雪珥
1906年,大清國為一場注定空前、甚至可能絕后的政改,確定了主攻方向。
在對“官制”所存在的弊病,進行了深入的剖析之后,體制內(nèi)的改革者們,分別為中央和地方機構(gòu)的改革,開出了藥方。根據(jù)中央對政改的安排,先實行中央機構(gòu)改革,而后是地方機構(gòu)改革。機構(gòu)改革的主導者,就是出洋考察的戴鴻慈與端方。
對于中央“官制”存在的問題,戴、端建議,應該推行“責任內(nèi)閣之制以求中央行政之統(tǒng)一”。
至于中央各部主任官與輔佐官之間的權(quán)責不清,“定為一大臣,一次官,大臣負閣臣之責成,次官綜一部之庶務。其次則如商、學、警三部成例,設一尚書、兩侍郎,不置管部,以尚書為主任官,而侍郎為之輔佐,受其指揮。更設壓參各官,劃定職權(quán)。”
戴、端還同時建議,在內(nèi)閣之外,增設“會計檢查院”(審計)、“行政裁判院”(受理行政訴訟)、“集議院”(議會的雛形)、“都裁判廳”(最高法院)等獨立機構(gòu)。
甚至,他們還考慮到了原有之大學士及各部裁缺之大員的去除,可組建“樞密院”,作為中央顧問委員會,安置老干部們,以換取他們對改革的支持。
根據(jù)這一設想,中央機構(gòu)將由原先的六部及剛剛設立的巡警部,重新組合,建立九個部:
一、新設立的巡警部改為“內(nèi)政部”,將原來由戶部主管的戶口、工部主管的工程,合并在內(nèi);二、將戶部改為“財政部”,執(zhí)掌國稅、關(guān)稅、貨幣、國債、銀行以及田賦;三、成立于1901年的“外務部”,因“法制略具”而不予更動;四、將兵部改為“軍部”,并將“練兵處”歸并入內(nèi),統(tǒng)籌全國軍政;五、將刑部改為“法部”“各省執(zhí)法司、各級裁判所及監(jiān)獄之監(jiān)督皆為本部分支”,這等于是將司法系統(tǒng)垂直領(lǐng)導;六、“學務部”也因“法制略備”,繼續(xù)保留不改;七、設立“商部”,主管農(nóng)工商,此三者“為富國之本源,各國皆設立專部,中國農(nóng)工諸學尚未講求,將農(nóng)工諸事暫歸已設之商部管轄,日后再議增設”;八、設立“交通部”,將輪船、鐵路、電報、郵政等事務都納入其間;九、參考西方做法,改理藩院為“殖務部”,“凡東三省、蒙古、青海、新疆、西藏開拓之政策,皆于是統(tǒng)焉”。而在該部下,專設“海外殖民局”,保護海外華僑。
三大原則
戴鴻慈與端方的方案,得到高層的廣泛關(guān)注和認可。作為大清國政改領(lǐng)導小組的秘書處,以慶親王為首、袁世凱為主的“官制編制館”,在《厘定中央各衙官制繕單進呈折》中,基本吸納了戴、端的意見,針對中央機構(gòu)改革,提出了三條原則:
一、“分權(quán)以定限”。立法、行政、司法三權(quán)中,除了立法因議會尚未成立,擬暫設資政院以為預備外,行政與司法均可立即改革。二、“分職以專任”。此即調(diào)整中央機構(gòu)的設置,取消原先的六部九卿制度,改設十一部。按順序分別是:1.外務部、2.吏部、3.民政部、4.度支部、5.禮部、6.學部、7.陸軍部、8.法部、9.農(nóng)工商部、10.郵傳部、11.理藩部。各部尚書只設一人,侍郎只設二人。三、“正名以核實”,即中央各部委重新命名。在參考了戴、端方案之后,“官制編制館”提出,“巡警為民政之一端,擬正名為民政部。戶部擬正名為度支部,以財政處、稅務處并入。兵部徒擁虛名,擬正名為陸軍部,以練兵處、太仆寺并入,而海軍部暫隸焉。既設陸軍部,則練兵處之軍令司宜正名為軍諮府,以握全國軍政之要樞。刑部為司法之行政衙門,徒名曰刑,義有未盡,擬正名為法部。商部本兼掌農(nóng)工,擬正名為農(nóng)工商部。理藩院擬正名為理藩部。太常、光祿、鴻臚三寺,同為執(zhí)禮之官,擬并入禮部。工部所掌半已分隸他部,而以輪、路、郵電并入,擬改為郵傳部。”
責任內(nèi)閣
在中央機構(gòu)改革中,無論是戴鴻慈與端方的初始方案,還是慶親王、袁世凱以“官制編制館”提交的正式方案,都把實行內(nèi)閣制、裁撤軍機處,作為重點。
在戴、端的方案中,提出裁撤軍機處,歸并到內(nèi)閣中,設立總理大臣一人,兼充大學士,為其首長。
軍機處的設立,本是一種超常規(guī)的做法,這個“三無”機構(gòu)(無編制、無定員、無預算),名義上僅僅是皇帝的臨時秘書機構(gòu),卻實際上褫奪了內(nèi)閣的權(quán)力,造成了中國特色的機構(gòu)名實不符現(xiàn)象。這一思路,得到了“官制編制館”的接受,其正式方案就是:一方面加強內(nèi)閣的行政集權(quán),另一方面分割了數(shù)千年來一權(quán)獨大的行政權(quán),將其中的司法權(quán)剝離,并將在今后進一步剝離立法權(quán)。同時,“官制編制館”也明確提出,將“軍機大臣”都改為“辦理政務大臣”,各部尚書均為“參預政務大臣”。顯然,這是主張廢除軍機處的。
1906年11月7日,中央正式公布了《內(nèi)閣官制及辦事章程》,基本認可了“官制編制館”提交的方案。吊詭的是,中央雖然認可了責任內(nèi)閣制,卻并未同意取消軍機處,而是認為:“軍機處為行政總匯,雍正年間本由內(nèi)閣分設,取其近接內(nèi)廷,每日入值承旨,辦事較為密速,相承至今,尚無流弊,自毋庸復改。其各部尚書,均著充參預政務大臣,輪班值日,聽候召對?!?/p>
對此,時人和后人多作為晚清假立憲的證據(jù)。當時的媒體卻有如此認知:
“說者謂此次厘定官制,原以預備立憲,而立憲國之內(nèi)閣,實為行政之總機關(guān)。蓋以一國政事,至為殷繁,非有分司之官以各任其責,則叢脞必多。而庶政之行,尤貴畫一,非有合議之地以互通其情,則紛歧可慮。故其中央政府,即會合各部行政長官而成,名曰內(nèi)閣,其制本甚善也。今乃仍設軍機處,而罷設立內(nèi)閣之議,得毋于預備立憲之道相背馳乎?雖然,是無妨也,有其名而無其實,何如求其實而異其名?!?/p>
有其名而無其實,何如求其實而異其名,這正是體制內(nèi)改革者所追求的。但是,在一個政治大躍進的年代,如此務實做法能被多少人接受呢?
(摘自《《中國經(jīng)營報》)