文‖ 上海理工大學(xué)管理學(xué)院MPA研究生 周倩怡

十八屆三中全會(huì)之后，黨中央提出了全面深化改革的決定。在此之際，各級(jí)國(guó)資委的定位問題又一次站上了風(fēng)口浪尖。國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立之初，其定位為國(guó)務(wù)院“特設(shè)直屬機(jī)構(gòu)”，這個(gè)“特設(shè)”有何特殊之處，為何國(guó)資委與國(guó)務(wù)院其他直屬機(jī)構(gòu)不同，有很多學(xué)者其實(shí)并不清楚，導(dǎo)致目前，學(xué)界仍對(duì)各級(jí)國(guó)資委的定位不準(zhǔn)確。厘清國(guó)資委的定位就顯得很重要。

區(qū)縣國(guó)資委職責(zé)描述

區(qū)縣國(guó)資委的主要職責(zé)描述為：各區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)為區(qū)政府直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表區(qū)政府履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)管區(qū)屬國(guó)有資產(chǎn)。依照《中華人民共和國(guó)公司法》、《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律和行政法規(guī)，對(duì)全區(qū)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一管理，維護(hù)所有者權(quán)益；組織制訂符合本區(qū)功能定位和發(fā)展要求的國(guó)有資產(chǎn)總體布局規(guī)劃；開展國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算管理工作、國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表管理工作；依法參與國(guó)家投資的分配和回收投資的再分配，組織實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)收益收繳和支出管理；負(fù)責(zé)本區(qū)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)分析、資產(chǎn)評(píng)估的立項(xiàng)和核準(zhǔn)、備案等基礎(chǔ)性管理工作；負(fù)責(zé)本區(qū)國(guó)有資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作；有序推進(jìn)本區(qū)國(guó)有企業(yè)改革，負(fù)責(zé)管理本區(qū)國(guó)有企業(yè)改革、改制、改組過程中產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、資產(chǎn)處置等工作；調(diào)查處理本區(qū)國(guó)有資產(chǎn)損失，產(chǎn)權(quán)糾紛；指導(dǎo)本區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司開展資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作；組織實(shí)施本區(qū)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)委托經(jīng)營(yíng)工作，指導(dǎo)、監(jiān)督授權(quán)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理；組織實(shí)施本區(qū)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)委托監(jiān)管工作，指導(dǎo)、監(jiān)督委托單位的國(guó)有資產(chǎn)管理；對(duì)本區(qū)集體資產(chǎn)進(jìn)行指導(dǎo)管理；承辦區(qū)委、區(qū)政府和上級(jí)主管部門交辦的其他事項(xiàng)。

可見，市級(jí)、區(qū)級(jí)國(guó)資委的主要職責(zé)，都提及國(guó)資委根據(jù)政府授權(quán)，代表政府履行出資人職責(zé)，不過，“承辦區(qū)委、區(qū)政府和上級(jí)主管部門交辦的其他事項(xiàng)”的兜底條款，為國(guó)資委的職責(zé)埋下了承擔(dān)行政職責(zé)的伏筆。

法律地位

在成立國(guó)務(wù)院國(guó)資委之初，其實(shí)政策已經(jīng)明確了國(guó)資委的法律地位和職責(zé)，即履行出資人職責(zé)。如2003年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第七條明確指出“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)，堅(jiān)持政府的社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開，堅(jiān)持政企分開，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)?！?009年的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第六條規(guī)定“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)。”

但《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第二十五條又規(guī)定“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定組織協(xié)調(diào)所出資企業(yè)中的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的兼并破產(chǎn)工作，并配合有關(guān)部門做好企業(yè)下崗職工安置等工作。”結(jié)合主要職責(zé)，國(guó)資委不僅要通過獨(dú)資公司調(diào)控國(guó)有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，而且也要通過在獨(dú)資公司先行試點(diǎn)各項(xiàng)改革措施，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改制重組。同時(shí)，國(guó)資委還要監(jiān)督獨(dú)資公司、控股公司國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況，參與企業(yè)的關(guān)閉破產(chǎn)，配合政府安置企業(yè)下崗職工，甚至還要協(xié)助安全監(jiān)察部門對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)進(jìn)行督促、檢查。另外，國(guó)資委也負(fù)責(zé)對(duì)獨(dú)資公司國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記等工作，并有權(quán)對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行檢查和懲處?？梢?，國(guó)資委對(duì)其所屬的國(guó)有獨(dú)資公司所做的工作更偏向于公司董事，處理具體事務(wù)。

