史事實深刻表明:以毛澤東為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體并沒有能夠很好地解決歷史周期律問題,只是提出這個命題并給出了半個答案,即“民主”,而且實際上并沒有切實踐行民主。針對以往的沉痛歷史教訓,鄧小平強調(diào)指出:“民主和法制,這兩個方面都應(yīng)該加強,過去我們都不足?！薄懊裰饕獔猿窒氯?法制要堅持下去。這好像兩只手,任何一只削弱都不行。”[6]189所以說,以鄧小平為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體為解決這個歷史難題,給出了另一半答案,即“法制”,并為民主法制建設(shè)付出了巨大努力,作出了歷史性貢獻。后來,以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體,以及以胡錦濤為總書記的黨中央進一步把“法制”上升到“法治”的高度,明確提出:依法治國,建設(shè)社會主義法治國家；依法治國,首先要依憲治國,依法執(zhí)政,首先要依憲執(zhí)政。黨的十八大以來,以習近平為總書記的黨中央,高瞻遠矚,深謀遠慮,以對歷史和人民高度負責的精神,再次提出歷史周期律問題,警示全黨全國,切實研究解決這一難題[15]。十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,對加強社會主義民主政治建設(shè)和推進法治中國建設(shè)提出了明確要求。接著十八屆四中全會又通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,提出全面推進依法治國的決策部署,明確了建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家的總目標。而為實現(xiàn)這個總目標,必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),堅持人民主體地位,堅持法律面前人人平等,堅持依法治國和以德治國相結(jié)合,堅持從中國實際出發(fā)?？梢?長達半個多世紀以來,中國共產(chǎn)黨人為了解決歷史周期律問題而進行的長期實踐充分表明:民主只有與法治相結(jié)合,才是跳出歷史周期律支配、實現(xiàn)國家社會長治久安的必由之路。

同時,學術(shù)界關(guān)于反腐敗斗爭的理論研究也充分表明:任何一種社會治理手段都不是萬能的；反腐的治本之策,不僅要靠法治,而且也要靠民主,兩者必須有機結(jié)合,才能達到馴服權(quán)力的目的。這主要是因為:一方面,僅用法治的手段并不能夠解決腐敗問題。在現(xiàn)實生活中,民主是法治的出發(fā)點和落腳點。離開人民的主體地位和根本利益,法治就成了無水之源和無本之木,民主的萎縮必然導(dǎo)致“人治”乃至專制統(tǒng)治。只有建立在高度民主基礎(chǔ)上的法治,才是良法善治。正是在這個意義上,可以說法治打造制約權(quán)力的籠子,而民主不僅決定了籠子的硬度和強度,而且決定了籠子的鑰匙掌控在誰的手中[16]。另一方面,僅用民主的方式也無法解決腐敗問題,民主也并不是解決一切問題的“萬能鑰匙”。法治是民主政治的內(nèi)在要素和根本保障,如果離開了法治、依憲治國、依憲執(zhí)政和個人的權(quán)利保障,民主獨立發(fā)展的結(jié)果很可能是集權(quán)主義的暴政[17]。對于這一點,托克維爾早在一個半世紀以前就已有深刻的認識,他認為,法國大革命時“民主革命在社會的實體內(nèi)發(fā)生了,但在法律、思想、民情和道德方面沒有發(fā)生為使這場革命變得有益而不可缺少的相應(yīng)變化。因此,我們雖然有了民主,但是缺乏可以減輕它的弊端和發(fā)揚它的固有長處的東西；我們只看到它帶來的害處,而未得到它可以提供的好處”[18]9。離開了法治的引領(lǐng)和規(guī)范,往往會使民主扭曲乃至走向極權(quán)政治。所以說,僅靠民主也無法解決腐敗問題,因為民主一旦離開了法治,那絕不是現(xiàn)代意義上的民主政治,而只能導(dǎo)致無政府主義、民粹主義和多數(shù)人的暴政。

