賀 淵

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 近代史所，北京 100006)

1934—1941 年陳儀在福建任省政府主席時(shí)，力圖建立一套以法制化和秩序化為特征的人事行政制度，著重于縣級(jí)人事行政的改革;1945—1947 年，陳儀任臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官時(shí)，又建立了特殊的行政長(zhǎng)官體制，前者得到時(shí)人和后世的好評(píng)，后者則引起了不斷的批評(píng)和攻擊，而陳儀自己對(duì)前后兩個(gè)階段均無(wú)反省，頗為自負(fù)。

陳儀在人事行政制度方面的作為，因“二二八”事件，學(xué)者們對(duì)他在臺(tái)灣實(shí)行的行政長(zhǎng)官制度更為關(guān)注，如陳明通《派系政治與陳儀治臺(tái)論》，吳乃德、陳明通《政權(quán)轉(zhuǎn)移和菁英流動(dòng):臺(tái)灣地方政治菁英的歷史形成》等文(均收入賴澤涵主編“中研院”中山人文社會(huì)科學(xué)研究所1993 年11 月版的《臺(tái)灣光復(fù)初期歷史》)，賴澤涵《陳儀與閩、臺(tái)、浙三省省政(一九二六—一九四九)》(《“中華民國(guó)”建國(guó)八十年學(xué)術(shù)討論集》第4 冊(cè)，近代中國(guó)出版社1991 年12 月版)、曾健民《臺(tái)灣一九四六年動(dòng)蕩的曙光二二八前的臺(tái)灣》(人間出版社2007 年3 月版)等，對(duì)此多有涉及，提供了不少有價(jià)值的資料和視角。近年來(lái)大陸學(xué)者在研究臺(tái)灣史和“二二八”事件時(shí)，也對(duì)陳儀在臺(tái)灣的政治實(shí)踐活動(dòng)予以關(guān)注，如褚靜濤《二二八事件研究》(社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年3 月版)、《國(guó)民政府收復(fù)臺(tái)灣研究》(中華書(shū)局2013 年7 月版)，汪小平《臺(tái)灣日據(jù)時(shí)期的統(tǒng)治特點(diǎn)與陳儀的政治實(shí)踐》(《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所青年學(xué)術(shù)論壇·2003 年卷》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003 年6 月版)等。相對(duì)的，對(duì)于陳儀在福建的人事制度改革不甚重視，對(duì)于兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)少有探究。本人認(rèn)為，正因?yàn)橛懈＝〞r(shí)期省級(jí)和縣級(jí)不同層級(jí)的人事行政的不同運(yùn)作的方式，陳儀在接收臺(tái)灣的過(guò)程中，省級(jí)制度能夠與臺(tái)灣總督府的制度相銜接，在基層能夠承繼日本在臺(tái)灣的人事行政制度。為此，本人希望通過(guò)努力，用原始資料，還原歷史本來(lái)的面目，同時(shí)以可行性作為評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，以求更加客觀和理性地考察陳儀在閩臺(tái)兩地的人事行政實(shí)踐及其思考。

一、陳儀的基本理念

陳儀對(duì)于人事行政制度的重視，源于他對(duì)中外歷史上國(guó)家興盛衰敗的關(guān)注。他認(rèn)為，歷代君主對(duì)于人事制度都很重視。尤其是清政府，雖皇室自大，朝政腐敗，但以一少數(shù)民族入關(guān)以后能夠統(tǒng)治如此廣袤的中原長(zhǎng)達(dá)268 年之久，其中最大的原因，就是得力于嚴(yán)密的人事行政制度。清政府的人事管理，文武分途，各有所屬。官員資格的獲得，有明確的規(guī)定:官吏任用，均從科甲中選拔，且仕途控制甚嚴(yán)。清政府的垮臺(tái)，同樣與人事制度的敗壞有關(guān)。晚清數(shù)十年，納捐為官之風(fēng)盛行，使仕途混亂，政治混濁，蛀蟲(chóng)橫行，清廷逐漸失去了控制能力，“等到辛亥革命一起，就如摧枯拉朽般的傾覆了”。

陳儀留心觀察歐洲的人事制度。他意識(shí)到凡是文明國(guó)家，沒(méi)有一個(gè)政府不是將人事制度作為政治的基礎(chǔ)。英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)之所以強(qiáng)盛，雖然各有原因，但政府管理無(wú)一不是在一定的政治軌道上運(yùn)行，人事制度井然有序。他特別注意觀察德國(guó):德國(guó)國(guó)社黨上臺(tái)后，其他的一切制度都被廢棄，唯有人事制度沒(méi)有什么變化，這也從另一個(gè)角度說(shuō)明了人事制度的重要性。

反觀民國(guó)以來(lái)，陳儀認(rèn)為，中國(guó)政治一直處于動(dòng)蕩狀態(tài)，國(guó)勢(shì)日危，民生凋敝，“確為最大原因之一”。1928 年以后，國(guó)民政府雖然設(shè)立了“考試院”，下設(shè)考選委員會(huì)和銓敘部，但是，多年的官場(chǎng)積習(xí)不改，為官只圖私利，任人唯親，營(yíng)私舞弊，沒(méi)有徹底清除舊弊端，實(shí)行新制度，外加戰(zhàn)亂不停，許多政策法令不能實(shí)行。陳儀認(rèn)為，民國(guó)以來(lái)的人事制度不能健全，都是各級(jí)官吏私心在作怪，自私自利的個(gè)人主義，導(dǎo)致人們明知道確立人事制度是重要的，卻為了能夠無(wú)拘無(wú)束地任用私人，或是隨心所欲地提拔、廢黜屬下，而不去建立和健全正常的人事制度。

正因?yàn)橛腥缟系恼J(rèn)識(shí)，陳儀出任福建省主席后，開(kāi)宗明義地對(duì)大家說(shuō):“本席到這里以后，看見(jiàn)過(guò)去種種腐敗的情形，就決心要徹底地加以改革，一切人事，務(wù)須化私為公，以國(guó)家的利益為前提”。這是陳儀改革人事制度的基本理念。他表示:“對(duì)中央的人事權(quán)，是絕對(duì)的尊重，但對(duì)于地方的人事權(quán)，則必須統(tǒng)一在省政府之下，無(wú)論任何人不可以自由用人。因?yàn)槲覀兯龅氖枪珓?wù)，辦理公務(wù)的人，應(yīng)該憑公家的意志任用，決不可由任何私人來(lái)援引推薦”。阻塞“私人”“援引推薦”，成為陳儀人事制度改革的一個(gè)具體目標(biāo)。就操作而言，通過(guò)制定法規(guī)，使行政有法可依;通過(guò)考試，培訓(xùn)的方式，公開(kāi)、公平和公允地選拔干部;在政府內(nèi)部的運(yùn)作上，實(shí)行合署辦公和分層負(fù)責(zé)制度等有效快捷的運(yùn)作方式。

二、陳儀的任命

陳儀擔(dān)任福建省政府主席和臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官之職時(shí)，其活動(dòng)范圍均是在中華民國(guó)政府所轄的一個(gè)省內(nèi)，也即在中華民國(guó)這一政治結(jié)構(gòu)之中，人事行政的大環(huán)境，可以從他被任命的過(guò)程來(lái)體會(huì)。

福建省的行政制度，與全國(guó)各地基本相同。1931 年1 月，南京國(guó)民政府公布的《省政府組織規(guī)程》規(guī)定，省政府委員由國(guó)民政府委任，省政府主席由國(guó)民政府就委員中指定。不過(guò)，事實(shí)上，陳儀由蔣介石任命為省政府主席。