在實(shí)踐中，各級(jí)政府也偏向于將有關(guān)國(guó)有企業(yè)的事項(xiàng)交由各級(jí)國(guó)資委承擔(dān)，立法中“履行出資人的其他職責(zé)和承辦本級(jí)政府交辦的其他事項(xiàng)”的規(guī)定，無疑為地方政府授權(quán)國(guó)資委行使公共監(jiān)管職能留下了余地。政府常將與國(guó)有企業(yè)有關(guān)的事歸口到國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理或牽頭管理，如社會(huì)維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、防汛防臺(tái)、黨組織關(guān)系管理等。因此，各學(xué)界才會(huì)對(duì)國(guó)資委定位有文章開頭這樣的不同觀點(diǎn)，對(duì)國(guó)資委到底是履行出資人職責(zé)，還是承擔(dān)公共行政監(jiān)管職責(zé)，沒有一致的觀點(diǎn)。

厘清國(guó)資委的定位

國(guó)資委的出資人職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)本身并不矛盾，國(guó)資委作為出資人代表機(jī)構(gòu)，具有出資人地位,股東職權(quán)就是其應(yīng)有的權(quán)能，股東為確保自己的利益不受損失，在公司、企業(yè)正常運(yùn)行中,自發(fā)地就會(huì)時(shí)刻監(jiān)督著資產(chǎn)流向、利潤(rùn)生成。作為“股東”、“出資人”,國(guó)資委的主要職權(quán)為：頂層規(guī)則制定權(quán)、高層人事權(quán)、重大事項(xiàng)決策權(quán)、審批權(quán)、資產(chǎn)受益權(quán)和公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。《中華人民共和國(guó)公司法》第四條規(guī)定“公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利?！钡谌龡l規(guī)定“股東有權(quán)查閱、復(fù)制公司章程、股東會(huì)會(huì)議記錄、董事會(huì)會(huì)議決議、監(jiān)事會(huì)會(huì)議決議和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。股東可以要求查閱公司會(huì)計(jì)賬簿?！?/p>

為維護(hù)出資人的權(quán)益，國(guó)資委必須做出頂層設(shè)計(jì)，制定一系列貫徹國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)的規(guī)章制度，對(duì)國(guó)有企業(yè)違反國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)管，上級(jí)國(guó)資委必須有權(quán)指導(dǎo)和監(jiān)督下一級(jí)國(guó)資委的工作等等。否則，國(guó)家出資人的權(quán)益就難以維護(hù)。所以，國(guó)資委具有出資人職責(zé)，履行其主要職責(zé)。事實(shí)上，國(guó)資委只有具有這些股東權(quán)利，才能履行出資人職責(zé) 。

另一方面，國(guó)資委的行政職能應(yīng)淡化，不應(yīng)作為政府“國(guó)資系統(tǒng)大口”承擔(dān)公共管理職責(zé)。否則國(guó)資委工作人員勢(shì)必將很多時(shí)間、精力用于處理行政公務(wù)上、用于統(tǒng)計(jì)匯總工作上、用于完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交辦的但和國(guó)資國(guó)企監(jiān)管關(guān)系不大的事情上。

而為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，需要建立一整套考核機(jī)制、股權(quán)變動(dòng)程序、投資備案或核準(zhǔn)制度等等，做到監(jiān)督國(guó)有企業(yè)，但不干預(yù)其正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在目前對(duì)國(guó)資委無法準(zhǔn)確定位的背景下，或許可以在國(guó)資委內(nèi)部，只需將行政職能區(qū)分，對(duì)政府、同級(jí)部門和對(duì)企業(yè)有不同的人來處理相關(guān)事務(wù)，如對(duì)政府部門可以由普通的公務(wù)員“通才”來打交道，而對(duì)國(guó)有企業(yè)，由財(cái)務(wù)、審計(jì)、法律等“專才”來監(jiān)管。這樣的分工，有利于發(fā)揮人才的優(yōu)勢(shì)，集中精力，即完成政府交辦的任務(wù)，又有利于完成國(guó)資委本身的職責(zé)。