由此看來,無論是我國歷史上以及新中國成立以來反腐敗斗爭的經(jīng)驗教訓,還是學術(shù)界關(guān)于反腐敗斗爭的理論研究都充分表明:民主與法治的關(guān)系是相互依賴、相輔相成的,如鳥之兩翼、車之兩輪,缺一不可。因而,我們在全面深化改革和推進依法治國的進程中,在當前正在深入開展的反腐敗斗爭中,必須把民主與法治有機結(jié)合起來,整體推進。由此不難理解,黨的十八屆四中全會在強調(diào)依法治國的同時,又特別要求“堅持人民的主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉,人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民,以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點”[19]。因此,只有把民主與法治有機結(jié)合起來,這樣才能順利推進全面深化改革和依法治國的發(fā)展進程,才能真正把權(quán)力關(guān)進制度的籠子,從根本上取得反腐敗斗爭的決定性勝利。

3　權(quán)力進籠的法治、民主路徑及其實施策略

從當前國家治理現(xiàn)代化的緊迫需要而言,側(cè)重點是全面推進社會主義法治建設(shè),然而民主政治建設(shè)也必須同時跟進,使法治和民主建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)于權(quán)力進籠的法治路徑和實施策略,主要在于以下三個方面。

第一,實現(xiàn)反腐敗戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變,即從運動式反腐轉(zhuǎn)向法治化反腐,從治標轉(zhuǎn)向治本。

黨的十八大以來,我們的反腐敗斗爭主要是靠紀委的力量在推進。這種反腐方式是以紀委為主導(dǎo),靠領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)集體的強力推動,運動式反腐的色彩仍然比較明顯。運動式反腐固然有自身獨特的優(yōu)勢,即資源整合迅速、執(zhí)行效率較高、短期效果明顯,但從國家社會長治久安的角度看,它也存在很大的局限性:著重于治標而遲滯治本,沒有從根源上解決腐敗問題；帶有很強的個性化色彩,不利于形成良好的法治環(huán)境。因此,從運動式反腐轉(zhuǎn)向法治化反腐,從治標轉(zhuǎn)向治本,這是反腐敗斗爭發(fā)展的必然要求。所謂法治化反腐,從根本上說,就是要依法反腐。要把反腐敗斗爭放在依法治國的大背景下來謀劃和推進,堅持用法治思維和法治方式反腐敗,在反腐敗斗爭的戰(zhàn)略上實現(xiàn)由運動式反腐向法治化反腐的轉(zhuǎn)換。具體地說,就是要堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法律的框架里進行反腐,理順紀檢機關(guān)和司法機關(guān)之間的關(guān)系,實現(xiàn)黨紀和國法的有效銜接。為此,必須全面推進社會主義法治建設(shè),按照十八屆四中全會精神,“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點,加大監(jiān)督力度,做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究,堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究行為”[19]。2015年2月2日,習近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上再次強調(diào):黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律,黨領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律,黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。每個黨政組織、每個領(lǐng)導(dǎo)干部必須服從和遵守憲法法律,不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌[20]。這就為當前的反腐敗斗爭指明了發(fā)展方向和前進道路。

