文‖上海國資記者 王錚

園區(qū)國企的20年

國資辦的部署是,在解包還原基礎(chǔ)上,加快混合所有制改革,推動園區(qū)開發(fā)類企業(yè)盡快“走出去”。

文‖上海國資記者 王錚

“園區(qū)的開發(fā)模式與國有企業(yè)的運作模式，看似兩個不同的范疇,但在蘇州工業(yè)開發(fā)區(qū)，兩者是深度融合在一起的，這既締造了蘇州園區(qū)的成功，也為今日國企的轉(zhuǎn)型提出了挑戰(zhàn)?！碧K州工業(yè)園區(qū)國資辦主任沈磊在接受《上海國資》采訪時做了這樣一個開場白。

蘇州工業(yè)園區(qū)有著特殊的歷史地位。其為中國和新加坡兩國政府間的旗艦合作項目,也是當(dāng)時中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的重要窗口。

從開發(fā)至今,蘇州工業(yè)園區(qū)已走過21年歷史,所獲成就固然顯赫。但時至今日,當(dāng)開發(fā)建設(shè)任務(wù)基本完成,一路伴隨園區(qū)成長,并發(fā)揮著不容替代作用的國資國企正處于轉(zhuǎn)型的當(dāng)口。

希望和彷徨,膠著與前行相互交織,破繭而出當(dāng)需要極大的勇氣。

從“解包還原”推進政企分開到推動企業(yè)走出去倒逼企業(yè)市場化；從推進混合所有制改革提升資產(chǎn)流動性到推行市場化考核激發(fā)企業(yè)活力，蘇州工業(yè)園區(qū)的國資轉(zhuǎn)型升級的大幕正在徐徐展開。

據(jù)《上海國資》了解,因蘇州工業(yè)園區(qū)的先天條件與大多數(shù)開發(fā)區(qū)并不一樣,這在很大程度上決定了園區(qū)開發(fā)類國企轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和高度。

不一樣的起點

1994年2月,園區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立,同年5月實施啟動,目前行政區(qū)劃面積278平方公里,其中,中新合作區(qū)80平方公里,下轄四個街道,常住人口約78.1萬。

“工業(yè)園區(qū)的開發(fā),一開始即借鑒新加坡市場化的模式。地方財政沒有在開發(fā)公司投入資金?！鄙蚶诮榻B。

現(xiàn)在看來,這種開發(fā)方式顯得極為另類。

當(dāng)時,為推進雙方合作,開發(fā)園區(qū)的頂層是由兩國副總理出任雙方主席的中新聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會,負責(zé)確定借鑒新加坡經(jīng)驗工作的目標和范疇,協(xié)調(diào)解決借鑒新加坡經(jīng)驗過程中的重大問題。

具體的開發(fā)建設(shè)則是由中新雙方成立合資公司進行,這家公司即現(xiàn)在的中新集團。該集團在2001年之前,注冊資本1億美元,由新方控股65%,中方控股35%。中方財團由江蘇省屬國企、蘇州市屬國企以及一些央企出資。中新集團設(shè)立董事會決策機制。

其與政府的分工是,蘇州市政府負責(zé)中新開發(fā)區(qū)的土地征地拆遷,合資公司則負責(zé)土地“九通一平”和招商。

“按照當(dāng)時的土地制度安排,政府鼓勵整體批租,成片開發(fā)。因此政府是將土地成片出讓給合資公司。合資公司以現(xiàn)金方式受讓土地,再將土地分割轉(zhuǎn)讓?！鄙蚶诮榻B。他當(dāng)時即在中新集團任職,亦是園區(qū)招聘的第一批公務(wù)人員。

