王 艷

（廣東職業(yè)技術學院思政部 廣東 佛山 528041）

一、引言：問題

面對著復雜而多元的社會問題，僅僅依靠政府的資源和政策作為實現(xiàn)社區(qū)業(yè)主自治功能的手段越來越受到制約，因而單獨依靠政府的力量或者社會的力量來治理并不具有可治理性[1]。這客觀上要求充分注重非政府組織、社區(qū)組織及公民等社會利益主體進行政策網(wǎng)絡的治理，使相互沖突的或不同的利益得以調和，并采取聯(lián)合行動使之得以持續(xù)[2]。社區(qū)政策網(wǎng)絡治理的核心是非政府中心化的多元共治，是在對于特定政策問題或議程的制定中，官僚制機構、公共部門、私人部門與市場的關系結構中沒有一個單一的行動者有足夠的資源、權力和能力處于壟斷地位[3]。政策網(wǎng)絡是社區(qū)政治生活日漸轉變的體現(xiàn)，在某種程度上構成了社區(qū)業(yè)主自治模式轉型的現(xiàn)實基礎。

政策網(wǎng)絡主要是研究政府與其他社會行動者間的相互依賴關系[4]，既包括政府在內的因資源依賴而相互聯(lián)結及因資源依賴的結構而彼此相互區(qū)別的政策網(wǎng)絡主體在政策制定和執(zhí)行的過程中相互間形成的互動網(wǎng)絡，又包括基于對方的權威、資金、正當性、信息、人員、技術、設備的需求所形成的聯(lián)盟或利益共同體。多元行動者間圍繞著利益關系結成正式的和非正式的聯(lián)系，其要素涉及網(wǎng)絡的主體、資源及結構等方面。政策網(wǎng)絡揭示了公共與私人行動者在政策制定過程中能夠產(chǎn)生平等、協(xié)調、自我統(tǒng)合和資源互賴等特質，容易培養(yǎng)出共同的價值與信任，形成一套問題解決的水平協(xié)調機制[5]。對于社會共治的目標，政策網(wǎng)絡能夠實現(xiàn)政府、社會和公民間某些程度的聯(lián)結，成為政府和社會形成網(wǎng)絡和達成合作的有效工具?；谥卫砝砟?、治理工具的政策網(wǎng)絡模式更具有現(xiàn)實操作性[6]，治理唯有在網(wǎng)絡中方具可行性，因為網(wǎng)絡為相互依賴行動者互動與水平維度的利益協(xié)調提供了框架，成為了一種全新治理模式和提升集體行動能力的新途徑[7]。正如科林奇等人經(jīng)過總結，認為在一個日益復雜和動態(tài)的環(huán)境中，政府單獨治理的科層協(xié)調已經(jīng)非常困難，由于市場失靈，解決管制也變得非常有限，治理便只有在政策網(wǎng)絡中才顯得比較可行[8]。政策網(wǎng)絡作為治理模式與現(xiàn)代社會的日益分化和交互影響是相互契合的，也為充分地踐行治理理念和實現(xiàn)社區(qū)業(yè)主自治方式的轉變提供了現(xiàn)實可行的路徑選擇。

二、政策網(wǎng)絡的主體：業(yè)主自治的前提基礎

成功的治理需要依靠政府與非政府、公共機構與私人機構、強制與資源間的合作[9]，網(wǎng)絡主體是以資源為存在的基礎和載體，資源是主體的內在屬性，因而基于相關資源交換是網(wǎng)絡主體間行動的前提，也是主體能力的直接體現(xiàn)，成為政策網(wǎng)絡的參與者必須具有可利用的資源。資源的交換和合作是政府機構、非政府機構及公民個體的本質特征，是成為政策網(wǎng)絡主體身份的標志。政策網(wǎng)絡是基于資源依賴而相互連結，又因資源依賴的結構而彼此相互區(qū)別[10]，資源及資源關系決定了主體的性質及差異，使不同的資源主體在政策形成與執(zhí)行時扮演不同的角色。