1933 年11 月20 日，李濟(jì)深、蔣光鼐等在福建發(fā)動(dòng)事變，宣布反蔣抗日，12 月底，蔣介石坐鎮(zhèn)建甌，1934 年1 月1 日派7 個(gè)師開(kāi)進(jìn)福州。1934 年1 月6 日，時(shí)任國(guó)民黨軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)及豫鄂皖剿共總司令的蔣介石致電國(guó)民政府行政院院長(zhǎng)汪精衛(wèi)，稱:“閩省府主席蔣光鼐叛變，當(dāng)另委人。未知兄有否想定其人選?如一時(shí)無(wú)相當(dāng)之人，則弟意擬以陳公俠或楊幼京二人中挑選一人。并請(qǐng)征求林主席(指國(guó)民政府主席林森)意見(jiàn)如何?！藭r(shí)先行發(fā)表省府主席一人。俾省事有人主持”。電文中提到的楊幼京即楊樹(shù)莊，1927 ～1932 年曾任福建省主席，資歷比陳儀老，蔣介石將他放在陳儀之后，傾向十分明顯。四天后，楊樹(shù)莊因病在上海去世，所以陳儀在事實(shí)上成了蔣中意的唯一候選人。1934 年1 月9 日，蔣介石發(fā)電報(bào)給陳儀:“決派憲兵兩團(tuán)，以四營(yíng)預(yù)備到福州，協(xié)同海軍陸戰(zhàn)隊(duì)維持治安。其余兩營(yíng)另裝一船，預(yù)備護(hù)送炮兵到廈門(mén)登陸，維持治安”。在憲兵的護(hù)送下，陳儀到福州，1 月12 日國(guó)民政府任命陳儀為福建省政府主席。這時(shí)，福建省的權(quán)力中心呈三足鼎立之勢(shì):蔣鼎文任駐福建綏靖公署主任，掌握軍事;陳肇英任福建省黨務(wù)特派員，負(fù)責(zé)黨務(wù);陳儀負(fù)責(zé)政務(wù)。1934 年10 月陳儀兼任省保安司令;1937 年11 月，陳儀取代蔣鼎文兼任福建綏靖公署主任，后改兼第二十五集團(tuán)軍總司令，陳儀到任三年后真正掌握了福建的軍政大權(quán)。黨務(wù)系統(tǒng)則始終掌握在陳肇英手里。

1945 年，陳儀擔(dān)任臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官一職，依然是出于蔣介石的意愿，不過(guò)，這時(shí)蔣介石的身份是國(guó)民政府主席兼行政院院長(zhǎng)。

在臺(tái)灣被日本侵占49 周年紀(jì)念日這一天，即1944 年4 月17 日，臺(tái)灣調(diào)查委員會(huì)宣布正式成立，陳儀任主任委員。成立之初，臺(tái)調(diào)會(huì)基本作為收集臺(tái)灣情報(bào)、整理資料并為收復(fù)臺(tái)灣培訓(xùn)干部的機(jī)構(gòu)。1944 年3 月，行政院秘書(shū)處向蔣介石呈上國(guó)際問(wèn)題研究所所長(zhǎng)、日本問(wèn)題專家王芃生起草的《收復(fù)臺(tái)灣政治準(zhǔn)備工作及組織人事等具體辦法》，提出臺(tái)灣收復(fù)后，應(yīng)該恢復(fù)省制，目前先成立一個(gè)過(guò)渡性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，“臺(tái)灣設(shè)省籌備委員會(huì)”，或“收復(fù)臺(tái)灣籌備委員會(huì)”，該委員會(huì)隸屬于行政院，由政府遴派大員主持，各有關(guān)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)或次長(zhǎng)參加，并聘請(qǐng)臺(tái)灣人士參加，除共產(chǎn)黨人外盡量羅致各種人才，下設(shè)三個(gè)委員會(huì)等，并稱中央黨部已設(shè)有臺(tái)灣黨部，黨政雙方步調(diào)必須一致，聯(lián)系尤須切實(shí)，“否則一著錯(cuò)，全盤(pán)皆錯(cuò)，不能不慎之于始”。蔣介石沒(méi)有馬上作答，6 月蔣介石才給行政院發(fā)去電報(bào)對(duì)此做出回應(yīng)，明確地說(shuō)，“‘臺(tái)灣設(shè)省籌備委員會(huì)’一節(jié)，查現(xiàn)在中央設(shè)計(jì)局業(yè)已設(shè)置臺(tái)灣調(diào)查委員會(huì)，如稍加充實(shí)，多多羅致臺(tái)灣有關(guān)人士，并派有關(guān)黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員參加，即足以擔(dān)負(fù)調(diào)查與籌備之責(zé)，暫時(shí)不必另設(shè)機(jī)構(gòu)，以免駢枝之弊，此節(jié)可徑與設(shè)計(jì)局會(huì)商辦理……”7 月，行政院秘書(shū)長(zhǎng)張厲生、中央設(shè)計(jì)局秘書(shū)長(zhǎng)熊式輝和臺(tái)調(diào)會(huì)主任委員陳儀共同致電蔣介石，表示:“遵經(jīng)會(huì)商結(jié)果，臺(tái)灣設(shè)省籌備委員會(huì)遵照指示不另設(shè)置，僅就臺(tái)灣調(diào)查委員會(huì)加以充實(shí)”。如此臺(tái)調(diào)會(huì)成為將來(lái)接收臺(tái)灣省的籌備委員會(huì)。

1945 年8 月29 日，國(guó)民政府宣布特任陳儀為臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官，兼任臺(tái)灣省警備總司令。9 月1日，國(guó)民政府在重慶頒發(fā)陳儀等起草，蔣介石批準(zhǔn)的《臺(tái)灣行政長(zhǎng)官公署組織大綱》?！督M織大綱》規(guī)定:“臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官公署，隸屬于行政院”;臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官“依據(jù)法令綜理臺(tái)灣全省政務(wù)”，并“對(duì)于在臺(tái)灣省之中央機(jī)關(guān)，有指揮監(jiān)督之權(quán)”;“行政長(zhǎng)官公署必要時(shí)得設(shè)置專管機(jī)關(guān)或委員會(huì)，視其性質(zhì)隸屬于行政長(zhǎng)官或各處，其組織由行政長(zhǎng)官定之”;“行政長(zhǎng)官公署置秘書(shū)長(zhǎng)一人，輔佐行政長(zhǎng)官綜理政務(wù)，并監(jiān)督各處及其他專設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)，秘書(shū)長(zhǎng)下設(shè)機(jī)要室、人事室，各設(shè)主任一人”。1945 年11 月3 日，公布《臺(tái)灣省適用法令原則布告》，再次明示，民國(guó)一切法令，均適用于臺(tái)灣，“必要時(shí)得制頒暫行法規(guī)”。

這一《組織大綱》，不由得令我們聯(lián)想到1934 年，陳儀派團(tuán)前往臺(tái)灣參觀考察，其中一個(gè)內(nèi)容就是臺(tái)灣的代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)陳體誠(chéng)回福建后，對(duì)臺(tái)灣總督制度加以介紹，以為總督總攬軍政大權(quán)，各機(jī)關(guān)均為總督府的附屬機(jī)關(guān)，不失為一種行之有效的政體，可以作為福建建設(shè)的樣板。后來(lái)的事實(shí)說(shuō)明，陳體誠(chéng)的話，陳儀是聽(tīng)進(jìn)去了。

《臺(tái)灣行政長(zhǎng)官公署組織大綱》成為眾矢之的。內(nèi)政部給行政院呈文認(rèn)為，臺(tái)灣省行政體制多與現(xiàn)行法令不合，并向行政院提出三點(diǎn)疑問(wèn):“一、臺(tái)灣一切政制是否可由政務(wù)長(zhǎng)官因地制宜決定后，中央予以認(rèn)可?二、臺(tái)灣政策人員之職級(jí)是否不受文官官等俸給之拘束?三、臺(tái)灣縣市政府事務(wù)是否較內(nèi)地繁難?需要龐大之機(jī)構(gòu)與人員?”