事實上,新加坡投資方極為謹慎。與通常所見的開發(fā)類企業(yè)不同,中新集團設(shè)立有地理信息部,從事土地規(guī)劃。

“中新集團信奉最大程度節(jié)省成本,他們會考慮凈地率,即除去道路、橋梁、醫(yī)院、政府部門用地外,可以出售或出租的商業(yè)用地。中新集團準備有未來5年的財務(wù)模型,將所有開發(fā)成本都能歸結(jié)到單位成本,即每平方米多少美金,相當(dāng)細致?！鄙蚶诒硎?。

在這種情況下,好處是中新集團與政府的關(guān)系非常清晰,但弊端是存在一定的利益沖突。

“因為以現(xiàn)金方式成片受讓土地,再進行分割轉(zhuǎn)讓,盈利期變得漫長。新方股東認為這樣的開發(fā)模式讓自身承擔(dān)的風(fēng)險較大?！鄙蚶诮榻B。

經(jīng)過談判,雙方達成一致,自2001年起中新公司中方控股65%,新方持股35%，園區(qū)開發(fā)主導(dǎo)權(quán)交由中方。

自此開始,蘇州工業(yè)園區(qū)開啟了新一輪開發(fā)模式,開發(fā)類國企紛紛成立并迅速成為主力軍,開發(fā)進度和效率大大提升,在這一點上,其與目前已遍地開發(fā)的同類園區(qū)企業(yè)并無多大不同。

但可貴的是,中新集團運作6年的開發(fā)模式與現(xiàn)代企業(yè)管理制度理念已深入人心,市場化基因亦已深駐園區(qū)。此后,國企雖承擔(dān)開發(fā)重任,身負政府指令,亦存政企不分諸多弊病,但企業(yè)已認可,此種模式不可持續(xù),各有轉(zhuǎn)型準備。同時,園區(qū)政府亦著意創(chuàng)造條件,敦促國企盡早轉(zhuǎn)型。

公用基礎(chǔ)設(shè)施PPP

2001年之后,雖然中方開始主導(dǎo)園區(qū)開發(fā),開發(fā)類國企于此時紛紛成立。但這些企業(yè)大多負責(zé)地面建筑。

對于公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,如水、電、氣、熱等源廠和地下管網(wǎng)建設(shè),園區(qū)政府則仍采用市場化方式購買服務(wù)。

這有其背景。

“園區(qū)開發(fā)建設(shè)充分借鑒了新加坡城市規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗,綜合考慮蘇州古城水鄉(xiāng)特色與現(xiàn)代化發(fā)展的需要。其特點是：實現(xiàn)‘兩先兩后’即先規(guī)劃后建設(shè),先地下后地上的科學(xué)建設(shè)程序?！碧K州工業(yè)園區(qū)在其20周年開發(fā)建設(shè)藍皮書中表示。

因為在中新合作區(qū),其時由政府與中新集團合作完成了公用事業(yè)源廠和地下管網(wǎng)建設(shè),而其他開發(fā)區(qū)域?qū)儆?個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（后改為4個街道辦事處）,基礎(chǔ)設(shè)施落后。園區(qū)政府希望其他區(qū)域應(yīng)與中新開發(fā)區(qū)一體化建設(shè)。

既然決定實施一體化,采用的建設(shè)模式亦相同,由政府購買專業(yè)公司服務(wù)。

2003年至2010年,園區(qū)政府完成了區(qū)內(nèi)公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括自來水、污水處理、燃氣、發(fā)電、集中供熱、供冷、污泥處置源廠及其管網(wǎng)等,均交由專業(yè)公司投資建設(shè)和運營,政府與這些公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,明確公共服務(wù)責(zé)權(quán)利。

比如,水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施由園區(qū)清源華衍水務(wù)有限公司負責(zé)投資運營,該公司成立于2005年,承擔(dān)蘇州工業(yè)園區(qū)行政區(qū)域內(nèi)自來水、污水廠及其管網(wǎng)建設(shè)和運行管理。

