姜 洋

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院， 黑龍江 哈爾濱 150028）

高速鐵路的政府投融資主導(dǎo)型發(fā)展模式主要是指在高速鐵路投資建設(shè)中，以政府投融資為主，如政府及機(jī)構(gòu)通過(guò)財(cái)政撥款、特種稅費(fèi)融資、專(zhuān)項(xiàng)基金等方式籌集資金，或通過(guò)政府的信用擔(dān)保進(jìn)行借款和投資，同時(shí)輔之以其他多元投融資主體的加入，包括民間私企和國(guó)外資金等，對(duì)高速鐵路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行各種形式的投融資。政府投融資主導(dǎo)型模式主要有以下特征：一是基礎(chǔ)設(shè)施可能是以政府所有為主，也可能是以私人所有為主，也就是說(shuō)基礎(chǔ)設(shè)施的公有為主還是私有為主并不是劃分政府投融資和其他投融資的標(biāo)準(zhǔn)；二是如果一國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)以私有資本為主體，那么該國(guó)在調(diào)動(dòng)私人資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)時(shí)，政府起到了主導(dǎo)作用。

一、我國(guó)高鐵建設(shè)投融資的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)我國(guó)鐵路建設(shè)投融資的演變

我國(guó)鐵路建設(shè)投融資的演變經(jīng)歷了三個(gè)階段，國(guó)家財(cái)政全額承擔(dān)鐵路建設(shè)資金階段、鐵路建設(shè)資金依靠自身積累階段以及增加融資渠道促進(jìn)鐵路建設(shè)階段。在國(guó)家財(cái)政全額承擔(dān)鐵路建設(shè)資金的階段中，鐵路基本建設(shè)投資幾乎主要由國(guó)家財(cái)政撥款完成；在鐵路建設(shè)資金依靠自身積累階段，鐵路的建設(shè)有財(cái)政撥款向銀行貸款轉(zhuǎn)型，建設(shè)投資均由鐵路部門(mén)自己完成；在增加融資渠道促進(jìn)鐵路建設(shè)階段，鐵路建設(shè)投融資都由鐵路部門(mén)全部負(fù)責(zé)，包括銀行貸款利息等。在現(xiàn)階段，我國(guó)正處于以高速鐵路為重點(diǎn)的鐵路快速發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，投融資模式應(yīng)該堅(jiān)持政府主導(dǎo)，多元化投資，市場(chǎng)化運(yùn)作。即堅(jiān)持政府投融資為主導(dǎo)，投融資主體多元化的模式。

(二)我國(guó)高速鐵路建設(shè)資金的來(lái)源

經(jīng)國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，在高速鐵路項(xiàng)目建設(shè)中，各種資金來(lái)源所占比重分別為：國(guó)家財(cái)政性資金占12.3%，國(guó)內(nèi)貸款占26.7%，股票債券資金15%，自籌資金42.6%，其他資金占10.1%。截止至2013年3月，政策性銀行向高速鐵路項(xiàng)目貸款占同期貸款額的19.23%，總金額為7169億元。除國(guó)家政策性銀行貸款外，還吸收了工、農(nóng)、中、建、交五大國(guó)有銀行的商業(yè)貸款，向五大國(guó)有銀行的中長(zhǎng)期貸款12630多億元；截至2013年3月，鐵路建設(shè)債券共發(fā)行30期，總額約為6420億元。另外，我國(guó)高鐵引用外資的金額在逐年增加，但是與外資合作方式還停留在初級(jí)階段，與投融資總規(guī)模相比較仍顯不足。

