白文杰 甄 東

（陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院 陜西 西安 710119）

一、導(dǎo)論

人力資源是組織的重要組成部分，其核心內(nèi)容即對(duì)組織中的人力資源能夠有效地進(jìn)行管理，做到人盡其才。優(yōu)秀的管理者可以使員工、組織和社會(huì)三方都蒙受其利。與私人部門相比，公共部門人力資源的開發(fā)與管理的體制和策略有其自身的特點(diǎn)。公共權(quán)力是社會(huì)的基本權(quán)利，來源于社會(huì)又高于社會(huì)，同時(shí)也是公共部門的權(quán)力基礎(chǔ)，因而公共部門的組成不以盈利為目的，而是為全社會(huì)謀取共同利益，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)。其職能包括人力資源規(guī)劃、人員招聘、職業(yè)生涯管理、人力資源培訓(xùn)與開發(fā)等方面。因而，與一般人力資源管理相比，公共部門人力資源管理具有其獨(dú)特的特征，即公共性、政治性、復(fù)雜性和公開性。本文所提及的公共部門主要是國家行政機(jī)關(guān)、政府，并以此為分析對(duì)象，探討在官僚制體制下，如何進(jìn)行有效的公共部門人力資源管理。

二、安東尼·唐斯《官僚制內(nèi)幕》

唐斯的代表作《官僚制內(nèi)幕》著重分析官僚、官僚組織及官僚的行為邏輯，被公認(rèn)為是一部透析官僚制的經(jīng)典之作。全書具有突出的理論價(jià)值，他利用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來分析官僚制，并且具有一定的影響力。對(duì)我們認(rèn)識(shí)官僚組織和分析官僚行為具有一定的指導(dǎo)意義。

在導(dǎo)論中，作者介紹了本書的研究目的——一種有用的官僚化的政策制定理論，中心假設(shè)、理論環(huán)境等的研究框架，清晰明了地展示了作者的研究背景，介紹了本書所要涉及的相關(guān)概念，如官僚、官僚組織、官僚制、官僚組織內(nèi)部特征等等；在明確概念的基礎(chǔ)上，分別對(duì)官員和官僚組織進(jìn)行了剖析，最為人熟知的則為對(duì)官員目標(biāo)、行為動(dòng)機(jī)及對(duì)官僚組織行為的剖析。全書層次清晰，內(nèi)容緊密銜接，完整的勾勒了官僚的心理及官僚組織的行為機(jī)制，向人們展示了一副官僚制的生動(dòng)畫面。

《官僚制內(nèi)幕》被稱為美國的“官場現(xiàn)形記”，與西方國家相比，我國的行政體制有自身的特點(diǎn)。經(jīng)過建國以后多次的行政改革，取得了良好的成績，政府組織結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能明顯增強(qiáng)。但在公共部門內(nèi)部，尤其是政府中人力資源的管理依然面臨困境，無法有效激勵(lì)員工，缺乏對(duì)官員的有效約束機(jī)制等，因而從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)這一視角出發(fā)，以探尋其對(duì)于我國公共部門人力資源的有益啟示。

三、官僚制的理論視角

（一）經(jīng)濟(jì)人假設(shè)

“該理論的基本前提是官僚化的官員，如同社會(huì)的其他代理人一樣，很大程度上被自我利益所驅(qū)動(dòng)。”由此可以得知，唐斯認(rèn)為官員并非傳統(tǒng)行政模式中的“政治人”——公職人員的工作僅僅是確保嚴(yán)格按照客觀的方式履行特定的公務(wù)職責(zé)，而不受任何個(gè)人因素的影響。[1]然而在實(shí)際的工作當(dāng)中，官員不可能總是從公共利益出發(fā)，他們同樣會(huì)受自我利益的驅(qū)動(dòng)，在面臨選擇時(shí)，更愿意選擇那種能為自己帶來更多益處的方法。也就意味著，官員與普通人相比，并不比他們在效率、公共道德等方面更優(yōu)秀，在很多大程度上而言，他們在行為動(dòng)機(jī)上是一樣的。