“水務(wù)公司由香港上市公司中華煤氣持股50%,另外50%是中新集團下屬中新公用持有,中新公用是中新集團下屬公用事業(yè)板塊集團企業(yè),中新集團持股50%,園區(qū)國資企業(yè)國控公司和兆潤控股共計持股50%?！碧K州工業(yè)園區(qū)國資辦副調(diào)研員華亮介紹。

園區(qū)政府與這家水務(wù)公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,賦予其一定期限內(nèi)園區(qū)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)。中新公用受政府委托,建立面向社會公眾的24小時公用事業(yè)便民服務(wù)熱線,對公用事業(yè)專業(yè)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進行第三方監(jiān)督。

雙方關(guān)鍵的協(xié)議指標是,對于公用事業(yè),價格由政府管制,企業(yè)提價必須經(jīng)過工業(yè)園區(qū)物價部門批準。此外,公用事業(yè)必須與政府開發(fā)建設(shè)同步?！暗缆沸藿ǖ侥睦?地下管網(wǎng)必須同步建設(shè)?！比A亮介紹。

水務(wù)公司設(shè)立有董事會,股東雙方各派4人,另有4名由政府指定代表公眾利益的特別董事,不參與公司經(jīng)營管理決策,但對于公司有可能影響公眾利益的重大事項擁有一票否決權(quán)。

設(shè)計頗為詳盡。

水務(wù)公司目前累計投資60億元—70億元,盈利還處于爬坡期。

“因為投資的基礎(chǔ)設(shè)施都是重資產(chǎn),一旦折舊收回,水務(wù)公司就將進入盈利高增長期。”相關(guān)人士解釋。

工業(yè)園區(qū)對于燃氣管道建設(shè)亦采用如此方式。蘇州港華燃氣有限公司成立于2001年,是由香港中華煤氣與中新蘇州工業(yè)園區(qū)市政公用發(fā)展集團有限公司共同投資成立的中外合資企業(yè)。中華煤氣占合資公司55%股權(quán),中方占45%股權(quán),注冊資本為人民幣2億元,以特許經(jīng)營模式負責(zé)園區(qū)范圍內(nèi)的燃氣公用事業(yè)。

契約制亦讓政府嘗到甜頭。

“我們園區(qū)規(guī)劃建設(shè)局公用事業(yè)處只有3個人，卻負責(zé)了100多萬人口的園區(qū)所有自來水、污水、燃氣、發(fā)電、供熱、供冷、污泥處置等公用事業(yè)的日常行政管理事務(wù),非常高效。因為對于政府來說,這些特許經(jīng)營的公司即能承擔(dān)日常運營管理和為公眾提供一流服務(wù)的職責(zé)。”華亮介紹。

與公用事業(yè)源廠及地下管網(wǎng)建設(shè)比較,從事地面開發(fā)的國有企業(yè)并沒這么輕松。

國企主力軍

“中方控股之后,園區(qū)行政權(quán)和開發(fā)權(quán)合二為一。”沈磊表示。2001年,最先成立的全資國有企業(yè)是蘇州工業(yè)園區(qū)地產(chǎn)經(jīng)營管理公司,目前更名為兆潤控股,承擔(dān)新一輪土地開發(fā)任務(wù)。

“地產(chǎn)公司與各地的城投并沒什么兩樣,主要是依靠融資進行土地一級開發(fā)和儲備土地。當(dāng)時國家開發(fā)銀行給我們極的支持,迄今累計貸款200余億元,因為園區(qū)規(guī)劃較好,前期引進項目優(yōu)質(zhì)?！鄙蚶诮榻B。

其后,園區(qū)相繼成立了八大公司，大多從事土地開發(fā)或房地產(chǎn)建設(shè)。比如從事土地開發(fā)的地產(chǎn)經(jīng)營公司、從事房地產(chǎn)開發(fā)的建屋集團、從事商業(yè)地產(chǎn)的圓融集團、從事社區(qū)商業(yè)的鄰里中心、從事舊城改造的重建公司、從事文化場館建設(shè)的文博中心等。不過,仍可見其講究分行業(yè)和領(lǐng)域設(shè)立企業(yè)。

