趙　虹，曾　睿

美國20世紀60～70年代水污染治理政策的特點及啟示

趙虹，曾睿①

20世紀60～70年代，美國政府為解決嚴重的水污染問題，推行了一系列較為有效的治理政策，取得了明顯的效果。其治理政策具有3個顯著特點：一是水污染治理權(quán)力由分散趨于集中；二是三權(quán)合力制定和實施水污染治理政策；三是命令控制模式逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。我國的水污染治理，可以借鑒美國的有效經(jīng)驗，不斷完善水污染治理的法律政策體系，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律執(zhí)行機制，強化水污染治理司法介入力度。

水污染；治理政策；特點；啟示

美國作為發(fā)達國家，在其經(jīng)濟發(fā)展的過程中，尤其是20世紀60～70年代出現(xiàn)了嚴重的水污染問題。美國政府通過有效的治理，使其水質(zhì)得到顯著的改善。其間，形成一套較為完備的、行之有效的水污染治理政策。對該政策體系的探究有助于我國水污染治理政策的完善與改革。

一、美國20世紀60～70年代水污染治理政策的特點

(一)水污染治理權(quán)力由分散趨于集中

美國水污染治理權(quán)力由分散到集中，是經(jīng)由一系列的立法行為實現(xiàn)的。

在美國水污染治理的歷史上，1948年的《聯(lián)邦水污染控制法》是美國水污染治理權(quán)力由分散趨于集中的起點。此前，美國水污染的問題主要由各州衛(wèi)生部門自行處理，當(dāng)問題涉及不同的州時，則通過州際合約或者協(xié)定來協(xié)調(diào)。然而這類處置多因尚未出臺全國統(tǒng)一的水污染控制標準，各州多從維護各自的經(jīng)濟利益著眼等因素而很難奏效。盡管1948年的《聯(lián)邦水污染控制法》仍規(guī)定控制水污染的首要職責(zé)在各州政府，僅賦予聯(lián)邦政府一個支持和顧問的非主導(dǎo)地位，然卻是聯(lián)邦政府權(quán)力介入水污染控制問題的首項法律。

20世紀60年代，美國國會通過出臺《水質(zhì)法案》、《國家環(huán)境政策法》和成立聯(lián)邦政府層面的環(huán)境保護機構(gòu)，進一步推進了美國水污染治理權(quán)力由分散到集中的進程。其中，1965年的《水質(zhì)法案》賦予了衛(wèi)生、教育和福利部部長以及新成立的“聯(lián)邦水污染控制局”以制定和執(zhí)行新的全國水質(zhì)標準的主體權(quán)力地位；*William L．Andreen，“The Evolving of Water Pollution Control in the United States, Local and Federal Effort, 1789-1972:PartⅡ”， Standord Environment Law Journal, June,2003，pp.249～251.1969年通過的《國家環(huán)境政策法》，標志著環(huán)境管理權(quán)力從分散到集中的發(fā)展，聯(lián)邦政府的干預(yù)范圍擴大到環(huán)保領(lǐng)域。之后水污染就與空氣、放射物質(zhì)、固體廢物和殺蟲劑項目一起被納入1972年12月成立的環(huán)境保護局的管轄范圍之內(nèi)。 聯(lián)邦法律執(zhí)行的組織基礎(chǔ)由此得以奠定。聯(lián)邦政府的環(huán)境管理權(quán)和干預(yù)范圍得以擴大到整個環(huán)保領(lǐng)域。

