王寶林

（河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 天津 300401）

一、民主與法治是現(xiàn)代國家政治制度的基本標(biāo)志

民主是現(xiàn)代國家形成和統(tǒng)治者獲得政治權(quán)力的基本依據(jù)和途徑，法治是現(xiàn)代國家存在和實(shí)行治理的主要方式。民主代表著“主權(quán)在民”，法治意味著“規(guī)則治理”。當(dāng)今世界各國，除了少數(shù)政教合一的國家，都普遍建立了現(xiàn)代政治制度。民主法治作為現(xiàn)代政治制度的價(jià)值取向，得到了絕大多數(shù)民眾的認(rèn)同，成為國際社會(huì)的一種主流價(jià)值觀；民主法治作為現(xiàn)代政治制度的實(shí)踐方向，規(guī)定了現(xiàn)代國家的政治運(yùn)行體制機(jī)制，能夠避免獨(dú)裁專制和政局動(dòng)蕩不安。

西方主要國家的資產(chǎn)階級(jí)在歷經(jīng)了兩三百年的艱苦探索，通過暴力革命、議會(huì)斗爭(zhēng)、思想文化交鋒等多種方式，最終確立了以分權(quán)制衡和法治為主要特征的資本主義政治制度。無產(chǎn)階級(jí)在探索階級(jí)解放道路過程中，也形成了以民主集中制作為政權(quán)和國家的組織原則。

1949年新中國成立后，社會(huì)主義現(xiàn)代政治制度開始逐漸建立，進(jìn)入改革開放新時(shí)期以來，圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心任務(wù)，政治體制改革成為全面改革的重要組成部分。30多年來，我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制作為政治體制改革的“先行者”和改革的“窗口”，其追求民主與法治的價(jià)值取向，是發(fā)展和完善我國基本政治制度的核心要義，而堅(jiān)持民主與法治的實(shí)踐方向，則是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然選擇。梳理、分析和總結(jié)我國行政體制改革的民主法治取向的歷史軌跡，有助于厘清行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革的基本規(guī)律，從而更深刻認(rèn)識(shí)我國政治發(fā)展的實(shí)質(zhì)和把握未來發(fā)展的趨勢(shì)。

二、中國行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革民主與法治取向的動(dòng)因分析

任何以民主法治為實(shí)踐方向和價(jià)值取向的政治發(fā)展，首先都源于對(duì)民意的敬畏。行政領(lǐng)導(dǎo)體制是以政府組織形式為核心的國家行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在國家的政權(quán)實(shí)踐中，其社會(huì)管理職能相當(dāng)大部分都是通過行政權(quán)實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的，而與公民日常生活關(guān)系最為密切的就是行政權(quán)，所以，掌握行政權(quán)的政府在某種程度上就代表了執(zhí)政黨和國家在公民心目中的評(píng)價(jià)形象和民心向背。改革開放30多年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然引起思想的涌動(dòng)，民主與法治逐漸成為人們追求的主流社會(huì)思潮，這就是行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革的動(dòng)力淵源。

中國共產(chǎn)黨的民主與法治執(zhí)政能力建設(shè)，是影響我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革的主要因素。當(dāng)前，中國共產(chǎn)黨不僅肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義共同理想的階段任務(wù)，也肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命。與此同時(shí)，由于世情、國情、黨情、民情和社情等深刻而復(fù)雜的變化，黨的領(lǐng)導(dǎo)也面臨著諸多不確定的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，這些都要求其必須具有更強(qiáng)大的執(zhí)政能力和更高超的執(zhí)政水平，從而保證在中國特色社會(huì)主義事業(yè)的歷史進(jìn)程中始終成為堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在中國現(xiàn)行的政治系統(tǒng)中，行政領(lǐng)導(dǎo)體制取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，所以，不斷進(jìn)行的黨內(nèi)民主與法治為價(jià)值取向的執(zhí)政能力建設(shè)，必然對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)體制民主法治的改革取向起帶頭示范作用。

國家權(quán)力機(jī)關(guān)不斷完善的立法和監(jiān)督職能，在我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革中扮演著重要角色。人民代表大會(huì)是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)政府都是由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，這就直接形成了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府的制約關(guān)系。與各級(jí)人大相比，各級(jí)政府在權(quán)力層級(jí)上處于下位，而且受到人大的立法制約和工作監(jiān)督。改革開放以來，根據(jù)社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展變化，我國人民代表大會(huì)制度不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新，人大選舉制度也不斷修改和完善，人大會(huì)議和組織制度不斷健全和規(guī)范等。所以，隨著人大不斷加強(qiáng)立法職能和改進(jìn)監(jiān)督的自身建設(shè)，也進(jìn)一步規(guī)范和規(guī)定著政府在政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮和社會(huì)管理等職能發(fā)揮方面的民主法治取向。