公共選擇理論同樣認(rèn)為關(guān)于“政治人”的人性的基本假定存在缺陷，認(rèn)為官員具有“經(jīng)濟(jì)人”的理性思維和利益取向，加之現(xiàn)實(shí)的制度設(shè)計(jì)和體制機(jī)制，政府具有犯錯(cuò)誤的天然傾向，即政府決策失誤或失敗不可避免。但與此不同的是，唐斯認(rèn)為官僚努力尋求效用最大化，與此同時(shí)他也強(qiáng)調(diào)并非所有的官僚都僅僅以自我利益為中心。正如唐斯在文中所言，“所有官員都具有部分的利己傾向，并不意味著他們在自己的行為中從不考慮他人的利益?！苯?jīng)濟(jì)人假設(shè)可以合理的解釋絕大多數(shù)官員的行為，從這一角度出發(fā)，有助于全面、客觀的認(rèn)識(shí)公職人員、合理的假設(shè)他們的行為，進(jìn)而探求在這一基礎(chǔ)之上，如何更為有效的對(duì)官僚進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)建立更為完善的用人機(jī)制。

（二）官員社會(huì)行為的動(dòng)因

基于經(jīng)濟(jì)上假設(shè)，作為官僚組織中個(gè)體官員追求效用最大化，即對(duì)目標(biāo)的選擇性追求，據(jù)此，為了更好地得知官員如何選擇，了解他們的目的就顯得尤為重要。由于官員處于特定的官僚組織中，就必須履行社會(huì)賦予他們的責(zé)任——社會(huì)職責(zé)；除此之外，官員還有自己的個(gè)人目標(biāo)，如：權(quán)力、金錢、榮譽(yù)等。社會(huì)職責(zé)和個(gè)人目標(biāo)不可避免的會(huì)發(fā)生分歧，而導(dǎo)致這些分歧的重要原因就在于個(gè)人利益，即官員社會(huì)行為的不同動(dòng)因，包括以權(quán)力、金錢收入、身亡、便利和對(duì)特定行動(dòng)計(jì)劃的承諾為目標(biāo)的混合動(dòng)因?；谏鲜隼碚擃A(yù)設(shè)，唐斯將官員分成兩大類，一是“完全自私的官員”——其目標(biāo)幾乎完全被個(gè)人利益所驅(qū)動(dòng)，包括“權(quán)力攀登者”和“保守者”；二是“混合動(dòng)機(jī)的官員”——他們的目標(biāo)不僅局限于個(gè)人利益，同時(shí)追求更高層次的社會(huì)利益，具有利他動(dòng)機(jī)，包括“狂熱者”、“倡導(dǎo)者”和“政治家”。[2]通過分析官員的不同動(dòng)因，即可預(yù)測官僚的行為。

四、公共部門人力資源的管理視角

（一）官員的選拔制度

人力資源是組織的第一資源，人力資源管理的一項(xiàng)基本任務(wù)是吸納、招聘和選拔錄用合適的人力資源。通過招聘和選拔錄用，能夠優(yōu)化政府等公共部門的人力儲(chǔ)備，各司其才、人盡其用，有利于公共部門目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。官員的選拔與任用是國家政治生活的重要組成部分，涉及官僚組織中公共權(quán)力的調(diào)整與重置，同時(shí)也是公共部門人力資源管理的重要環(huán)節(jié)，是針對(duì)官員的篩選機(jī)制。通過采用相關(guān)的工具和手段對(duì)已經(jīng)招募到的應(yīng)聘者進(jìn)行鑒別和考察，最終挑選出組織所需要的，能夠填補(bǔ)空缺職位的優(yōu)秀人員。