1972年《聯(lián)邦水污染控制法》修正案的出臺，徹底改變了美國水污染控制法地方性格局。該法第一次超越各州立法，成為控制水污染領(lǐng)域的主要法律。排污者不論在何州，都必須遵守由聯(lián)邦制定的統(tǒng)一的排放限制，申請全國的排污許可證，接受聯(lián)邦環(huán)境保護局的管轄。該法還賦予了聯(lián)邦政府制定全國統(tǒng)一的水污染管理條例、標準等的權(quán)力和處罰違規(guī)排污的絕對執(zhí)法權(quán)；同時加大了對水污染控制的財政、技術(shù)和人員支持，為相關(guān)研究項目和示范工程提供堅實的聯(lián)邦基金后盾：要求各州的立法必須在聯(lián)邦立法的基礎(chǔ)上來制定。在水污染控制方面，各州從法律的制定者變成了聯(lián)邦立法的實施者，聯(lián)邦政府取代各州政府享有主導(dǎo)權(quán)，從而明確了聯(lián)邦與各州的主從關(guān)系，完成了在水污染控制領(lǐng)域權(quán)力從各州向聯(lián)邦集中的過程。

通過上述一系列的立法，美國水污染治理的權(quán)力完成了由分散到集中的過程。這一權(quán)力模式的轉(zhuǎn)換有利于避免各州對水污染采用程度不同的控制標準，有利于聯(lián)邦從總體上制定水污染控制戰(zhàn)略和標準，最大限度地保護公共利益。

(二)三權(quán)合力制定和實施水污染治理政策

美國是實行行政、立法、司法三權(quán)分立的國家。在嚴重的水污染威脅下，20世紀60～70年代的美國政府、國會和法院卻不約而同地采取了支持治理水污染的態(tài)度，使這個時期成為美國水污染治理歷史上最為重要的時期。

美國在 20世紀60 年代出臺的環(huán)境立法大部分都是由總統(tǒng)提出的。*Stephen K. Bailey, Congress in the Seventies, NY: St. Martin’s Press, 1970,pp.28～29.肯尼迪是美國歷史上繼富蘭克林·羅斯福之后第一位對環(huán)境問題直接采取行動的總統(tǒng)，他認為聯(lián)邦政府應(yīng)為州和地方政府治理環(huán)境問題增加撥款。*Robert A. Divine, ed. The Johnson Year, Volume Two, Vietnam, the Environment, and Science, Lawrence, Kansas:University Press of Kansas, 1987,pp.118～119.1963年 11 月肯尼迪遇刺后，繼任總統(tǒng)林登·約翰遜全面繼承了肯尼迪的政治理念，甚至更為激進。在他任職期間至少有9個機構(gòu)負責(zé)處理環(huán)境問題，簽署近300 項環(huán)保立法，劃撥逾 120 億美元撥款。*Robert A. Divine, ed. The Johnson Year, Volume Two, Vietnam, the Environment, and Science, Lawrence, Kansas:University Press of Kansas, 1987,p.113.

1970年2月，尼克松總統(tǒng)向國會提交了關(guān)于環(huán)境問題的年度咨文，這是美國歷史上第一份全面的總統(tǒng)環(huán)境咨文，就此開創(chuàng)了美國總統(tǒng)每年須就環(huán)境問題向國會提交咨文的先例。*金海：《20世紀70年代尼克松政府的環(huán)保政策》，《世界歷史》2006年第3期。在尼克松不到4年的總統(tǒng)任期中，通過對環(huán)保立法的修改與補充，使得無論是廢水廢氣排放標準的嚴格程度，還是水污染治理的權(quán)限，均獲得明顯的提升與增強；同時立法設(shè)立環(huán)保資助機構(gòu)、鼓勵地方募集環(huán)保資金、增大聯(lián)邦環(huán)保撥款數(shù)量等，也成為修改補充的重要內(nèi)容。