此外，行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革還受到來自政府內(nèi)部和外部其它因素的影響。從行政領(lǐng)導(dǎo)體制本身來講，為了提高行政效率，降低行政成本，更好地依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境并保障和改善民生，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革的民主法治取向也有強(qiáng)烈的主觀意愿。此外，檢察院、法院的司法活動(dòng)，通過法律監(jiān)督、對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員貪污賄賂瀆職案件的偵辦審判、行政訴訟等手段約束著行政權(quán)力的實(shí)施；在司法活動(dòng)過程中還可以通過法律建議的形式監(jiān)督和批評(píng)行政領(lǐng)導(dǎo)制度和工作方式；人民民主權(quán)利監(jiān)督以及網(wǎng)絡(luò)等新媒體手段的廣泛運(yùn)用形成的輿論監(jiān)督，也越來越使行政領(lǐng)導(dǎo)體制直接與社情民意聯(lián)系起來。

三、中國行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革民主與法治取向的歷史考察

新中國成立就開始了符合中國實(shí)際的行政領(lǐng)導(dǎo)體制的探索，到1956年基本完成了中央和地方行政領(lǐng)導(dǎo)體制的理論構(gòu)建并進(jìn)行實(shí)踐運(yùn)行。但隨后由于受到黨內(nèi)“左”傾錯(cuò)誤決策的影響，國家法治喪失殆盡、人治盛行，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制一元化、以黨代政的情形越來越嚴(yán)重，從而導(dǎo)致行政權(quán)力集中化和行政領(lǐng)導(dǎo)體制僵化的現(xiàn)象也日益嚴(yán)重。尤其是十年“文革”期間，我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制是在以極不正常的形態(tài)下存在和運(yùn)行。因?yàn)橛羞@樣的歷史遭遇，在改革開放后亟需進(jìn)行的行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革中，更加凸顯出使其重回到民主法治取向軌道的緊迫性和艱巨性。

1.第一波——執(zhí)政黨主導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)決策民主化改革

改革開放之前，新中國在將近30年的政治實(shí)踐中，實(shí)際上形成了一套高度集權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。地方權(quán)力向中央集中，公民權(quán)利和社會(huì)自治權(quán)向國家集中，國家權(quán)力向執(zhí)政黨集中，這樣造成了以黨代政、黨政不分的情況非常嚴(yán)重，行政領(lǐng)導(dǎo)體制甚至名存實(shí)亡。這樣的行政領(lǐng)導(dǎo)體制，顯然不符合現(xiàn)代政治制度的精神實(shí)質(zhì)，更嚴(yán)重地是不利于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，廣大人民群眾對(duì)民主不足、集中有余，人治的隨意性和法治缺失，也極其不滿。事實(shí)上，20世紀(jì)70年代末我國開始的第一波改革，正是從行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革開始的，時(shí)間貫穿20世紀(jì)80年代的整整10年。這一輪改革是在執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨的主導(dǎo)下進(jìn)行，主題是民主和簡(jiǎn)政，手段是層層放權(quán)：執(zhí)政黨向政府放權(quán)，中央向地方放權(quán)，政府開始向社會(huì)放權(quán)。

1980年8月，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，這為簡(jiǎn)政放權(quán)奠定了思想基礎(chǔ)。鄧小平在講話中給“權(quán)力過分集中”下了定義：以“加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”為名，把所有權(quán)力集中于黨委，最終又把黨委的權(quán)力集中于第一書記，從而造成獨(dú)斷專行、官僚主義，破壞民主集中制；并申明：“權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。對(duì)這個(gè)問題長(zhǎng)期沒有足夠的認(rèn)識(shí)，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個(gè)重要原因，使我們付出了沉重的代價(jià)?，F(xiàn)在再也不能不解決了”。[1]1982年中共“十二大”首次提出“政治體制”概念，并提出要進(jìn)行政治體制改革，使我國政治體制民主化、制度化?！笆蟆碧岢?，政治體制改革的目標(biāo)是放權(quán)和民主，力圖消除黨政機(jī)構(gòu)決策過程中殘留的官僚主義和封建主義習(xí)氣，讓決策符合人民要求、地方實(shí)際和市場(chǎng)規(guī)律。[2]