行政院長(zhǎng)宋子文對(duì)此回答道:雖然可以因地制宜，但是“與中央法令原則上不符者，須經(jīng)中央核定后方能施行，不能采事后認(rèn)可方式”。至于后面兩個(gè)問(wèn)題，則“以臺(tái)灣省縣市單位劃分過(guò)少，每單位人口眾多，而收復(fù)未久一切制度均承舊例，又加言語(yǔ)隔閡增加困難，故關(guān)于行政人員之職級(jí)及縣市政府之機(jī)構(gòu)可不必與內(nèi)地全同，特由本院授權(quán)該部根據(jù)地方實(shí)際需要斟酌變動(dòng)內(nèi)地各省實(shí)行之原則，惟仍應(yīng)逐漸改進(jìn)，以期將來(lái)與內(nèi)地制度一致?！睂?shí)際上支持了臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官公署的設(shè)置。于是，1946 年5 月23 日，行政院頒發(fā)《臺(tái)灣省行政體制可因地制宜令》訓(xùn)令，基本采納宋子文的意見(jiàn)，更為明確地規(guī)定:“(一)臺(tái)灣一切政制，行政長(zhǎng)官可因地制宜，訂閱規(guī)章……(二)臺(tái)灣縣市行政人員之級(jí)職，及縣市政府之機(jī)能，可不必與內(nèi)地全同……”行政長(zhǎng)官制度的確立，使臺(tái)灣行政長(zhǎng)官?gòu)闹醒敕值靡徊糠中姓畽?quán)，相對(duì)其他省份更加集中了省政府的權(quán)力，臺(tái)灣行政長(zhǎng)官獲得行政權(quán)、軍權(quán)以及部分立法權(quán)。

陳儀能夠擔(dān)任福建省政府主席，出于蔣介石的意愿，省政府最高級(jí)別的人選，唯蔣介石一人之意所定，省主席權(quán)力的大小，最終取決于蔣介石對(duì)陳儀的信任程度。臺(tái)灣時(shí)期，行政長(zhǎng)官之權(quán)得到了行政院的支持，并且通過(guò)一些法規(guī)使之合法化，似乎有了一定的進(jìn)步，不過(guò)，法律法規(guī)的隨時(shí)更改，畢竟依舊按照國(guó)民黨上層的意志，比如行政院長(zhǎng)的意志。權(quán)力決定立法，或是法律規(guī)范權(quán)力，這是人治與法制的區(qū)別所在。顯然，黨治之下的人治屬性是很明顯的。

三、省級(jí)人事管理

按照國(guó)民政府當(dāng)時(shí)的定制，各省不論大小，省府委員名額為九人，由省主席提名，經(jīng)國(guó)民黨中央政治會(huì)議審查通過(guò)，再送行政院會(huì)議通過(guò)任命。陳儀的省政府委員，按照蔣介石的意見(jiàn)，原則上凡沒(méi)有參加福建事變的原福建省政府委員，繼續(xù)留任。

福建省政府委員由林知淵、李世甲、鄭貞文、李祖虞、徐桴、孫希文、高登艇、陳儀等人組成。其中林知淵、李世甲、鄭貞文(兼教育廳廳長(zhǎng))三人屬于繼續(xù)留任的政府委員;高登艇兼任秘書(shū)長(zhǎng)，陳儀本來(lái)想用陳景烈為秘書(shū)長(zhǎng)，當(dāng)時(shí)江西省主席熊式輝給蔣介石發(fā)去電報(bào)，稱他的舅公原福建省府委員高登艇也沒(méi)有參加福建事變，應(yīng)該留任，蔣介石電告陳儀，將高補(bǔ)充進(jìn)去，并兼任秘書(shū)長(zhǎng)。徐桴兼財(cái)政廳廳長(zhǎng)。省政府建立之前，徐桴由蔣直接派到福州擔(dān)任行營(yíng)財(cái)政特派員，先于陳儀抵達(dá)福州。李祖虞兼民廳廳長(zhǎng);孫希文兼建設(shè)廳廳長(zhǎng)(陳體誠(chéng)繼任);鄭貞文兼教育廳廳長(zhǎng)，福建省政府初步組成。

從省政府的實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，雖然編制內(nèi)人員的安置受制于中央政府，但陳儀可以通過(guò)聘請(qǐng)顧問(wèn)建立自己的班子。陳儀動(dòng)用每月三萬(wàn)元的省主席特別費(fèi)，聘任編外人員——顧問(wèn)、參議、諮議和服務(wù)員等。對(duì)于陳儀的政務(wù)產(chǎn)生過(guò)重要的影響的顧問(wèn)有三位:沈銘訓(xùn)、徐學(xué)禹、李擇一。政治顧問(wèn)沈銘訓(xùn)，號(hào)仲九，曾先后留學(xué)日本和德國(guó)，是陳儀妻子沈蕙的堂弟。沈早在1919 年在浙江辦《教育潮》便頗有聲望。1920 年一度加入共產(chǎn)主義小組，后來(lái)因?yàn)樗叛鰺o(wú)政府主義，便又退出了。1923 年受聘于革命派的上海大學(xué)，曾任中國(guó)文學(xué)系教授、代校長(zhǎng)等職，因此，國(guó)共兩黨很多人是他的同事或?qū)W生。他的無(wú)政府主義信仰，使之不愿意在官場(chǎng)出頭露面，無(wú)意做官。陳儀在福建的政策措施，尤其在福建建立完整的政治人事制度方面，得力于他甚多。沈仲九政治上相當(dāng)進(jìn)步，陳儀身邊的進(jìn)步分子夏明綱、程星齡、胡邦憲等大多由他介紹而來(lái)，其中也有中共黨員。陳儀在政治上的開(kāi)明表現(xiàn)和沈仲九有極大的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)徐學(xué)禹，是陳儀老友徐錫麟烈士的侄子，同為紹興人，畢業(yè)于德國(guó)柏林工業(yè)大學(xué)電機(jī)科。1928 年陳儀前往歐洲考察時(shí)在德國(guó)見(jiàn)過(guò)徐。徐回國(guó)后任交通部簡(jiǎn)任技正兼上海電話局局長(zhǎng)、浙江省公路局局長(zhǎng)。1938 年陳儀將他作為人才引進(jìn)，擔(dān)任省建設(shè)廳長(zhǎng)。后來(lái)，他先后擔(dān)任福建省政府委員、建設(shè)廳廳長(zhǎng)，并兼省貿(mào)易、企業(yè)、運(yùn)輸三公司董事長(zhǎng)、福建省銀行董事長(zhǎng)。但是不久，徐學(xué)禹在浙江公路局任職時(shí)的貪污案成立，國(guó)民政府給予“褫職，非滿五年不得任公職”的處分。陳儀按規(guī)矩撤了他的職，但又讓他當(dāng)顧問(wèn)。徐學(xué)禹則推薦嚴(yán)家淦任建設(shè)廳長(zhǎng)，并擠走財(cái)政廳廳長(zhǎng)張果為，推薦原建設(shè)廳公用管理局局長(zhǎng)包可永為財(cái)政廳廳長(zhǎng)，如此，他操縱財(cái)政與建設(shè)兩個(gè)廳，實(shí)際權(quán)力更大。徐學(xué)禹在福建時(shí)成為陳儀建立統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的得力干將。外交顧問(wèn)李擇一是福州人，畢業(yè)于日本慶應(yīng)大學(xué)。1921 年中國(guó)代表團(tuán)赴美參加華盛頓會(huì)議，他作為代表團(tuán)顧問(wèn)周自齊的隨員也一并前往，由此涉足外交;1933 年《塘沽協(xié)定》簽訂前后，他作為談判代表團(tuán)的一員，已有“日本通”之譽(yù)。陳儀到福建后，省對(duì)外事務(wù)最重要者莫過(guò)于對(duì)日事務(wù)，陳儀專門(mén)請(qǐng)李擇一當(dāng)顧問(wèn)。同時(shí)，福建與臺(tái)灣間的事務(wù)也由李擇一主辦。