美國20世紀60～70年代的環(huán)保政策得到了參眾兩院的高度支持。一般說來，共和黨并不熱心于環(huán)保，有時甚至?xí)謴娏业姆磳B(tài)度，通常，民主黨往往以2∶1的比例投票贊成環(huán)保措施，而共和黨卻以2∶1的比例投票反對環(huán)保政策。*金海：《20世紀70年代尼克松政府的環(huán)保政策》，《世界歷史》2006年第3期。然而，從更容易支持環(huán)境保護活動的民主黨看，1961～1979年，民主黨在參眾兩院都占據(jù)了大多數(shù)席位。1965 年《水質(zhì)法》頒布時，民主黨分別占參議院 100 個席位中的 68個，眾議院 435 個席位中的 295 個；1977 年《清潔水法》頒布時，民主黨占了參議院 100 個席位中的 61 個，眾議院 435 個席位中的 291 個，*Composition of Congress, by Political Party, 1855-2015，http://www.infoplease.com/ipa/A0774721.html.優(yōu)勢十分明顯。不過與往常不同的是，這一時期相當(dāng)一部分共和黨人因受20世紀60～70年代社會環(huán)境意識、公害事件和環(huán)保運動的影響，也日漸意識到環(huán)境污染的危險性與解決的急迫性，他們對環(huán)境立法的態(tài)度也趨于相對溫和。部分共和黨人開始在水污染治理等立法上也表現(xiàn)出支持態(tài)度或者中立態(tài)度，這就為水污染治理立法的提出和通過創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

美國是典型的普通法系國家，司法判例在國家法制實踐中起著至關(guān)重要的作用。在20世紀60～70年代環(huán)保力量占據(jù)優(yōu)勢的背景下，美國的各級司法機關(guān)在有關(guān)涉及水污染的案件中大多采取了傾向環(huán)保立場的判決，為水污染治理政策的有效實施提供了有力支持。如在1977年的“自然資源保護委員會訴柯賽爾案”中，哥倫比亞特區(qū)巡回法院宣判環(huán)保局頒發(fā)的規(guī)定除某些相對重要的污染源外，其他農(nóng)業(yè)活動排放物不必持有許可證的條例為無效，認為環(huán)保局可以為每個類別的污染源頒發(fā)通用型許可證，并在其中規(guī)定排污活動應(yīng)遵守的不相同的限制。該判決維持了開挖與已有排水系統(tǒng)相連的任何渠道，無論開挖者為何人，開挖的渠道規(guī)模如何，都必須持有聯(lián)邦頒發(fā)的許可證的規(guī)定。*[美]R.W.芬德利, D.A.法貝爾：《美國環(huán)境法簡論》 ，程正康等譯，北京: 中國環(huán)境科學(xué)出版社，1986年，第246頁。1978年的“韋爾豪澤公司訴科斯特爾案”，駁回了一些紙漿和紙張制造廠商認為他們排入太平洋污水總量，與太平洋這個承接水相比是微不足道的，故他們不必花重金購置處理設(shè)施，也不必去處理那些大洋可以稀釋和吸收的廢棄物的訴求。該判決更多的是期望建立全國統(tǒng)一污水管制政策，把各州從一種放縱地方限制誘惑中解脫出來。故為建立全國統(tǒng)一的污水管制政策方面予以了司法支持。*[美]羅杰·W.芬德利,丹尼爾·A.法伯：《環(huán)境法概要》，楊廣駿等譯，北京: 中國社會科學(xué)出版社，1997年，第86頁。

正是行政、立法以及司法各部門的聯(lián)合支持，才創(chuàng)造了20世紀60～70年代美國水污染治理政策方面質(zhì)與量的積累、聯(lián)邦管理權(quán)的擴大，為后來的水污染治理政策的全面有效實施奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(三)命令控制模式逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位

美國是世界上最早采用命令控制模式治理水污染的國家。美國該模式初步形成于1956至1970年間5次對水污染控制法的修改和聯(lián)邦政府控制水污染權(quán)力范圍的逐步擴大。1972年《聯(lián)邦水污染控制法》修正案確立了命令控制模式在美國水污染控制中的主導(dǎo)地位。1977年修訂案則進一步加強了聯(lián)邦政府控制水污染的強制力，將許多違法行為納入聯(lián)邦政府管轄處置的范圍內(nèi)，并擴大了聯(lián)邦政府起訴對象的范圍。*徐樣民，于銘：《美國水污染控制法的調(diào)控機制》，《環(huán)境保護》2005年第12期。