更值得注意的是,在諸多房地產(chǎn)開發(fā)類企業(yè)外,園區(qū)還成立了一家創(chuàng)投企業(yè),即現(xiàn)在的元禾控股。“當(dāng)時招商客戶以外資為主,而且我們在規(guī)劃中要建設(shè)科教園區(qū),創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)必須要有資本支持,所以,園區(qū)管委會決定提前布局,設(shè)立創(chuàng)投企業(yè),這是得風(fēng)氣之先。”沈磊解釋。

這種開局,當(dāng)時并不顯眼,但為后期國企市場化轉(zhuǎn)型鋪就了道路。

“園區(qū)開發(fā)就此進入一個新的高潮,可以用萬馬奔騰形容?！鄙蚶诒硎?。形成開發(fā)高峰，當(dāng)然與國企全力執(zhí)行政府指令高度相關(guān)。

據(jù)了解,園區(qū)的開發(fā)模式是：統(tǒng)一規(guī)劃、成片開發(fā)、國資持有經(jīng)營。

“為什么要國資企業(yè)持有經(jīng)營？因為要控制形態(tài),完成園區(qū)功能，提升園區(qū)品質(zhì)。比如獨墅湖,是要打造高品質(zhì)的科教園區(qū),比如,園區(qū)還要求建設(shè)有很多精品工程和樣品工程。而社會資本不會完全按照規(guī)劃和形態(tài)建設(shè),政府無法把控。”沈磊介紹。

建造一座新城,成敗來自于兩個地方,一,是否有產(chǎn)業(yè)支撐,二,城市形態(tài)是否完善。

應(yīng)該說,全面擔(dān)負著園區(qū)開發(fā)建設(shè)任務(wù)的國有企業(yè)，在蘇州工業(yè)園區(qū)的歷史上占據(jù)著無可替代的作用。業(yè)內(nèi)認為,蘇州工業(yè)園區(qū)是“從無到有”的經(jīng)典范例,其中國企所做獨特貢獻功不可沒。

以獨墅湖科教創(chuàng)新區(qū)開發(fā)為例。該區(qū)域在2002年開發(fā)建設(shè)，定位于科技、教育、創(chuàng)新、人才4個概念,區(qū)域總規(guī)劃面積約25平方公里,規(guī)劃總?cè)丝?0萬人。經(jīng)過三期開發(fā),已經(jīng)實現(xiàn)規(guī)劃目標，吸引了中國人民大學(xué)、上海交通大學(xué)、東南大學(xué)等26所高校進駐,這些高校在獨墅湖區(qū)域均設(shè)立有研究生院,另外,還有8所國外大學(xué),2000多家科技企業(yè)在此落戶。

“政府出資成立的國企,承擔(dān)了這個區(qū)域所有的土地招標、開發(fā)招商,可以說是為了打造精品,不計成本,如果不是國企,獨墅湖區(qū)域不會10年后成為一個新城區(qū),起點也不會那么高?！豹毷平虅?chuàng)新區(qū)管委會副主任沈麗娟對《上海國資》表示。

所謂“不計成本”, 沈麗娟舉了一個硬件設(shè)施的例子。

蘇州納米城二期在2014年正式投用,5.6萬平米的江蘇省(蘇州)納米產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院項目竣工投用,該項目從設(shè)計到建成歷時3年,包含具有國際水準的專業(yè)MEMS超凈實驗室設(shè)計,可實現(xiàn)6英寸、8英寸MEMS工藝線同時兼容。

“高標準的硬件投資,但租金只有市場價的一半或者1/3,公共的展廳則無償提供給企業(yè)使用。”沈麗娟介紹。

但這成為了園區(qū)吸引企業(yè)入駐的成功要素之一。

她介紹,獨墅湖區(qū)域剛開發(fā)時,全部都是農(nóng)田,沒有企業(yè)愿意進來開發(fā)?！爱?dāng)時是建屋集團、地產(chǎn)公司等率先拿地開發(fā)?！?/p>