通過(guò)以上我國(guó)鐵路建設(shè)資金來(lái)源的分析，我們可以知道，我國(guó)高速鐵路的建設(shè)在資金方面，鐵路建設(shè)基金已成為穩(wěn)定資金來(lái)源，發(fā)行債券和國(guó)內(nèi)貸款規(guī)模逐年擴(kuò)大，通過(guò)市場(chǎng)融資的和利用外資進(jìn)行建設(shè)資金的籌集比例仍然比較低。高鐵建設(shè)資金來(lái)源幾乎來(lái)自于政府投融資，對(duì)于高速鐵路這一項(xiàng)戰(zhàn)略性、社會(huì)意義大于經(jīng)濟(jì)利益而且資金回報(bào)慢、資金投入大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)上，如果離開(kāi)政府投融資幾乎是不可能的。

二、高鐵項(xiàng)目建設(shè)堅(jiān)持政府投融資主導(dǎo)模式的必要性

(一)高鐵的戰(zhàn)略性需要堅(jiān)持政府投融資主導(dǎo)

高速鐵路的建設(shè)，是一項(xiàng)具有商業(yè)性同時(shí)兼?zhèn)渖鐣?huì)公共性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府的大力支持是高速鐵路快速發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的必要前提。美國(guó)杜克大學(xué)社會(huì)系教授高柏認(rèn)為“建設(shè)高鐵推動(dòng)歐亞大陸整合將為中國(guó)帶來(lái)一個(gè)陸權(quán)戰(zhàn)略。高鐵是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)發(fā)展出來(lái)的唯一可以改變21世紀(jì)國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)基本格局的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，它的建設(shè)將對(duì)中國(guó)的命運(yùn)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在高鐵的帶動(dòng)下，中國(guó)將把西部建設(shè)成經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)極，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展由過(guò)去的單純依靠沿海地區(qū)的單向驅(qū)動(dòng)變成同時(shí)依靠沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的雙向驅(qū)動(dòng)。這將從根本上解決過(guò)去30年來(lái)由于單純依賴(lài)藍(lán)海戰(zhàn)略而帶來(lái)的一系列經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不平衡以及由此產(chǎn)生的政治與社會(huì)問(wèn)題?！币虼碎_(kāi)發(fā)建設(shè)高速鐵路項(xiàng)目所衡量的不是客流量和利潤(rùn)，而是它所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展效益，視高鐵為公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的一部分，而非鐵道部的一項(xiàng)投資，因此堅(jiān)持政府投融資為主導(dǎo)的投融資模式來(lái)支持高速鐵路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)也是理所應(yīng)當(dāng)和十分必要的。

(二)高鐵投融資困難和負(fù)債比例高需要堅(jiān)持政府投融資主導(dǎo)

高速鐵路項(xiàng)目的建設(shè)需要大量的資金投入，運(yùn)營(yíng)初期資金回籠緩慢，同時(shí)債務(wù)比例過(guò)高。堅(jiān)持政府投融資為主導(dǎo)，并不能完全消除高鐵建設(shè)中所有的投融資問(wèn)題，但在緩解高速鐵路投融資困難和負(fù)債比例高的情況下十分必要。

2012年8月，中華鐵道網(wǎng)對(duì)23個(gè)鐵路建設(shè)公司的施工情況進(jìn)行抽樣調(diào)查的結(jié)果顯示，當(dāng)年高鐵工程建設(shè)70%都面臨了不同情況的障礙導(dǎo)致無(wú)法正常施工和按時(shí)完成。2011年，“7.23”動(dòng)車(chē)事故之后，高速鐵路建設(shè)的投融資進(jìn)入了更加嚴(yán)峻的階段，數(shù)據(jù)顯示，2011年1月到11月，鐵路固定資產(chǎn)投資4916億元，與上年同期相比，減少28.4%。同時(shí)高鐵融資還面臨著銀根緊縮、銀行信任危機(jī)以及鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)三大難題，高鐵項(xiàng)目的投融資遇到了前所未有的瓶頸，大批在建的高鐵項(xiàng)目因資金斷頓和安全問(wèn)題而停工，計(jì)劃在2011年開(kāi)通運(yùn)營(yíng)的漢宜、杭甬、哈大、石武、廈深等高鐵線(xiàn)路，都延遲到2012年年末才開(kāi)通。2012年，鐵道部在高鐵全路投資規(guī)模從7000億壓縮到4000億。高速鐵路建設(shè)的投融資困難問(wèn)題日益明顯。