一般而言，命令控制模式的確立有兩個主要的標志，一是有統(tǒng)一的權(quán)力，二是有健全的標準體系。美國聯(lián)邦政府確定了其在水污染控制中的絕對權(quán)力，其中包括國家標準的制定權(quán)、許可證制度的監(jiān)督實施權(quán)和平行于各州的聯(lián)邦立法的執(zhí)行權(quán)；以技術(shù)為基礎(chǔ)的排放限制的采用為控制水污染提供完備的標準體系，從而具備了這兩個確立標志。*于銘：《美國聯(lián)邦水污染控制法研究》，青島：中國海洋大學(xué)出版社，2009年，第35～36頁。

對于環(huán)境污染的治理，命令控制模式有利于從全局的高度，摒棄地方保護主義，加強各地方之間的分工合作，從而實現(xiàn)對水污染的統(tǒng)一控制管理，排除個體間對水資源的自由選擇與利用所引起的破壞性競爭。由于水污染治理領(lǐng)域較突出的公共性，命令控制模式更有利于水污染治理的推進，值得關(guān)注與借鑒。

二、對我國水污染治理的啟示

(一)不斷完善水污染治理的法律政策體系

美國的《聯(lián)邦水污染控制法》自1948年頒布以來，隨著相關(guān)情況的變化，先后進行了多次修訂，*僅是在20世紀60～70年代，就分別在1961年、1965年、1966年、1970年、1972年、1977年進行了6次有針對性的修改。形成了至今仍在沿用的水污染治理專項法律，為水污染的有效防治提供了保障。美國的水污染治理執(zhí)法機構(gòu)是依法設(shè)立的，管理范圍和標準是依法界定的，執(zhí)法手段是依法規(guī)范的。因此，美國從聯(lián)邦政府到州、市、郡地方政府均能較好地承擔(dān)起水污染治理的職能。

反觀我國的《水污染防治法》，自1984年制定以后只在1996年和2008年進行了兩次修訂，每次間隔時間長達12年，《水污染防治法實施細則》自1989年制定到2000年修改間隔11年，《水法》1988頒布至2002年修訂，間隔更有14年之久，與水污染形勢變化相比明顯滯后，很難適應(yīng)。我國《水污染防治法》中的大部分條款多為政策性、原則性的規(guī)定，表述空泛，缺乏可操作性，同時也給執(zhí)法者帶來了權(quán)力尋租的機會。從執(zhí)法的手段看，該法也比較單一，大多是一些具有強制性的行政命令和處罰，就是獎勵也只是一些簡單的規(guī)定，不僅沒有明確的獎勵和方式，甚至尚未重視經(jīng)濟激勵手段和技術(shù)手段在環(huán)境法中的重要作用。此外，在立法技術(shù)上也存在著缺乏公眾參與以及地方立法質(zhì)量低下的諸多問題。

對比中美水污染治理的實踐，值得借鑒的是，不僅在法制建設(shè)方面需要與時俱進，針對情況的變化增加相應(yīng)的條款，同時需要明確水污染治理的相關(guān)管理措施和違法責(zé)任，尤其是法條的具體化和可操作性，以真正解決實際問題；還需從法律上不斷完善水污染物排放許可證制度，科學(xué)制定各種排放技術(shù)標準和水質(zhì)標準，并利用市場機制推動水污染防治，減少水污控制費用，提高企業(yè)治理污染的積極性。鑒于水污染的嚴峻性，除現(xiàn)有的《水污染防治法》外，我國還有必要抓緊制定類似美國《安全飲用水法》的專項法規(guī)保障飲用水的水質(zhì)安全。