目前，委任制是我國公共部門最為普遍的一種干部任命形式，除此以外，還包括選任制、考任制和聘任制等形式。委任制，顧名思義即任命機(jī)關(guān)干部管理權(quán)限為權(quán)力基礎(chǔ)，直接任命委派相關(guān)人員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，因其具有程序簡單、指揮統(tǒng)一、權(quán)力集中、高效率等優(yōu)勢而被廣泛的應(yīng)用于公共部門中。本文主要基于安東尼·唐斯經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的視角，以追求“效用最大化”的官員假設(shè)，針對(duì)委任制這種形式進(jìn)行相關(guān)的探討。

（二）激勵(lì)

激勵(lì)是人力資源管理的一個(gè)重要職能，也是區(qū)別于非人力資源管理的標(biāo)志。激勵(lì)是指采取特定的措施促使人的某種思想、愿望和行為產(chǎn)生的過程，換句話說，激勵(lì)就是調(diào)動(dòng)人的積極性的過程。[3]好的激勵(lì)機(jī)制對(duì)組織尤其是對(duì)于公共部門來說具有重要的促進(jìn)作用。公共部門，尤其是政府部門的活動(dòng)具有較強(qiáng)的勞動(dòng)力密集的特征，勞動(dòng)投入是關(guān)鍵性的投入，行政效率的高低主要取決于勞動(dòng)力的邊際生產(chǎn)效率。因而，激發(fā)政府工作人員的工作熱情，調(diào)動(dòng)他們的積極性，充分發(fā)揮其才能是提高行政效率的重要手段。

“經(jīng)濟(jì)人”是唐斯關(guān)于人性的基本假設(shè)，這一理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)人即追求效用最大化的人，具有理性思維和利己傾向。在不同的活動(dòng)領(lǐng)域中，該理論假設(shè)的基本規(guī)律是一致的，即在外在環(huán)境的約束下，傾向于選擇對(duì)自身最為有力的結(jié)果。依照《官僚制內(nèi)幕》中唐斯的觀點(diǎn)，政府官員在政治生活中扮演著經(jīng)濟(jì)人的角色，理性地依據(jù)自身的成本—收益比較來衡量決策的機(jī)會(huì)成本，并以此為依據(jù)，選擇自己認(rèn)為效用最大化的行為。由此可知，對(duì)公共部門雇員實(shí)行激勵(lì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，注重多方面、綜合的激勵(lì)。本文就在假設(shè)政府官員為理性經(jīng)濟(jì)人的基礎(chǔ)上，尋求應(yīng)該如何有效地激勵(lì)官員，以使個(gè)人最大化利益與政府目標(biāo)達(dá)到契合。

五、《官僚制內(nèi)幕》對(duì)中國當(dāng)下人力資源管理的啟示

（一）官員的選拔制度

在委任制體制下，選拔的主體多數(shù)為上級(jí)官員并且選拔本身具有單向性。在官僚組織中，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“金字塔”的特征，權(quán)力向上集中，如果沒有健全的方面，從選拔主體的角度來看，少數(shù)人掌握執(zhí)政資源，擁有任命權(quán)，在權(quán)力高度集中的條件下，假設(shè)“經(jīng)濟(jì)人”的逐利本性過分膨脹，在公共利益與個(gè)人利益無法協(xié)調(diào)一致時(shí)，官員傾向于選擇對(duì)自己更為有利的行為，導(dǎo)致公共資源非必要的浪費(fèi)，公眾信任度降低，甚至引發(fā)針對(duì)以政府為主體的公共部門的信任危機(jī)；另一方面，從選拔客體的角度來看，任命權(quán)力掌握在少數(shù)人手中，容易使得選拔客體具有針對(duì)性，摸清上級(jí)官員的喜惡，投其所好，為行賄提供便利，導(dǎo)致尋租行為的發(fā)生，降低整體公職人員的素質(zhì)。