第二,加強反腐敗制度體系建設(shè),構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機制。其中最為關(guān)鍵的是要形成“不能腐”的有效機制。這是因為,“不敢腐”“不想腐”主要強調(diào)的是官員的主觀心態(tài),因而也是靠不住的。“不能腐”是從制度設(shè)計上來杜絕一切以權(quán)謀私的可乘之機,真正把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。制度反腐才是治本之策,目前的當務(wù)之急是要加強反腐敗的制度體系建設(shè)。俞可平最近提出反腐敗應(yīng)建立一環(huán)扣一環(huán)的制度體系,這個閉環(huán)主要有六個環(huán)節(jié):首先是授權(quán),就是要把權(quán)力給予素質(zhì)比較高、群眾信得過的官員；第二是限權(quán),即進行必要的分權(quán)限制；第三是建構(gòu)責任體制,有權(quán)力而不承擔責任是違背政治學公理的；第四是權(quán)力透明化,權(quán)力要在陽光下運行；第五是加強監(jiān)督,特別是要強化公共權(quán)力之外的社會監(jiān)督、民眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督；第六是加大對腐敗官員的懲罰力度。并認為在這六個環(huán)節(jié)中,授權(quán)與限權(quán)是最為關(guān)鍵的[21]。在筆者看來,監(jiān)督也應(yīng)當是關(guān)鍵一環(huán),這是保障權(quán)力正常運行的關(guān)鍵。黨的十八大報告提出,“加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督,讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽光下運行”[22]。而在各種監(jiān)督制度中,實行官員財產(chǎn)公示制度對預(yù)防和懲治腐敗具有特殊的重要作用,因而被稱為“陽光法案”或“終端反腐”,這是當今世界各國廣泛采用并且行之有效的反腐敗手段。截至2010年底,在世界銀行數(shù)據(jù)庫中的176個國家中,有146個國家建立了公務(wù)員財產(chǎn)公示制度,占83%,其中至少137個國家正在實施公務(wù)員財產(chǎn)公示法規(guī)[23]。

第三,以政黨為中心整合各種反腐敗資源,充分發(fā)揮國家政權(quán)體系以及社會力量在反腐敗斗爭中的作用。懲治和預(yù)防腐敗體系的構(gòu)建雖然要以政黨為中心,各級黨委以及紀委也要發(fā)揮主導(dǎo)作用,但懲治和預(yù)防腐敗的工作必須依靠國家政權(quán)以及全社會的力量來進行。在懲治和預(yù)防腐敗的進程中,國家與社會將扮演越來越重要的角色,發(fā)揮越來越關(guān)鍵的作用。所以,必須要強化人民代表大會對財政預(yù)算的監(jiān)督作用,加強審計機關(guān)在反腐敗工作中的獨立性和權(quán)威性,大力減少和下放行政審批事項,實行簡政放權(quán)。同時,還要重視發(fā)揮各種社會組織和公民團體對公共權(quán)力的制約力。在市場經(jīng)濟和民主法治建設(shè)的推動下,社會力量也日益成熟,廣泛的大眾參與以及蓬勃發(fā)展的社會組織和社會公共空間,已日益成為預(yù)防腐敗的重要社會基礎(chǔ)和監(jiān)督力量。從世界各國的經(jīng)驗來看,懲治和預(yù)防腐敗是一項系統(tǒng)工程,需要多方參與、多面監(jiān)控、多元治理[24]。因而,反腐敗斗爭應(yīng)當堅持以各級黨委及紀委為主導(dǎo),既要充分發(fā)揮體制內(nèi)各種組織資源的作用,但同時也要有效發(fā)揮體制外眾多社會力量的作用,讓社會和公眾來參與反腐敗。這樣,反腐敗斗爭才能具有堅實的社會基礎(chǔ),從而實現(xiàn)其可持續(xù)性。