1945 年8 月30 日，臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官公署和臺(tái)灣省警備司令部臨時(shí)辦事處成立。同日，參照陳儀的推薦和提名，國(guó)民政府發(fā)布任命行政長(zhǎng)官公署官員名單:

葛敬恩為臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官公署秘書(shū)長(zhǎng)，錢(qián)宗起任秘書(shū)處處長(zhǎng)，周一鶚任民政處處長(zhǎng)，趙迺傳任教育處處長(zhǎng)，張延哲任財(cái)政處處長(zhǎng)，趙連芳任農(nóng)林處處長(zhǎng)，包可永任工礦處處長(zhǎng)，徐學(xué)禹任交通處處長(zhǎng)(后為嚴(yán)家淦)，胡福相任警務(wù)處處長(zhǎng)。其中，葛敬恩字湛波，浙江嘉興人，陳儀早年任浙一師師長(zhǎng)時(shí)的參謀長(zhǎng)，1927 年以后沒(méi)有再共事，但他的才干陳儀非常賞識(shí)。陳儀提名時(shí)，葛敬恩還在云南。葛還兼任臺(tái)灣警備總司令部前進(jìn)指揮所主任。錢(qián)宗起是臺(tái)調(diào)會(huì)委員，原是陳儀的主任秘書(shū)，10 月13 日改任為救濟(jì)總署臺(tái)灣分署署長(zhǎng)。周一鶚是臺(tái)調(diào)會(huì)委員，原是陳儀主閩時(shí)省賑濟(jì)處代主任委員(前面已提到)。趙迺傳是中央訓(xùn)練團(tuán)臺(tái)灣行政干部訓(xùn)練班的教育專業(yè)組主任導(dǎo)師、浙江杭州人，著名教育家。張延哲是福建平和人，美國(guó)哈佛大學(xué)畢業(yè)，中央訓(xùn)練團(tuán)高級(jí)班畢業(yè)，原為重慶市財(cái)政局局長(zhǎng)，是接收官員中唯一能說(shuō)閩南話的官員。趙連芳任中央訓(xùn)練團(tuán)臺(tái)灣行政干部訓(xùn)練班農(nóng)村經(jīng)濟(jì)專業(yè)組主任導(dǎo)師，著名專家。包可永是陳儀主閩時(shí)的省政府建設(shè)廳長(zhǎng)，小說(shuō)家包笑天之子。徐學(xué)禹前面已說(shuō)到;胡福相為浙江寧海人，原為臺(tái)調(diào)會(huì)專門(mén)委員，受蔣介石之命在中央警官學(xué)校開(kāi)辦臺(tái)灣警察干部講習(xí)班，胡兼任講習(xí)班主任。從上述人選中不難看出，陳儀所用的人主要是福建時(shí)的班底，以及后來(lái)臺(tái)調(diào)會(huì)的骨干，其中不乏行業(yè)專家。但是，沒(méi)有一個(gè)臺(tái)籍人士。

陳儀在福建八年，在臺(tái)灣一年多。如果說(shuō)福建時(shí)期，陳儀的省政府主席之權(quán)主要依靠體制外設(shè)置顧問(wèn)得以運(yùn)行，那么到臺(tái)灣行政長(zhǎng)官公署時(shí)，則是在體制內(nèi)運(yùn)行。省一級(jí)的人事安排上有一明顯的共同點(diǎn)，即任人唯親的特征明顯，成為當(dāng)時(shí)中央政府實(shí)際運(yùn)行狀況的縮微版。

四、福建特色——建制

省以上行政制度，自然是陳儀不能改變的，不過(guò)，陳儀在力所能及的范圍內(nèi)，在福建頗為成功地建立了縣級(jí)政府的一套人事行政制度，使福建從行政制度的無(wú)法可據(jù)變?yōu)橛蟹梢?，無(wú)序變?yōu)橛行颉?/p>

1934 年陳儀至福建履職時(shí)，福建十分混亂。省政府根本實(shí)行不了對(duì)縣地方的領(lǐng)導(dǎo)，政令不出省會(huì)。對(duì)外則幾乎處于閉塞狀態(tài)。人才極其缺乏，就是有相當(dāng)文化的人也不多，等待學(xué)校培養(yǎng)專業(yè)人才顯然難解燃眉之急，陳儀提出:“有治法須先有治人”，從人員的訓(xùn)練開(kāi)始，辦短期培訓(xùn)班。1934年秋冬開(kāi)設(shè)了統(tǒng)計(jì)人員訓(xùn)練所和會(huì)計(jì)人員訓(xùn)練所，為福建開(kāi)辦各種“訓(xùn)練所”之先河。1935 年1 月29 日至2 月6 日，陳儀以省主席的名義發(fā)布《政府公告》，刊載于《福建民報(bào)》，告知全省:凡是愿受訓(xùn)練者，都可以報(bào)名受訓(xùn)。自此，開(kāi)辦縣政人員訓(xùn)練所(1939 年5 月更名為公務(wù)人員訓(xùn)練所，1940年3 月改稱地方行政干部訓(xùn)練團(tuán))。訓(xùn)練所共辦五年多，陳儀兼任所長(zhǎng)，省內(nèi)各廳處長(zhǎng)為副所長(zhǎng)。每期學(xué)員參加訓(xùn)練的時(shí)間為三至四個(gè)月，少數(shù)特殊班延長(zhǎng)到半年或一年。經(jīng)過(guò)不懈的培養(yǎng)，共畢業(yè)學(xué)員近五千人。縣政人員普遍經(jīng)過(guò)輪訓(xùn)，有的還輪訓(xùn)兩三遍，基本達(dá)到陳儀預(yù)想的目標(biāo)，使縣區(qū)政府人員的政治水平和管理能力符合基本要求。隨后，訓(xùn)練擴(kuò)大到一般公務(wù)員，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干事、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)員及保長(zhǎng)、保干事等，分別進(jìn)行訓(xùn)練。

陳儀設(shè)立的訓(xùn)練所，將訓(xùn)練與任用、提拔、廢黜相結(jié)合。陳儀規(guī)定縣政府科長(zhǎng)、科員等，必須經(jīng)過(guò)縣政人員訓(xùn)練所訓(xùn)練。無(wú)論是考核合格的現(xiàn)任人員，還是經(jīng)過(guò)考試決定錄用的新進(jìn)人員，都必須經(jīng)過(guò)訓(xùn)練所訓(xùn)練，畢業(yè)后才能列入縣政人員候選名冊(cè)。縣長(zhǎng)用人，必須從這些人員中挑選。陳儀認(rèn)為如果訓(xùn)練了不加以使用，就會(huì)損害訓(xùn)練所的聲譽(yù)，也是一種人才的浪費(fèi)，應(yīng)該避免。同時(shí)規(guī)定，經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的學(xué)員，不能馬上安排工作的在待職期間發(fā)給生活費(fèi)。訓(xùn)練所承擔(dān)繼續(xù)教育的職責(zé)。訓(xùn)練所里設(shè)有一個(gè)指導(dǎo)部，專門(mén)從事畢業(yè)后學(xué)員的繼續(xù)教育工作。不僅如此，陳儀還督飭縣政訓(xùn)練所派出專人，到各縣巡視，考察縣政，回到省里向陳儀和省政府匯報(bào)?？h政人員與訓(xùn)練所的關(guān)系，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超乎訓(xùn)練之外。只要這個(gè)人在福建，似乎永遠(yuǎn)要在這個(gè)訓(xùn)練所的領(lǐng)導(dǎo)之下。以致形成這樣一個(gè)局面，整個(gè)訓(xùn)練機(jī)關(guān)在逐漸變小，而指導(dǎo)部的工作卻在不斷地?cái)U(kuò)大。