(二)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律執(zhí)行機制

與美國20世紀60～70年代水污染治理的權(quán)力由分散到集中相比較，我國的水污染防治工作，存在著部門分割、多頭治理、執(zhí)行機制不得力等現(xiàn)象。在中央和地方水污染防治管理的關(guān)系上，實行分級管理制。該管理體制雖然能充分發(fā)揮地方環(huán)保部門的主觀能動性，但地方環(huán)保局隸屬于當(dāng)?shù)卣?，水污染治理很容易因地方政府以發(fā)展經(jīng)濟等為借口而受到“地方保護主義”的干涉，不利于全面系統(tǒng)地進行水污染治理。我國的中央行政機關(guān)一般不會越過地方行政機關(guān)直接行使執(zhí)法權(quán)。這帶來的是執(zhí)法權(quán)集中的缺失和執(zhí)行效果大打折扣的現(xiàn)實。同時，我國《水污染防治法》中對地方政府職權(quán)缺乏明確的法律規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法職能受到地方政府的約束，缺乏獨立性。我國水環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)還缺乏一個常態(tài)性的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)工作機制，就是一時因需要臨時設(shè)立又往往是運動式的，在短期行動之后協(xié)調(diào)關(guān)系即告結(jié)束，缺乏連續(xù)性。

故美國20世紀60～70年代通過立法的手段擴大環(huán)保機構(gòu)的職權(quán)范圍的經(jīng)驗值得借鑒。通過機構(gòu)改革賦予環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)更大的治污獨立性和權(quán)威性也應(yīng)引起重視。中央部門和地方政府應(yīng)實行嚴格的問責(zé)制，將水污染防治規(guī)劃的落實情況作為主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容。環(huán)保部門對水污染防治工作的監(jiān)督檢查應(yīng)常態(tài)化，革除“運動式”治理的弊端，切實履行職責(zé)，加大治污執(zhí)法力度，嚴肅處理違法違規(guī)排污現(xiàn)象。

(三)強化水污染治理司法介入力度

強有力的法律責(zé)任和處罰措施對水污染所具有的威懾作用是毋庸置疑的。美國1972年《聯(lián)邦水污染控制法》規(guī)定對于違法排放污染物者，處以每天1萬美元的民事懲罰；對于故意或過失違反的初犯，可以將罰款提高到每天2.5萬美元，并處以1年以內(nèi)的監(jiān)禁；對繼續(xù)違法者可以處以最高每天5萬美元的罰款和2年的監(jiān)禁。*尹志軍：《美國環(huán)境法史論》，博士學(xué)位論文，中國政法大學(xué)法律史學(xué)研究院，2005年，第155頁。1987年修訂案制訂了更加嚴厲的處罰措施，可對違法排污者處以25萬美元(若違法者是組織則提高到100萬美元)以下罰金或15年以下監(jiān)禁或并處，如屬累犯則加倍處罰。

另外在美國《聯(lián)邦水污染控制法》有關(guān)公民訴訟的條款中，規(guī)定只要公民“利益受到或可能受到不利的影響”就可提起訴訟，基本上不構(gòu)成對公民提起公民訴訟的障礙，而且經(jīng)由一系列關(guān)于訴訟資格的判例解釋而變得更為寬松。此外，該法還規(guī)定有減輕公民提起環(huán)境公益訴訟成本的相關(guān)條款。

在我國，“守法成本高、違法成本低、維權(quán)艱難”一直是制約水污染治理工作進展的瓶頸。在我國違法排污的成本大大低于其守法治污成本，結(jié)果大多數(shù)排污者會寧愿選擇偷排被罰也不愿花成本治理。而當(dāng)污染被曝光后，僅依靠政府的行政處罰，由于技術(shù)手段的限制以及污染者和地方政府之間的利益關(guān)聯(lián)，處罰的力度往往會大打折扣，難以起到懲戒作用。故在污染處置中過于依靠行政處罰，忽視民事、刑事制裁的現(xiàn)象還很常見。行政處罰往往因為數(shù)額有限，制裁震懾力量不足；民事處罰則由于涉及索賠的受害者較為弱勢，舉證能力弱而維權(quán)艱難；國內(nèi)的公益訴訟又往往僅局限在刑事案件，而因為污染環(huán)境被追究刑事責(zé)任的例子更是鳳毛麟角。