關(guān)于權(quán)力進籠的民主路徑和實施策略,主要在于以下兩個方面。

第一,建立科學合理的權(quán)力結(jié)構(gòu),解決權(quán)力過分集中且缺乏制約的問題。制度反腐的核心就是通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革,建立科學合理的權(quán)力結(jié)構(gòu),使權(quán)力不能過分集中于個別領(lǐng)導(dǎo)者之手,從而建立起行之有效的分權(quán)制衡制度。黨的十八大報告明確提出,要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系,確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào),確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力；要完善黨的代表大會制度,落實和完善黨的代表大會代表任期制,試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制,深化縣(市、區(qū))黨代會常任制試點[22]?？梢?建立健全權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的問題,既涉及國家政治建設(shè)領(lǐng)域,也涉及執(zhí)政黨自身建設(shè)領(lǐng)域。近些年來各地進行的黨代會常任制試點,對于理順黨內(nèi)的權(quán)力授受關(guān)系、完善黨代表大會制度并充分發(fā)揮其功能,從而限制少數(shù)人領(lǐng)導(dǎo)者尤其是“一把手”權(quán)力過大的問題,建立健全科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制,具有十分重要的意義。黨代會常任制是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的一項根本性制度設(shè)計,其實質(zhì)在于保證黨員和黨代表的主體地位,保證黨代會切實有效地成為黨的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān),提高黨內(nèi)決策民主化、科學化水平,增強黨內(nèi)民主監(jiān)督的成效,從而推進黨內(nèi)民主建設(shè)。過去有些地方在試點探索中還出臺了一些具體的制度規(guī)定,要求黨政正職不具體管人事、財務(wù)、審批、執(zhí)法等事項,由班子其他成員協(xié)助正職分管,以打破權(quán)力的壟斷和集中。這實際上進一步明確規(guī)范了“一把手”的權(quán)限以及領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制,無疑有利于限制“一把手”的權(quán)力,克服“一把手”權(quán)力過分集中的現(xiàn)象[25],對于從權(quán)力結(jié)構(gòu)上解決目前領(lǐng)導(dǎo)體制中由于權(quán)力過分集中而導(dǎo)致權(quán)力腐敗的問題,具有非常重要的意義和價值。

第二,在選用干部工作中引入競爭機制,努力擴大黨內(nèi)民主和人民民主。無數(shù)事實表明,實際上的官員任命制,是腐敗產(chǎn)生的一個重要原因。這就必須大力改革現(xiàn)有的選人用人體制,在選用干部問題上引入公開、公平的競爭機制,擴大廣大黨員和群眾的民主參與,這樣才能從根本上清除用人腐敗滋生蔓延的制度空間。黨的十八大報告明確提出,要完善黨內(nèi)選舉制度,規(guī)范差額提名、差額選舉,形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境；要全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針,擴大干部工作民主,提高民主質(zhì)量,完善競爭性選拔干部方式,提高選人用人公信度[22]。這就是要求從根本上改變過去那種在用人問題上個別人說了算、任命制或者變相任命制的嚴重弊端。實際上,近些年來各地在“公推公選”“公推直選”領(lǐng)導(dǎo)干部的改革實踐中已經(jīng)創(chuàng)造了許多豐富的經(jīng)驗,對于防止用人腐敗,有著十分重要的意義,值得認真總結(jié)研究。對于各地基層民主實踐中存在的這樣那樣的問題和不足,應(yīng)當允許在實踐中不斷克服和完善,而不應(yīng)該簡單叫停；對于實踐中積累的較為成熟的經(jīng)驗,則應(yīng)當充分肯定,并及時提升其制度化水平,加以推廣應(yīng)用。至少我們應(yīng)當在黨內(nèi)先行先試,然后再有序推進。目前,可以在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,繼續(xù)擴大村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級的黨內(nèi)競爭性選舉,待時機成熟時可以考慮向上延伸至縣一級。而在縣以上各級黨的委員會選舉中,也應(yīng)逐步擴大差額的比例。同時,還要切實加強用人問題上的責任追究。十八屆中央紀委第五次全會提出今后要實行“雙查”制度,既要追究主體責任、監(jiān)督責任,同時又要嚴肅追究領(lǐng)導(dǎo)責任[26]。就是要通過建立倒逼機制,把那些提拔任用腐敗分子的高級領(lǐng)導(dǎo)干部拉下馬,讓他們失去利用權(quán)力結(jié)黨營私、徇私舞弊的機會和條件。這對我國政治體制改革具有非常重要的意義。這次會議釋放出來的重要信號就是,通過反腐敗逐漸完善我國的民主政治制度,通過追究領(lǐng)導(dǎo)干部的責任,真正實現(xiàn)標本兼治。這是我國反腐敗的歷史轉(zhuǎn)折點,同時也是我國政治體制改革的良好契機[27]。我們一定要抓住這一難得的契機和機遇,下大氣力革除我們領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力結(jié)構(gòu)和選用干部體制上的弊端,切實把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里,從根本上治理權(quán)力腐敗。

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