陳儀在大舉訓(xùn)練縣區(qū)行政人員和公務(wù)員的同時(shí)，并設(shè)置人事機(jī)構(gòu)。在省一級(jí)各廳、處設(shè)人事股，專管全省人事事務(wù)。設(shè)縣政人員考績(jī)委員會(huì)，用以主管考績(jī)事宜。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立，把人事管理之權(quán)收到省里，形成統(tǒng)一集中的領(lǐng)導(dǎo)和管理。此后，各地方公務(wù)員進(jìn)退之權(quán)，操之省政府。

法制化保證了人事制度的統(tǒng)一，而人事制度的統(tǒng)一，才可能將法律貫徹，二者互為表里。為了“使人事形成制度化，法治化”，1939 年頒布《福建省縣政人員管理規(guī)程》，經(jīng)過(guò)多次修改和補(bǔ)充，成為任用公務(wù)員的法律范本。該規(guī)程共168 條，包括任用、俸給、旅費(fèi)、請(qǐng)假、辭職、調(diào)任、考績(jī)、獎(jiǎng)懲、進(jìn)修、生活、儲(chǔ)蓄等等。就條文而言，與現(xiàn)代的公務(wù)員制度十分相近。《規(guī)程》強(qiáng)調(diào)所有公務(wù)員任免均須按照規(guī)定辦理，不得任用私人，也不得以高薪等手段自行吸引人才。公務(wù)員個(gè)人不再有權(quán)自由進(jìn)退。在縣政人員的資格上，規(guī)定必須經(jīng)過(guò)訓(xùn)練，否則不得任用。經(jīng)過(guò)訓(xùn)練的縣政人員到任后三年內(nèi)，非經(jīng)省政府的批準(zhǔn)，不能改任其他職務(wù)或辭職?？h區(qū)政府不得擅自任用其他人員，無(wú)論此人有什么背景，均一體照辦。按照《規(guī)程》，縣長(zhǎng)對(duì)于下屬只有使用之權(quán)，沒(méi)有任命提拔之權(quán)，如此人事權(quán)統(tǒng)一于省政府。

繼陳儀之后的福建省主席劉建緒曾經(jīng)感慨地說(shuō):“主辦干部訓(xùn)練，樹(shù)立人事制度，而成為福建省政治特具的優(yōu)點(diǎn)。……對(duì)于舊式的政治而言，卻是從沒(méi)有制度變成有了制度。在其政治制度上所發(fā)生的進(jìn)步的影響，且不止于福建。由于人事制度的推行，長(zhǎng)官不能任用私人，屬僚也不必鉆營(yíng)，人事糾葛大為減少，政治風(fēng)氣也澄清了許多。就行政效率言，一切人事變更，既不致影響工作的連續(xù)進(jìn)行，事業(yè)才能循序發(fā)展?！眲⒔ňw繼任福建后，基本上沿用了陳儀的一套做法。

建立完善的行政制度，與現(xiàn)代文官制度相銜接，是陳儀的理想。陳儀的目標(biāo)在于人事制度以“公的法律觀念”，破除用人制度的“公私不清”;制度化做到“事前的防范”，減少“事后的懲罰”;用人上選其所長(zhǎng)，朝著“技術(shù)化”“專業(yè)化”的方向發(fā)展;保障必須跟上。在20 世紀(jì)30 年代的中國(guó)，這樣的制度尚無(wú)先例。這在當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)透出一屢清新的空氣，受到重慶國(guó)民政府的重視。1940年，福建省建立縣政制度的經(jīng)驗(yàn)被推向全國(guó)。

五、臺(tái)灣特色——接收

陳儀接收臺(tái)灣時(shí)，臺(tái)灣和福建行政制度上最大的差別是福建需要建立制度，臺(tái)灣本身制度完備。

在臺(tái)灣調(diào)查委員會(huì)期間，陳儀對(duì)臺(tái)灣總督府所行的官制官規(guī)有了更進(jìn)一步的了解。臺(tái)調(diào)會(huì)整理《日本統(tǒng)治下的臺(tái)灣人事法規(guī)》共五冊(cè)，涵蓋恩給類、津貼類，任用、考試、講習(xí)類，官等等級(jí)及給與類、諸給旅費(fèi)類，分限、服務(wù)、賞罰類，旅費(fèi)類等等，相當(dāng)完備。和陳儀在福建制定的《福建省縣政人員管理規(guī)程》名稱有別而規(guī)定范圍相似。陳儀說(shuō):“臺(tái)灣的一切高級(jí)官吏，雖然為日本人所獨(dú)點(diǎn)，但一般的人事制度，現(xiàn)在卻已樹(shù)立了。在臺(tái)灣收復(fù)后，對(duì)于這種人事制度，我們必須盡力保持，不使破壞”。這段話雖是陳儀剛剛接手臺(tái)灣調(diào)查委員會(huì)時(shí)所說(shuō)，但基本原則后來(lái)少有改變。

相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的改造，把日據(jù)時(shí)期臺(tái)灣設(shè)立的州、廳、街、莊，改建成全國(guó)一致的縣市、區(qū)署及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，相對(duì)比較好操作，難的是干部的獲得。陳儀說(shuō):“臺(tái)灣收復(fù)后，此項(xiàng)人員如何補(bǔ)充，實(shí)為值得注意的問(wèn)題。我們以為應(yīng)實(shí)行下列各項(xiàng):(甲)收復(fù)前的準(zhǔn)備，各種行政干部，必須預(yù)為儲(chǔ)備，以免臨渴掘井;(乙)原有臺(tái)灣同胞擔(dān)任的公職人員，在收復(fù)后必須盡量留用，并須就地以訓(xùn)練方法，大量培養(yǎng);(丙)為使臺(tái)灣同胞多有服務(wù)公職的機(jī)會(huì)，關(guān)于任用資格一項(xiàng)，應(yīng)稍為放寬，并就地實(shí)行考試與甄拔，俾得人盡其才;(丁)公職人員的任免懲獎(jiǎng)，皆須依照法令辦理，嚴(yán)格執(zhí)行，以建立人事制度”。按照這樣的設(shè)想，陳儀一步一步地加以實(shí)施。

第一步，在重慶培養(yǎng)一批干部。1944 年到1945 年陳儀擔(dān)任中央訓(xùn)練團(tuán)教育長(zhǎng)之職，乘便就在中央訓(xùn)練團(tuán)內(nèi)先后開(kāi)辦了臺(tái)灣行政干部訓(xùn)練班、臺(tái)灣警察干部講習(xí)班、臺(tái)灣高級(jí)干部訓(xùn)練班，抽調(diào)國(guó)民政府各部門(mén)的在職干部并選拔一批大中學(xué)生前來(lái)培訓(xùn)。陳儀自兼訓(xùn)練班主任，周一鶚為副主任。限于當(dāng)時(shí)的條件，到臺(tái)灣進(jìn)行實(shí)地調(diào)查是不可能的，只能先從書(shū)籍雜志中盡一切可能收集資料，并以這些資料為訓(xùn)練干部的教材。在大家的一致努力下，到1945 年3 月，臺(tái)調(diào)會(huì)共收集臺(tái)灣法規(guī)、法令、統(tǒng)計(jì)資料35 部，報(bào)刊多種，共編印各類參考資料19 種。陳儀親自講授《日本統(tǒng)治臺(tái)灣經(jīng)過(guò)》一課，最后一部分陳儀所講即為日本統(tǒng)治的一些措施中值得借鑒之處，如一元化機(jī)構(gòu)，建立法制，重視科學(xué)技術(shù)等，對(duì)這些東西“不能因噎廢食而輕易廢棄”。教案全文長(zhǎng)達(dá)三萬(wàn)余字，相當(dāng)周詳。