社區(qū)業(yè)主自治的現(xiàn)實要求具有不同資源的主體形成政策網(wǎng)絡，構建多元的治理主體系統(tǒng)。第一，從最基礎的類型來看，社區(qū)業(yè)主自治存在政府與社區(qū)自治組織、私人部門、中介組織、業(yè)主委員會、群眾文化團體、社區(qū)工作者、居民個人等非政府組織間關系上的議題網(wǎng)絡主體。第二，從緊密性的關系上看，也存在與政府具有權力隸屬關系的社區(qū)黨組織、街道辦事機構等政策社群主體。第三，從提供服務的專業(yè)性上看，存在著具有不同專業(yè)特長或優(yōu)勢的各種中介組織間有聯(lián)結關系的社區(qū)專業(yè)網(wǎng)絡主體。第四，從社區(qū)從事生產(chǎn)性的私營部門看，社區(qū)存在著營利性的企業(yè)等私營部門，由此就存在著由私營部門組成的生產(chǎn)者網(wǎng)絡主體。第五，從社區(qū)之間的關系上看，社區(qū)業(yè)主自治也存在社區(qū)之間的關系互動，存在代表社區(qū)整體利益及追求社區(qū)廣泛利益的區(qū)際網(wǎng)絡主體。其中，政府的主要作用是為政策網(wǎng)絡提供有效運行的平臺。政府的角色越來越凸顯掌舵而非劃槳，政策的具體執(zhí)行越來越多地需要和依賴非政府組織、私營部門、公民個人等社會行為主體合作和承擔責任。

三、政策網(wǎng)絡的結構：業(yè)主自治發(fā)展的新方向

許多學者認為網(wǎng)絡結構是影響政策結果的主要因素，不同的網(wǎng)絡結構對政策結果有不同影響。結構分析將結構作為影響網(wǎng)絡績效的關鍵變量，將環(huán)境變化看作是這一變量影響的結果，強調網(wǎng)絡結構對網(wǎng)絡績效產(chǎn)生的影響，認為一個行動者在網(wǎng)絡中如果能夠通過關系利用網(wǎng)絡中的金錢、權力、信息和物質資源的話，就可能會獲得成功。結構分析的實質可定義為社會關系的聯(lián)結，即行動者的一系列社會聯(lián)系和社會關系[11]，強調的是廣泛分布于公共與私人部門的資源動員機制，由此形成了網(wǎng)絡治理的分析路徑。

為了增強網(wǎng)絡結構的解釋力，漢森把制度作為分析變量，從理性選擇制度主義的角度解釋了政策網(wǎng)絡為什么會出現(xiàn)、為什么持續(xù)、為什么會改變三個問題[12]，并認為政策網(wǎng)絡是一種制度，為網(wǎng)絡中的行動者提供了規(guī)則；政策網(wǎng)絡的出現(xiàn)是行動者“討價還價”的結果，政策網(wǎng)絡的持續(xù)則源于制度具備能夠為網(wǎng)絡中有能力的行動者提供分配利益的能力,政策網(wǎng)絡的變化則源于行動者之間“討價還價”力量的相對變化所導致的分配效應變化。奧斯特羅姆則構建了政策網(wǎng)絡與制度的整合分析框架，運用IAD制度模型對行動者之間的互動規(guī)則與模式及其對政策產(chǎn)出的影響做了較深入分析[13]。政策網(wǎng)絡的結構分析是揭示和認識社區(qū)業(yè)主自治發(fā)展變革中的社會主體間利益、行動及結構的重要思路。

首先，社區(qū)業(yè)主自治的關系分析突出了社區(qū)利益主體及行動對于社區(qū)政府治理下的參與者有了新的關注。社區(qū)的社會行動者是社區(qū)業(yè)主自治的重要的必不可少的治理主體，只有發(fā)現(xiàn)和推動新的社會利益行動者積極參與社區(qū)業(yè)主自治之中，才能彌補社區(qū)業(yè)主自治中政府單一主體的治理資源和能力的不足，而且社區(qū)的社會主體的積極參與也是政府走向多元主體治理的重要推動力。

其次，社區(qū)業(yè)主自治的網(wǎng)絡結構分析強調了社區(qū)關系結構對于治理產(chǎn)出的重要影響。社區(qū)業(yè)主自治結構是理解、推測和預期治理結果的關鍵性因素,不同類型的網(wǎng)絡結構對政策結果有不同影響，有不同的產(chǎn)出；關系緊密的強結構如政策社群網(wǎng)絡能有效約束和制衡政策網(wǎng)絡中的多元行動主體及利益相關者，能顯著影響政策結果，而關系疏離的弱結構如議題網(wǎng)絡則缺乏對政策主體及利益相關者的約束力，對政策結果影響較??；社區(qū)業(yè)主自治的政策結果的結構效應是社區(qū)政策網(wǎng)絡結構或關系模式的主要特征，在一定程度上能解釋或預測政策網(wǎng)絡影響政策結果的程度。研究發(fā)現(xiàn)那些強鏈接、高度整合的政策網(wǎng)絡（如政策社群）往往產(chǎn)生可預見的政策結果，而弱鏈接、低度整合的議題網(wǎng)絡等政策網(wǎng)絡則產(chǎn)生不可預見的政策結果[14]。這源于網(wǎng)絡結構的不同特征，社區(qū)政策社群結構具有封閉性，封閉結構在政策過程中能夠產(chǎn)生一致的政策，傳遞和執(zhí)行統(tǒng)一的指令，并且可以塑造行動者之間的權利關系及道德規(guī)范；社區(qū)議題網(wǎng)絡結構具有開放性、流動性及不確定性，是政府和社區(qū)社會行動者主體間，以及社會行動者之間進行信息與資源交換與整合的重要基礎。