我國現(xiàn)行的訴訟制度，使公眾在面對水污染等造成自身環(huán)境公益的受損時卻束手無策，無法通過司法程序保護環(huán)境公益。如我國民事訴訟法的規(guī)定原告必須與案件具有直接的利害關(guān)系，據(jù)此，與污染沒有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，就失去了提起環(huán)境民事訴訟的主體資格，導(dǎo)致絕大部分的環(huán)境糾紛只能以環(huán)境信訪的方式訴至環(huán)境保護行政主管部門，也就使行政處理成為解決問題的主要手段。

應(yīng)借鑒美國的歷史經(jīng)驗，強化對違法排污的制裁力度，提高其違法成本。在加大行政、民事處罰力度的同時，引入美國在20世紀70年代開始實施的“按日計罰”制度，使違法者違法成本隨著違法程度的加深而相應(yīng)增加，從而更好地貫徹懲罰與違法性質(zhì)和程度相適應(yīng)原則，促使違法者早日糾正其違法排污行為。此外，還應(yīng)加倍重懲故意犯、累犯。制裁違法行為時還要充分考慮公益損害的補償。

公民訴訟的作用在美國治理水污染的過程中具有重要地位，公民通過司法程序起訴污染者，使污染者違法行為無所遁形，并受到了應(yīng)有的法律制裁，有力地支持了政府的水污染治理政策。我國也應(yīng)在水污染治理中引入公民訴訟制度，使公民甚至團體在環(huán)境公益受損時向法院提出訴訟，使環(huán)境民事訴訟案件能夠順利立案。對違反《水污染防治法》或國家其他相關(guān)法規(guī)規(guī)定的排放標準的行為，法律應(yīng)賦予公民權(quán)利可以任何人為被告，向法院提起訴訟；特別是當(dāng)環(huán)保部門怠于其責(zé)，對造成公眾環(huán)境損害的行為視而不見時，公民有權(quán)對其不作為予以訴訟。

在水污染治理方面，雖然我們也實施了很多環(huán)保法令，采取了很多的治理措施，取得了一定的成績，但由于制度上及實踐中存在諸多不足，我們的水污染現(xiàn)象仍未得到有效的遏制。往往上一年的水污染問題還沒解決，下一年又會出現(xiàn)新的水污染問題。如何有效治理水污染，已成為我國亟待解決的重大問題。國內(nèi)外水污染治理實踐表明，水污染問題的根本解決需要根植于更深層次的變革中。既要從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)的改善中找方法，更要從經(jīng)濟目標、社會結(jié)構(gòu)和民眾意識的根本轉(zhuǎn)變上找出路。要加強環(huán)保部門的職能，打破地方保護主義對水污染治理的阻礙；要改善現(xiàn)行的公眾參與制度，建立信息公開、環(huán)境公益訴訟等制度；要提高水污染治理法規(guī)的可操作性，加大執(zhí)法制裁力度，引入并加強執(zhí)法的司法保障，形成完整而強有力的調(diào)控機制；更加科學(xué)、合理地明確水質(zhì)標準、排放標準，及時調(diào)整與改進排污許可證制度；要從根本轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟，走新型工業(yè)化道路，實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的雙贏；要落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)科學(xué)治污，打造人水和諧共生的美好水環(huán)境，為建設(shè)“美麗中國”奠定基礎(chǔ)。

(責(zé)任編輯 廖國強)

教育部人文社會科學(xué)一般項目“少數(shù)民族地區(qū)政府行為與生態(tài)文明建設(shè)研究——以云南為例”階段性成果(08JA810022)

趙虹，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院教授(云南 昆明，650500)； 曾睿，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士研究生(重慶，401120)。