為引進高校,工業(yè)園區(qū)管委會特成立教育投資公司,從事建設(shè)、投資、招校、引研工作。

“教投公司建造高規(guī)格教學(xué)大樓、人才公寓、使用各種優(yōu)惠政策,比如2年減免1000平方米的房租,補貼3年學(xué)校的辦公日常運營經(jīng)費,稅金減免等,甚至要幫助高校外出招生或者協(xié)同解決老師的職稱、編制等待遇問題?！鄙螓惥杲榻B。這些費用單就對一所高校,每年的支出大約就是幾百萬元。

第一家落戶的是中科院納米研究所。“當(dāng)時引進來時,路還沒修通,我們帶中科院只能遙遙指了現(xiàn)在的地塊?！鄙螓惥杲榻B。

現(xiàn)在,中科院大約有700—800人生活在這個區(qū)域。此外,中科院電子所亦將落地。

除了在本地服務(wù)外,國企還會主動與政府部門外出招商,并與教育部及各地高校溝通協(xié)商,希望能夠?qū)⒖蒲袌F隊引進到園區(qū)。

第一所中外合作學(xué)校落地園區(qū)時,政府部門和國企幫助學(xué)校進行全國推廣招生。

其后,國家政策鼓勵“科教結(jié)合”,工業(yè)園區(qū)又為此特別設(shè)立了3家科技公司：科技發(fā)展公司、納米公司和生物醫(yī)藥公司,在獨墅湖區(qū)域建設(shè)孵化器,引進科技類企業(yè)。

因為先期引進了高校研究院所,這樣,引進科技類企業(yè)變得相對容易。目前,中科大、華為和微軟均在此設(shè)立有軟件園區(qū)。

伴隨著蘇州工業(yè)園區(qū)的日漸成熟,在開發(fā)建設(shè)運營中執(zhí)行政府指令并發(fā)揮巨大作用的的國企，既積淀了大量資產(chǎn)，同時也面臨著資產(chǎn)負債率過高、資本回報偏低的挑戰(zhàn)。

轉(zhuǎn)型是惟一選擇。

改變與回歸

“雖然背負債務(wù)不低,但園區(qū)的國企持有大量優(yōu)質(zhì)的物業(yè)和資產(chǎn),由于早期投資成本低,現(xiàn)在的估值則相當(dāng)高，因此轉(zhuǎn)型有良好的基礎(chǔ)?！鄙蚶诮榻B。

他認為,這一點不象地方政府投融資平臺,他們經(jīng)營的主業(yè)即融資,資產(chǎn)即道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施,客戶只是政府一家。而蘇州工業(yè)園區(qū)的國資企業(yè)投資形成了自己各具形態(tài)的資產(chǎn)。比如“科教園區(qū)”的寫字樓、“鄰里中心”的商業(yè)資產(chǎn)、開發(fā)的周邊公寓和住宅等。

此外,開發(fā)類企業(yè)所持資產(chǎn)證件齊全、產(chǎn)權(quán)清晰。土地經(jīng)過招拍掛取得,因此有房地產(chǎn)證和土地證?！按蠖鄶?shù)地市級政府以下國有企業(yè)的國有資產(chǎn),主要是基礎(chǔ)設(shè)施,沒有現(xiàn)金流,多為財政買單。但我們園區(qū)國有企業(yè)形成的資產(chǎn),三分之一是財政買單,三分之二是市場買單。”沈磊介紹。

在經(jīng)歷了全球金融危機之后,園區(qū)國資辦一方面促使國企保增長,一方面積極推動國企走向市場,考核企業(yè)盈利目標?！皥@區(qū)國有企業(yè)，作為功能開發(fā)類企業(yè)，既要為政府服務(wù),但也要樹立市場規(guī)則,培養(yǎng)市場競爭力?！?/p>