此時(shí)的訓(xùn)練，最主要的特點(diǎn)在于“專業(yè)化”。行政干部訓(xùn)練班依不同專業(yè)分六個(gè)組，進(jìn)行為期四個(gè)月的訓(xùn)練;警察干部訓(xùn)練班則幾期長(zhǎng)短不一。這幾個(gè)訓(xùn)練班，訓(xùn)練行政干部120 人，警察干部932 人;還推動(dòng)四聯(lián)總處(中央、中國(guó)、交通、農(nóng)民四銀行聯(lián)合辦事總處)舉辦“臺(tái)灣銀行人員調(diào)訓(xùn)班”，培養(yǎng)了40 名接收臺(tái)灣金融業(yè)務(wù)的人員。這些訓(xùn)練班為接管臺(tái)灣培養(yǎng)了民政、司法、警察、財(cái)政、工商交通、農(nóng)林牧漁、教育方面的一批干部。訓(xùn)練結(jié)束后，這些人員先回原機(jī)關(guān)任職待命。

盡可能地吸收臺(tái)籍人員到臺(tái)調(diào)會(huì)中，是在大陸時(shí)尋找培養(yǎng)干部的主要路向之一。其中有些人是毛遂自薦。比如臺(tái)調(diào)會(huì)正式成立的這一天，李友邦寫(xiě)信給陳儀，主動(dòng)請(qǐng)纓。陳儀回信收到信以后，表示要“群策群力，共襄大計(jì)”，請(qǐng)李友邦幫忙收集臺(tái)灣方面的資料。李即全力以赴，四處尋覓了許多有關(guān)臺(tái)灣的資料。6 月，李友邦被聘為臺(tái)調(diào)會(huì)專門(mén)委員。宋斐如和連震東是陳儀主動(dòng)聯(lián)系的。當(dāng)時(shí)，宋斐如在貴陽(yáng)，陳儀專門(mén)讓人發(fā)電報(bào)請(qǐng)他，后又追加一電:“盼即來(lái)，如需旅費(fèi)，當(dāng)照匯。”可見(jiàn)用人心切。連震東1931 年回國(guó)后，在西安任西京籌委會(huì)委員，全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后轉(zhuǎn)任國(guó)民黨中央干訓(xùn)團(tuán)上校政治教官等職，并任“臺(tái)灣革命同盟會(huì)”委員。陳儀看到了連震東在《西京日?qǐng)?bào)》上發(fā)表的《全面抗戰(zhàn)與臺(tái)灣》等文章，頗為贊賞。臺(tái)調(diào)會(huì)成立之初，即聘請(qǐng)他為兼任委員。1944 年7月，國(guó)民黨元老張繼寫(xiě)信給陳儀推薦連震東，陳儀以專任專員的名義正式將連震東調(diào)到臺(tái)調(diào)會(huì)工作。國(guó)民黨官員的舉薦，也是陳儀尋找人才的重要渠道。陳儀后來(lái)十分倚重的黃朝琴，此前并不認(rèn)識(shí)，由吳鐵城推薦，陳儀約談后稱“獲益良多”。吳鐵城還介紹了柯臺(tái)山等人給陳儀，都被陳吸收加入臺(tái)調(diào)會(huì)。劉光啟由第三戰(zhàn)區(qū)司令顧祝同推薦，顧寫(xiě)信詳細(xì)地介紹了劉啟光的情況，陳儀得此信后，十分高興，很快任命劉啟光兼任臺(tái)調(diào)會(huì)專門(mén)委員。臺(tái)調(diào)會(huì)內(nèi)部人士介紹相關(guān)人才，也是陳儀選用干部的一個(gè)來(lái)源。比如王芃生介紹了生于南投的林忠。據(jù)1945 年5 月8 日臺(tái)調(diào)會(huì)職員表可知，11 個(gè)委員中，臺(tái)灣籍的占5 人:黃朝琴、丘念臺(tái)、游彌堅(jiān)、李友邦、謝南光;專門(mén)委員20 人中，臺(tái)灣籍的有4 人:宋斐如、李萬(wàn)居、林嘯鯤、劉啟光;專員5 人中，臺(tái)灣籍的有林忠、謝掙強(qiáng)。

第二步，以臺(tái)調(diào)會(huì)時(shí)培養(yǎng)的干部和陳儀在福建時(shí)任用的骨干為主體，以軍事接收的方式先行接收各級(jí)機(jī)關(guān)，與此同時(shí)，吸收臺(tái)灣本地人才加入公務(wù)員隊(duì)伍。1945 年8 月30 日，臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官公署和臺(tái)灣省警備司令部臨時(shí)辦事處在重慶成立。1945 年9 月28 日，由行政長(zhǎng)官公署和警備總司令部各單位指派專門(mén)委員和參謀人員及一個(gè)憲兵排共71 人組成前進(jìn)指揮所，10 月5 日上午，分乘5架美國(guó)運(yùn)輸機(jī)，先期到達(dá)臺(tái)北，作為接收的先頭部隊(duì)。葛敬恩為主任，范誦堯?yàn)楦敝魅?，黃朝琴為市政專門(mén)委員，李萬(wàn)居為新聞事業(yè)專門(mén)委員，林忠為廣播事業(yè)專員，參加最早的接收工作。1945 年11 月1 日，行政長(zhǎng)官公署指派第一批人員接收臺(tái)灣總督府各部門(mén)。接收的人員及應(yīng)接收的部分，都有具體的明示:周一鶚等人接收總督官房監(jiān)察課、文教局、財(cái)政局、稅務(wù)課、警察局、衛(wèi)生課及總督府所屬臺(tái)北區(qū)之衛(wèi)生機(jī)關(guān)等;張延哲等人接收財(cái)政部分、財(cái)務(wù)局、主計(jì)、會(huì)計(jì)等課;任維均接收專賣部分;張武接收金融部分;包可永接收礦工局;嚴(yán)家淦接收交通局;夏濤聲接收總督府官房情報(bào)課;林忠接收臺(tái)北放送事業(yè);葉明薰接收同盟社臺(tái)北分社;趙迺傳接收教育部分;胡福相接收警務(wù)部分;楊鵬接收法院等。

省一級(jí)的接收工作很快完成，11 月7 日公署公布《臺(tái)灣省州接管委員會(huì)組織通則》，決定成立臺(tái)北州、新竹州、臺(tái)中州、臺(tái)南州、高雄州、臺(tái)東廳、花蓮港廳、澎湖廳八個(gè)接管委員會(huì)。各州廳接管委員會(huì)主任委員為:臺(tái)北州連震東、新竹州郭紹宗、臺(tái)中州劉存忠、臺(tái)南州韓聯(lián)和、高雄州謝東閔、花蓮港廳張文成、臺(tái)東廳謝真、澎湖廳謝松堅(jiān)。主要任務(wù)是:辦理州廳以下各級(jí)機(jī)構(gòu)接管工作;指揮監(jiān)督州廳以下各級(jí)行政機(jī)構(gòu)繼續(xù)辦理日常應(yīng)辦事務(wù);籌備接收區(qū)內(nèi)縣市政府之成立;考察各級(jí)干部，選拔優(yōu)秀人才，提供公署遴選任用。預(yù)定三個(gè)月內(nèi)完成接收，縣市政府成立時(shí)，接收委員會(huì)撤銷。1945 年11 月，上述省轄市接收完畢。1946 年1 月，臺(tái)北、臺(tái)南、臺(tái)東、臺(tái)中、高雄、新竹、花蓮、澎湖等八個(gè)縣也接收完畢。