綜上可知，高鐵運(yùn)營(yíng)初期利潤(rùn)不是非?？捎^，而且高鐵的負(fù)債比例較高，還本付息的壓力非常大。此外，高速鐵路的在建工程還有很多，要完成后續(xù)建設(shè)還需要更多資金投入。以往以鐵道部為主導(dǎo)的負(fù)債融資發(fā)展模式已經(jīng)不能滿(mǎn)足高速鐵路建設(shè)投融資的需要，隨著鐵道部的撤并，構(gòu)建與高速鐵路發(fā)展相適應(yīng)的堅(jiān)持政府投融資主導(dǎo)的模式己迫在眉睫。因此從高鐵項(xiàng)目本身的投融資問(wèn)題和債務(wù)比例問(wèn)題方面，堅(jiān)持政府投融資主導(dǎo)的模式對(duì)高鐵建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展也相當(dāng)重要。

三、我國(guó)高速鐵路項(xiàng)目應(yīng)始終堅(jiān)持政府投融資主導(dǎo)發(fā)展模式

(一)保證政府直接投資

在政府投融資主導(dǎo)模式中政府直接投資部分，有國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，政府資本的投入在高速鐵路建設(shè)的總金額50%-70%可以使高鐵的資產(chǎn)負(fù)債率更為合理，有利于降低鐵道部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減少融資成本，維持經(jīng)營(yíng)狀況的穩(wěn)定。堅(jiān)持政府投融資主導(dǎo)模式還可以增加對(duì)高鐵提供低息或無(wú)息貸款、發(fā)行政府擔(dān)保債券，以降低鐵路企業(yè)巨額的利息壓力。在政府投融資主導(dǎo)的發(fā)展模式中，政府除了在資金上給予支持，同時(shí)要給予大環(huán)境上的政策支持，也要進(jìn)一步完善高速鐵路項(xiàng)目建設(shè)的政府投融資體系，充分有效地發(fā)揮政府在市場(chǎng)資源配置方面的關(guān)鍵作用。

(二)實(shí)行以政府投融資為主體多元化投融資

堅(jiān)持政府投融資的主導(dǎo)地位的同時(shí)，要積極鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本海外資本的參與和推進(jìn)多元化的投融資模式，也要保證政府對(duì)高速鐵路項(xiàng)目的宏觀調(diào)控和積極主導(dǎo)作用。重點(diǎn)要注意的是在高速鐵路項(xiàng)目中，引入其他投融資主體投資和經(jīng)營(yíng)管理時(shí)，一定不能忽視政府對(duì)高速鐵路項(xiàng)目的宏觀調(diào)控管理，也要保證政府在高鐵項(xiàng)目中起到積極的主導(dǎo)作用。例如，臺(tái)灣高速鐵路建設(shè)應(yīng)用BOT模式，是項(xiàng)目融資BOT模式的典型案例，在實(shí)施過(guò)程中，忽略了政府投融資的主導(dǎo)作用和政府對(duì)與高鐵項(xiàng)目的整體宏觀調(diào)控，導(dǎo)致連續(xù)高比例負(fù)債，引起一系列問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了臺(tái)灣當(dāng)局的高速鐵路的發(fā)展。

綜上所述，對(duì)于我國(guó)高鐵項(xiàng)目的建設(shè)，堅(jiān)持政府投融資主導(dǎo)的發(fā)展模式是十分必要的，積極的引入多元化的投融資主體，使資金來(lái)源多渠道，積極利用多種項(xiàng)目投融資的模式，同時(shí)明確政府的責(zé)任，保證政府對(duì)高速鐵路項(xiàng)目投融資有效地管理，更好的促進(jìn)我國(guó)高鐵事業(yè)的發(fā)展。

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