本文在借鑒唐斯有關(guān)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、官員的行為動(dòng)機(jī)的理論預(yù)設(shè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共部門人力資源管理的知識(shí)儲(chǔ)備，認(rèn)為應(yīng)建立合理規(guī)范的剛性的制度約束機(jī)制，完善官員選拔制度。

1.建立剛性的制度約束機(jī)制

通過完善相關(guān)的制度，可以確立明確的行為規(guī)范，約束官員的行為，減少因制度缺失造成的空白而引發(fā)的不正當(dāng)?shù)男袨?。從委任制這一官員選拔任用的角度來說，應(yīng)首先對(duì)干部職能進(jìn)行合理的分類，其次針對(duì)不同的類別制定與各自相適宜的崗位任職要求，最后將其應(yīng)用于干部選拔任命的環(huán)節(jié)中，有效預(yù)防由于制度的不完善而造成在實(shí)際運(yùn)行過程中利用制度的空缺鉆空子，以此滿足個(gè)人的需求。

2.實(shí)行選拔過程的公開、透明

在條件成熟的情況下，將干部選拔任命過程公開化、透明化，做到選拔過程的公平與公正，同時(shí)接受社會(huì)、公眾和媒體等的監(jiān)督。選拔任命的環(huán)節(jié)包括提名、考察、任命，每一個(gè)過程都應(yīng)公平公正，做到選拔過程的信息公開化，同時(shí)加強(qiáng)體制內(nèi)和體制外監(jiān)督，真正將其置于陽光下，減少幕后操作的機(jī)會(huì)。

（二）激勵(lì)

在傳統(tǒng)體制和文化環(huán)境的影響下，公職人員通常被視為“政治人”或“道德人”，在這種理念的指引下，對(duì)公職人員的激勵(lì)主要以精神激勵(lì)為主，相對(duì)忽略了具有實(shí)質(zhì)性的物質(zhì)激勵(lì)，并未有效激勵(lì)官員。因而，為了更好地激勵(lì)公職人員，要轉(zhuǎn)變思維，突破傳統(tǒng)體制下的人性假設(shè)，全面認(rèn)識(shí)公職人員，注重其個(gè)人利益的滿足，形成多元化、多維度的激勵(lì)機(jī)制。

首先，應(yīng)將組織的目標(biāo)與個(gè)人利益達(dá)到最大程度的契合，使得官員在滿足個(gè)人利益的同時(shí)也有助于實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)；在激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上，以組織的目標(biāo)為依據(jù)，依據(jù)個(gè)人完成目標(biāo)的程度進(jìn)行相應(yīng)的激勵(lì)。其次，采用適宜的激勵(lì)方式，公共部門在控制組織宏觀目標(biāo)的同時(shí)加大自主權(quán)的下放，根據(jù)個(gè)人的實(shí)際需要，有針對(duì)性的采取恰當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行有效激勵(lì)，調(diào)動(dòng)公職人員的積極性朝向組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后，將激勵(lì)競爭機(jī)制引入公共部門中，完善反向激勵(lì)機(jī)制。

六、總結(jié)

唐斯的《官僚制內(nèi)幕》是一部關(guān)于官僚及其組織的經(jīng)典之作，在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的基礎(chǔ)上深入的分析了官僚的行為動(dòng)機(jī)和官僚組織行為邏輯；與企業(yè)人力資源管理相區(qū)別，公共部門具有特殊型和復(fù)雜性。因而，在借鑒唐斯《官僚制內(nèi)幕》的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、官僚的行為動(dòng)機(jī)等方面為切入點(diǎn)，結(jié)合公共部門人力資源管理的相關(guān)理論：選拔制度和激勵(lì)，探討了如何更為有效的進(jìn)行公共部門人力資源管理。然而這仍是一個(gè)值得研究的課題，需要我們不斷深入學(xué)習(xí)與理解，尋求更為適合我國公共部門人力資源管理的有效路徑。

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