再次，社區(qū)業(yè)主自治的辯證分析框架較好地揭示與解釋了社區(qū)業(yè)主自治網(wǎng)絡結構的關系邏輯。社區(qū)網(wǎng)絡結構對網(wǎng)絡關系、資源、行動者技巧與互動過程等都有整體性的影響；社區(qū)網(wǎng)絡結構系的制約性使社區(qū)行動者通過技巧學習進行討價還價，社區(qū)社會行動者在資源、技能、結構和產(chǎn)出的相互作用博弈中實現(xiàn)網(wǎng)絡關系的互動及相互作用；社區(qū)政策產(chǎn)出既是社區(qū)政策網(wǎng)絡結構與互動過程的結果，也是結構及互動的反映。

最后，社區(qū)政策網(wǎng)絡的制度分析指出，制度作為獨立的分析變量，其分析的重點是制度、政策網(wǎng)絡的層次和政策網(wǎng)絡的行動舞臺。制度可分為憲法、集體選擇、操作決策三個層次，相應的政策網(wǎng)絡存在網(wǎng)絡外部環(huán)境、網(wǎng)絡結構、網(wǎng)絡規(guī)則三個層次，都是對行動者互動模式及政策產(chǎn)出產(chǎn)生影響的關鍵因素，其中憲法規(guī)則構成社區(qū)政策網(wǎng)絡的外部環(huán)境因素；集體選擇規(guī)則約束行動者的操作抉擇的舞臺結構；操作抉擇是行動者根據(jù)他們面對物質環(huán)境中的激勵而進行的互動規(guī)則。社區(qū)政策網(wǎng)絡的行動舞臺包括行動情景與行動者，在行動舞臺中各種活動得以實現(xiàn)，它輸入政策環(huán)境，輸出政策產(chǎn)出，因而行動舞臺既受到自然或物質環(huán)境、共同體屬性、應用規(guī)則的影響，又決定了行動者的互動模式及產(chǎn)出；制度行動舞臺的行動者具有單一性，但政策網(wǎng)絡行動舞臺的行動者則有多元性。

四、政策網(wǎng)絡的功能：社區(qū)業(yè)主自治的成效

對社區(qū)政策網(wǎng)絡治理結果的預測和解釋不僅是政策網(wǎng)絡研究的目的，也體現(xiàn)出政策網(wǎng)絡的功能與價值。網(wǎng)絡結果的初始研究主要集中于政策網(wǎng)絡結構與政策結果的關系上，兩者間的關系始終是整個政策網(wǎng)絡研究的核心部分，政策網(wǎng)絡理論的初衷在于詮釋“政策網(wǎng)絡結構特征與政策結果之間的因果關系”[14]。

政策網(wǎng)絡的“結構—后果”邏輯認為政策網(wǎng)絡結構影響政策結果。馬什和羅茨認為結構途徑包含著外部因素作用、資源依賴、行動者間的結構性關系等主要內容和特征[15]。政策網(wǎng)絡環(huán)境和政策變遷之間有著一定的因果關系，網(wǎng)絡的外部因素會導致政策網(wǎng)絡和政策結果發(fā)生改變；他們認為嵌入網(wǎng)絡中的擁有各自資源的利益相關者不能單方面決定政策過程，他們只有憑借相互依賴的資源相互合作，形成能夠影響政策結果的資源依賴的結構才能謀求各自的利益，資源依賴的互動聯(lián)系是結構性的關系；網(wǎng)絡中行動者擁有的資源、權力、成員資格、相互依賴程度、互動的頻率等因素方面存在差異，因而政策網(wǎng)絡形成既有結構松散的議題網(wǎng)絡，又有關系牢固的社群網(wǎng)絡等網(wǎng)絡類型，不同類型的政策網(wǎng)絡對政策結果會產(chǎn)生不同的影響?！敖Y構—后果”邏輯強調政策網(wǎng)絡本身的結構特征或屬性以及其決定性作用，該邏輯體現(xiàn)于由網(wǎng)絡外部因素、政策網(wǎng)絡變化到政策結果改變的思維路徑。