高雄接管委員會(huì)主任委員謝東后來(lái)回憶說(shuō)，各州廳接管委員會(huì)主任委員由陳儀選定，交民政廳長(zhǎng)周一鶚找到相應(yīng)人選詢問(wèn)意見(jiàn)。7 日名單公布后，8 日，主任委員們和幾位委員、專員及憲兵一排，于早上八時(shí)乘南下鐵路專車出發(fā)。先到新竹，再到臺(tái)中、臺(tái)南、高雄、澎湖等，每到一地，接管人員下車。謝東閔說(shuō):“車抵高雄，日本州知事高原，率領(lǐng)州廳總務(wù)、產(chǎn)業(yè)、警察三部長(zhǎng)，和各界代表列隊(duì)歡迎，場(chǎng)面盛大熱烈，令人難忘。我以接管主任委員身份，和高原略事交談。高原說(shuō)，已為接管人員暫時(shí)安排住宿高丸旅館……”第二天政權(quán)交接儀式舉行，“州廳全體員工，無(wú)論臺(tái)灣或日本籍都參加，高雄各界代表也都來(lái)到”，中華民國(guó)國(guó)旗“冉冉地升起”。政權(quán)的更替在一派祥和中進(jìn)行。

于是，行政公署公布《臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官公署暨所屬各機(jī)關(guān)征用日籍員工暫行辦法》，規(guī)定“本署暨所屬各機(jī)關(guān)征用日籍各種行政人員，其原任敕任職務(wù)者，暫以咨詢員派用，原任奏任職務(wù)者，暫以服務(wù)員派用。原任判任職務(wù)者暫以助理員派用;前項(xiàng)咨詢員、服務(wù)員、助理員，各得分為甲乙丙三等，但原系擔(dān)任主管職務(wù)者，在未派定人員接充前，得仍以其原名義暫派代理”。與此相應(yīng)，還制定財(cái)務(wù)法令《臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官公署及所屬行政機(jī)關(guān)生產(chǎn)機(jī)關(guān)征用日籍員工補(bǔ)給生活暫行辦法》，以保障上一法令的實(shí)施。當(dāng)時(shí)日籍員工所領(lǐng)俸薪和津貼已預(yù)支到1946 年3 月，該辦法規(guī)定，每人每月按級(jí)別發(fā)給生活補(bǔ)助費(fèi)若干。比如同簡(jiǎn)任者補(bǔ)1000 元;同薦任級(jí)的甲等年俸3050 元以上的補(bǔ)750 元;最底層的庸工則補(bǔ)150 元。根據(jù)1945 年糧食局公告規(guī)定，大米一元一斤，就當(dāng)時(shí)而言所補(bǔ)貼的錢(qián)還是比較可觀的?！墩饔萌占畣T工暫行辦法》規(guī)定“本辦法自核定之日起施行”，即1945 年11 月3 日是起施行。后一個(gè)《補(bǔ)給生活暫行辦法》有時(shí)限，自1945 年11 月1 日至1946 年3 月31日。這說(shuō)明，究竟將這些日本人留用多久，陳儀還沒(méi)有想好。另外，陳儀對(duì)物價(jià)上漲有一定的心理準(zhǔn)備。有了上述規(guī)定，接收工作自然是友好輕松的。

項(xiàng)別總計(jì) 親任 敕任 奏任 奏任待遇 判任 判任待遇 囑托 雇傭事務(wù)人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù) % 人數(shù)%總計(jì) 84559 100 1 100 109 100 2070 100 156 100 20909 100 17069 100 2459 100 41786 100本省人46955 55．53 1 0．92 27 1．29 24 15．38 3681 17．61 10395 60．90 1101 44．73 31726 75．92日本人37604 44．47 1 100 108 99．08 2043 98．71 132 84．6217228 82．39 6674 39．10 1358 55．27 10060 24．08

其中，敕任(相當(dāng)于簡(jiǎn)任)的僅1 人，且是大學(xué)教授，奏任官(薦任)27 人，其中12 人是醫(yī)師或教師，從事行政工作的15 人;本省判任官以上者共3 733 人，僅占本省人公吏總數(shù)的7.95%，也就是說(shuō)92%以上的臺(tái)灣本地人擔(dān)任的行政工作，為低級(jí)職位的雇傭。(見(jiàn)臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官公署人事室編印:《臺(tái)灣省人事行政匯報(bào)》1946 年12 月印，載《館藏民國(guó)臺(tái)灣檔案匯編》第161 冊(cè)，北京:九州出版社2006 年版，第138 頁(yè)。)

陳儀所做的第二件事就是廣攬臺(tái)灣本地人才。長(zhǎng)達(dá)五十年的割讓，臺(tái)灣與祖國(guó)處于隔絕狀態(tài)，抗戰(zhàn)時(shí)日本更是把臺(tái)灣作為侵華的前沿。因此，陳儀要想獲得臺(tái)灣本地人才，必須經(jīng)過(guò)接收這個(gè)過(guò)程，然后才有可能廣泛地吸收和使用本地人才。對(duì)此，陳儀雷厲風(fēng)行地展開(kāi)。陳儀爭(zhēng)取到將臺(tái)灣省列入適用《邊遠(yuǎn)省份公務(wù)員任用資格暫行條例》的省份，得到從寬錄用人才的權(quán)利。1945 年11 月17 日，行政公署公布《臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官公署備用人員登記辦法》，規(guī)定凡是臺(tái)灣籍人民，具有以下資格之一者，即曾經(jīng)在本省內(nèi)外中等學(xué)校畢業(yè)者、?？埔陨蠈W(xué)校畢業(yè)者、其他同等學(xué)校畢業(yè)者，均得向公署(或各州廳接管委員會(huì))領(lǐng)取備用人員登記表，申請(qǐng)登記。同時(shí)公布《臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官公署雇傭人員資格審查委員會(huì)組織規(guī)程》，建立專門(mén)的資格審查委員會(huì)對(duì)填表人員進(jìn)行審查，再由公署人事室編列各類人員姓名冊(cè)，分送各處、會(huì)、室就所需一定資格之人員，分別甄選任用。到1945 年年底，經(jīng)分別審核合格人數(shù)為5394 人，由臺(tái)灣省訓(xùn)練團(tuán)和主管機(jī)關(guān)分期考選訓(xùn)練。

雖然，陳儀努力從大陸尤其是福建征求干部，但在接收過(guò)程中，越到基層，越需要臺(tái)灣本地人的加入。謝東閔說(shuō)當(dāng)年在高雄，為了吸收當(dāng)?shù)厝藫?dān)任公職，凡曾任協(xié)議會(huì)員、農(nóng)業(yè)會(huì)員、信用組合理事和干事的地方上有名望者，都在考慮遴選之列。在1946 年3 月這個(gè)同一時(shí)間里，行政公署規(guī)劃下一階段的工作時(shí)，關(guān)于人事，強(qiáng)調(diào)根據(jù)“尚賢”、“久任”、“專任”的原則，“擬訂規(guī)章，實(shí)行管理并設(shè)訓(xùn)練機(jī)關(guān)大量訓(xùn)練臺(tái)灣同胞供各機(jī)關(guān)需要，對(duì)于高山族，完全改變?nèi)杖似缫暤霓k法，予以平等待遇，并扶植其自治?！?/p>

1946 年12 月，長(zhǎng)官公署人事室的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如下，說(shuō)明公職人員中臺(tái)籍人士已占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。

六、行政長(zhǎng)官制下的民主建設(shè)

1945 年國(guó)民黨舉行第六次全國(guó)代表大會(huì)決定提前召開(kāi)國(guó)民大會(huì)，實(shí)行憲政。主張建立三民主義臺(tái)灣的陳儀，自從來(lái)到臺(tái)灣以后，即開(kāi)始積極推行地方自治，將1946 年稱為“制憲年”，1947 年定為“行憲年”。但是，他認(rèn)為真正實(shí)現(xiàn)憲政，在臺(tái)灣至少需要三年。