“十二五”期間,管委會將旗下國有企業(yè)進行系統(tǒng)性改變。

首先將企業(yè)按業(yè)務(wù)屬性分類管理。市場化程度較高的房地產(chǎn)企業(yè)新建元集團、從事金融股權(quán)投資的元禾控股和中新集團被定為特一級企業(yè)；以服從政府指令為主，從事載體開發(fā)和服務(wù)的企業(yè)定為一級企業(yè),比如3家科技公司、文博中心等；兆潤控股與國控公司定位為投資控股公司,是所有一級公司和特一級公司的母公司。

“初步形成了國資辦——投資控股平臺——國有企業(yè)三級監(jiān)督架構(gòu)?！鄙蚶诮榻B。

園區(qū)管委會同時下設(shè)類似董事會構(gòu)造的投資決策委員會、薪酬委員會和審計委員會?！巴顿Y決策委員會主要是強化企業(yè)投資約束。對于非市場主導(dǎo)型企業(yè),1000萬元以上投資項目需要得到批準；對于市場主導(dǎo)型企業(yè),原則上投資并不需要審核,但如成立一級子公司,那么對行業(yè)分類和投資金額都要求審核,比如是否超過凈資產(chǎn)一定比例,或者資產(chǎn)負債率是否超過警戒線等?！?/p>

此外,薪酬委員會是在考核前提下核定薪酬?！皩τ谑袌龌潭雀叩钠髽I(yè),主要考核凈資產(chǎn)收益率,未來還會引入EVA為主要考核指標；對于非市場化企業(yè),則一企一策，強調(diào)可控成本硬約束?！鄙蚶诮榻B,希望達成的目標是，薪酬與效益同步增長。

此外,園區(qū)國資辦對企業(yè)對外借債、擔(dān)保管控甚嚴。這亦是其控制負債率的有效方法。

“我們只允許縱向擔(dān)保和借貸,不允許橫向發(fā)生類似往來?！鄙蚶诮榻B。所謂縱向,即母子公司可以互相擔(dān)保和借貸,但子公司之間或非同一母公司下的子公司均不可發(fā)生財務(wù)往來。

這樣能形成風(fēng)險隔離帶?！叭魏我患移髽I(yè)發(fā)生財務(wù)危機，都不會殃及池魚?！鄙蚶诒硎?。

為了幫助企業(yè)盡快確立獨立市場主體地位，園區(qū)國資辦從2014年開始推進一項“解包還原”工程。

所謂“解包還原”,即將20余家國企因執(zhí)行政府指令形成的本息債務(wù)一一核實,園區(qū)財政對20余年形成的債務(wù)進行認可,分期買單,以減輕企業(yè)歷史負擔(dān)，并以此明確企業(yè)的市場考核標準。

“原來是政企不分的一筆糊涂賬，誰也說不清。通過‘解包還原’，我們希望幫助企業(yè)輕裝上陣，還原企業(yè)本質(zhì),建立可持續(xù)的商業(yè)模式。未來,會在政府和企業(yè)之間建立契約合作關(guān)系?！鄙蚶诮忉尅?/p>

據(jù)了解,經(jīng)國資辦和財政局聯(lián)合認定,園區(qū)財政大約應(yīng)還國企本息數(shù)以百億計,分5年償還。

此舉頗令同業(yè)震懾。園區(qū)管委會推進國企市場化的決心之大、行動之迅速以及部門利益平衡之強均可見一斑。

國資辦的部署是,在解包還原基礎(chǔ)上,加快混合所有制改革,推動園區(qū)開發(fā)類企業(yè)盡快“走出去”。

一出生即迥異于同類的蘇州工業(yè)園區(qū)和浸淫其中的國企,與生俱來的市場化基因正發(fā)揮強大作用,其轉(zhuǎn)型的探索，正在大步前行。