社區(qū)業(yè)主自治結果既是治理的出發(fā)點，也是治理的終極目標，治理結果如何是評價和檢驗治理績效價值的關鍵性標準。社區(qū)業(yè)主自治結果的實現(xiàn)路徑也是個復雜的問題，需要多角度的思維方法進行研究分析，其中，“結構—后果”邏輯是社區(qū)業(yè)主自治的整體性思維的體現(xiàn)，社區(qū)業(yè)主自治的結構對治理結果的預測有了基本預期，但是對于形成治理結果的原因分析是概念性的陳述，具有宏觀性、外部性和靜態(tài)性，因而難以深入地解釋結果形成的具體因果機制。這就要求對社區(qū)業(yè)主自治結果的實現(xiàn)要注重對制度、結構、行動者與結果間的關系進行辯證思考，因為每個獨立變量及其關系都對社區(qū)業(yè)主自治行動者及社區(qū)業(yè)主自治結果產(chǎn)生直接或間接的影響，所以社區(qū)行動者的行為不是獨立的過程，是在個體關系網(wǎng)絡之中進行的，是集體行動的過程，尤其依賴于網(wǎng)絡和行為規(guī)則等制度的作用，對其行動必須依賴制度和規(guī)則加以約束。

五、結語

政策網(wǎng)絡作為研究社區(qū)業(yè)主自治的分析框架,既是社區(qū)業(yè)主自治的分析方法，也是社區(qū)業(yè)主自治的手段。它通過分析社區(qū)的網(wǎng)絡環(huán)境、正式的與非正式關系與行動者特性與偏好等相互間形成的關系結構及互動過程，揭示社區(qū)政策網(wǎng)絡多元主體的資源能力、利益訴求、互動規(guī)則對社區(qū)業(yè)主自治結果的影響，以及對其因果關系機理的解釋，突出了政策網(wǎng)絡對于社區(qū)業(yè)主自治研究的重要功能與價值。同時也要看到，社區(qū)業(yè)主自治的政策網(wǎng)絡分析方法必須克服關系主義的個體研究和結構主義的整體研究二者的缺陷與不足，需要跳出“網(wǎng)絡與結果”的邏輯之爭。政策網(wǎng)絡分析模型是一種有益的分析路徑，但還需要不斷彌補和發(fā)展新的分析變量以便發(fā)展出關于網(wǎng)絡與產(chǎn)出的更加完善和更有解釋力的分析模型，以符合社區(qū)業(yè)主自治的實際需要，同時滿足社區(qū)業(yè)主自治發(fā)展的要求。

［1］俞可平.治理與善治［J］.科學文獻出版社，2000.

［2］全球治理委員會的研究報告.我們的全球伙伴關系［M］.牛津大學出版社，1995.

［3］Kickertetal.，A Management Perspectiveon-Policy Nwtwork.InKickert，W.J.，E.Klijin，andJ.Koppenjan（eds）.Managing complex networks.London，Sage Publication 1997.

［4］Rhodes.R.A.W.UnderstandingGovernmance：PolicyNetworks，Governmance，Reflexivity，andAccount-ability［M］.Philadephia:Open University Press，1997.

［5］蔡晶晶，李德國.政策網(wǎng)絡中的政府治理［J］.理論探討，2005（4）：123.

［6］劉少華，朱致敬.作為一種治理新模式的政府網(wǎng)絡［J］.成都行政學院學報，2010（4）：69

［7］曾凡軍.西方政府治理模式的系譜與趨向詮本金［J］.學術論壇，2000（8）：45.

［8］勤益奮.網(wǎng)絡治理：公共管理的新框架［J］.公共管理學報，2007（1）.

［9］Yu Keping.Govermance and Good Gove-mance.So-cialscience Academic Press（China），2000（6）：6.

［10］Rhodes.R.A.W.UnderstandingGovernmance：PolicyNetworks，Governmance，Reflexivity，andAccount-ability［M］.Philadephia：Open University Press，1997：P38-39.

［11］任勇.政策網(wǎng)絡的兩種分析途徑及其影響［M］.公共管理學報，2005，2（3）：55.

［12］Jeus，Biota-Hansen.A“New Institutional”Perspective on PolicyNetworks［J］.Public Administra-tion，1997，75（4）.P669-693.

［13］Elinor Ostrom.Institutional Rational Choice：An Assessment of the Institutional Analysis and De-velopment Framework.In Paul Sabatier，2007：P21-64.

［14］R.A.W.Rhodes﹠David Marsh.New Direc-tions in the Study of Policy Networks［J］.European Journal of Political Research，1992，vol121：P197.

［15］K.Dowding，odelor Metaphor.A critical re-view of the policy network approach［J］.Political Stud-ies，1995，43（2）P41.

［16］D.Marsh﹠R.Rhodes.Networks in British Government［M］.Oxford：Clarendon Press，1992：P249-268.