1946 年3 月，臺(tái)灣省行政長(zhǎng)官公署工作計(jì)劃重點(diǎn)工作之一為:“建立民意機(jī)關(guān)，自鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表大會(huì)，縣參議會(huì)，以至省參議會(huì)，照中央規(guī)定于五月一日以前一律成立”。

最基層的是村里民大會(huì)，其次為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)、區(qū)民代表會(huì)、縣市參議會(huì)、省參議會(huì)到最高層的國(guó)民代表大會(huì)。5 月1 日召開(kāi)第一屆省參議會(huì)。具體實(shí)施進(jìn)程如下:1946 年1 月15 日至2 月15 日，參加宣誓和登記的公民共有2，393，142 人，占全省人數(shù)的36%，審核合格具參選省縣市參議員資格者10665 人，具參選區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表者26303 人。1946 年2 月16 日至2 月28 日，公民直接投票選出區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表7078 人。1946 年3 月15 日至4 月7 日，由區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表分別選出各縣市參議員523 名。1946年4 月15 日，各縣市參議員在1180 位候選人中選出30 名省參議員。由此，臺(tái)灣各級(jí)地方自治機(jī)構(gòu)正式建成。速度如此之快，一方面說(shuō)明臺(tái)灣人民爭(zhēng)取民主的態(tài)度非常積極，另一方面也說(shuō)明，長(zhǎng)官公署在組織民意機(jī)構(gòu)上是盡心盡力的。

但是，陳儀堅(jiān)持臺(tái)灣民眾直接選舉為時(shí)尚早。嚴(yán)格意義上講，他還是把當(dāng)前看成是由軍政、訓(xùn)政向憲政過(guò)渡的準(zhǔn)備期。他似乎是在執(zhí)行孫中山的民權(quán)思想，其實(shí)存有偏差。按照孫中山的設(shè)想由訓(xùn)政走向憲政，首先是清戶口;其次是組織自治機(jī)關(guān)，采取直接民權(quán)的方式，凡人民都享有選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、罷官權(quán);其三，在上述兩件事辦妥之后著手定地價(jià);第四是修道路;第五是墾荒地;第六為設(shè)學(xué)校。陳儀在臺(tái)灣做到了組織自治機(jī)關(guān)這一步，不再繼續(xù)下去。在他看來(lái)，只有當(dāng)人們徹底地了解憲法的精義，有了自治的能力，公務(wù)員能夠熟悉國(guó)語(yǔ)、行政效率提高，縣市地方經(jīng)濟(jì)職能增強(qiáng)之時(shí)，才能真正實(shí)行憲政。實(shí)質(zhì)上，陳儀遲遲不走這最后的一步，還在于擔(dān)心危及國(guó)民黨的統(tǒng)治。時(shí)任臺(tái)灣高等法院院長(zhǎng)的楊鵬回憶說(shuō)，1947 年3 月他曾經(jīng)勸陳儀:“憲法不是已經(jīng)公布了嗎?省、縣、市長(zhǎng)都由民選不也是在憲法中有明文規(guī)定嗎?雖然還未正式施行，但為了應(yīng)付臺(tái)灣當(dāng)前緊急事變，答應(yīng)臺(tái)灣本省人民先行提前實(shí)施，這也不算標(biāo)奇立異，在法律上也不能說(shuō)毫無(wú)根據(jù)。”陳儀說(shuō):“人事問(wèn)題都好商量，只要這次事件沒(méi)有其他政治背景就好辦了”。陳儀的這個(gè)回答暴露出在他眼里行政長(zhǎng)官制充其量只不過(guò)是一個(gè)“人事問(wèn)題”，用不著大驚小怪，與國(guó)民黨政體更無(wú)關(guān)系;真正令他擔(dān)心的是其他力量的介入，危及國(guó)民黨的政權(quán)。陳儀處于既想建立民主制度，又要維護(hù)國(guó)民黨政權(quán)的矛盾之中。

“二二八”事件爆發(fā)后，陳儀在國(guó)民政府尚未表態(tài)的情況下，于3 月6 日下午發(fā)表廣播講話，對(duì)“二二八事件處理委員會(huì)”提出的32 條要求做出回應(yīng):“第一、省級(jí)行政機(jī)關(guān)，我已考慮將行政長(zhǎng)官公署改為省政府，向中央請(qǐng)示。一經(jīng)中央核準(zhǔn)，即可實(shí)行改組;改組時(shí)，省政府的委員各廳長(zhǎng)或各處長(zhǎng)要盡量任用本省人士……第二、……7 月1 日開(kāi)始舉行普遍直接的選舉，選出各縣市長(zhǎng)”。他的講話，得到了蔣介石的認(rèn)可。但是，為時(shí)已晚，人們的目標(biāo)已經(jīng)是要“打倒獨(dú)裁的行政公署”!

七、一點(diǎn)體會(huì)

在研究陳儀的人事行政制度之時(shí)，應(yīng)該看到陳儀所作所為，都是在中華民國(guó)的體制范圍內(nèi)，他只能在這個(gè)政治結(jié)構(gòu)中行事，在縣以下層面進(jìn)行制度的改革。他無(wú)力或者說(shuō)無(wú)意于縣以上制度的改革。省一級(jí)以上的干部，任人唯親，缺乏監(jiān)督，無(wú)法無(wú)天，雖然縣級(jí)地方行政實(shí)現(xiàn)秩序化、法制化，但不能從根本上改變吏治。

人事行政，必然與當(dāng)時(shí)的政治社會(huì)環(huán)境緊密聯(lián)系，陳儀出任福建省主席時(shí)，正值抗戰(zhàn)準(zhǔn)備及抗戰(zhàn)時(shí)期，社會(huì)因民族矛盾而形成一種向心力;陳儀到臺(tái)灣時(shí)國(guó)內(nèi)矛盾上升，對(duì)國(guó)民政府而言，離心率日益增加。憲政正在全國(guó)興起，民主正在成為風(fēng)氣，不但陳儀的權(quán)威受到了質(zhì)疑，黨治也受到了質(zhì)疑，行政長(zhǎng)官制度自然引起人們的反感，其正當(dāng)性和合法性受到質(zhì)疑。更何況國(guó)民黨政權(quán)到1947年時(shí)已走向沒(méi)落，傾巢之下安有完卵!

如果說(shuō)陳儀的專賣制度，更多觸動(dòng)了底層人民的利益，那么，行政長(zhǎng)官制度則駁回了上層知識(shí)層社會(huì)精英的政治訴求。這一制度與其說(shuō)是行政功能的敗筆，不如說(shuō)是思想意識(shí)層面的痼疾所致。陳儀一面大張旗鼓地建立各級(jí)民意機(jī)構(gòu)，一面又堅(jiān)持行政長(zhǎng)官制度，令自己立于既專制又民主，既不專制又不民主的尷尬境地，最終只是自成堡壘，將自己孤立起來(lái)。他之所以不可能真正地走向民主，還是怕民主制度最終危及國(guó)民黨一黨統(tǒng)治。

陳儀過(guò)于看重行政的管理功能，并把管理當(dāng)成技術(shù)，對(duì)于擁有這種技能的人，表現(xiàn)出格外的尊重。他將日本籍官員留下，目的是使行政事務(wù)不至于中斷，依舊可以有序地運(yùn)作下去，卻沒(méi)有想到行政不但包含有管理功能，更有其政治功能，立于統(tǒng)治地位的人，總是代表著統(tǒng)治者利益的，他把應(yīng)該打倒的、趕走的殖民統(tǒng)治者留下，代他管理，失掉臺(tái)灣的民心。他在福建相對(duì)成功，在臺(tái)灣則徹底失敗，根本原因還在于人心的得與失。