由于長(zhǎng)期以來存在著黨組織與政府機(jī)構(gòu)設(shè)置嚴(yán)重重疊的問題，不僅造成令出多頭、人浮于事，嚴(yán)重阻礙了政府職能的發(fā)揮，且黨的一把手集權(quán)嚴(yán)重，有悖于集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策的原則。破解這種局面，勢(shì)必首先要進(jìn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的改革。從1980年到1985年，中央和地方各級(jí)黨委進(jìn)行了一系列機(jī)構(gòu)和人事調(diào)整，中央書記處、中紀(jì)委、中聯(lián)部、統(tǒng)戰(zhàn)部等黨的集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和重要職能部門重新設(shè)立、恢復(fù)運(yùn)行，同時(shí)一些年事已高或由于客觀原因不適宜任職的黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)退位，讓一批年富力強(qiáng)的后備力量進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)崗位。隨后在中共中央的主導(dǎo)下，黨委開始向政府放權(quán)，主要是通過黨政機(jī)構(gòu)分離、黨政領(lǐng)導(dǎo)分任的手段實(shí)現(xiàn)的。從1980年開始，中共中央裁撤了直接對(duì)口管理政府相關(guān)部門的黨的專門機(jī)構(gòu)和專職書記編制；1988年又撤掉了絕大部分與國務(wù)院機(jī)構(gòu)重疊的黨的領(lǐng)導(dǎo)組和辦事機(jī)構(gòu)；1980年前后開始，中央還推動(dòng)了黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分任制，即在中央和地方都減少黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，最主要的就是解決地方黨委第一書記兼任同級(jí)行政首長(zhǎng)的問題。分任制是一項(xiàng)重要的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革，明確劃分了黨委和政府兩套班子，為進(jìn)一步理清黨政關(guān)系，維護(hù)政府恰當(dāng)行使行政權(quán)力提供了制度化支撐。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，退出具體的行政管理領(lǐng)域，不僅有利于加強(qiáng)黨對(duì)總覽全局的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于保證政府充分自主發(fā)揮社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制先行改革和決策趨于民主化，這就為行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革預(yù)期的簡(jiǎn)政放權(quán)創(chuàng)設(shè)了前提條件。

與此同時(shí)，在國家結(jié)構(gòu)形式層面上的改革實(shí)踐，也體現(xiàn)了由集權(quán)統(tǒng)一到放權(quán)的民主取向。放權(quán)的基礎(chǔ)是下放財(cái)權(quán)，沒有財(cái)政的支持，放權(quán)只能是空談。1980年，我國進(jìn)行了財(cái)稅制度改革，確立了中央與地方“分級(jí)包干、分灶吃飯”的財(cái)政收入分配體制，并在整個(gè)80年代不斷改革和完善。這種財(cái)政收入分配體制將中央與地方的財(cái)政收入分離，中央與地方共享的收入經(jīng)過“討價(jià)還價(jià)”后確定分成比例：中央財(cái)政每年向地方財(cái)政下達(dá)包干任務(wù)，地方財(cái)政完成任務(wù)后就可以自主決定財(cái)政收支。這樣的改革雖然還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)進(jìn)行且存在不少缺陷，但對(duì)地方行政而言已經(jīng)是極大的一次松綁。由于地方行政財(cái)政收入大幅增加，就有了民主決策的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也為接下來進(jìn)一步行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革開辟了道路。1984年，中共十二屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，標(biāo)志中國的改革重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，并在全國展開。圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心任務(wù)，“十三大”提出，“下面的事情下面管，中央負(fù)責(zé)重大決策和監(jiān)督工作”，[3]根據(jù)這樣的權(quán)力分配理念，中央再次下放了包括涉外企業(yè)審批權(quán)等向來被視為很“關(guān)鍵”的一些權(quán)力。隨后，國家稅制改革和一系列放權(quán)，使中央和地方的關(guān)系變得更加民主，中央的管理不再是一言堂和家長(zhǎng)式的,地方獲得了大量的資源和自主決策權(quán)，在很多問題上有了和中央?yún)f(xié)商對(duì)話的機(jī)會(huì)，這對(duì)于解決中央過度集權(quán)是有益的。

改革開放第一個(gè)十年進(jìn)行的行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革，對(duì)于整個(gè)政治體制改革起到了“破冰之旅”的作用。黨政關(guān)系基本厘清理順，中央和地方的關(guān)系趨于科學(xué)與民主，但由于“摸著石頭過河”改革的探索性和經(jīng)驗(yàn)不足，在改革過程中出現(xiàn)了放權(quán)過猛，造成了中央政府控制力下降，地方政府各自為政，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和國家大局而盲目發(fā)展等弊端，這是違背行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革初衷的。

2.第二波——行政領(lǐng)導(dǎo)體制的制度化和法制化改革

1988年中央政府出臺(tái)了“三定方案”，即“定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能”一攬子機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃，為此專門成立了“中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)”。中編辦負(fù)責(zé)國務(wù)院及直屬部委的具體“三定”舉措，各級(jí)政府也都必須按照“三定”原則，明確機(jī)構(gòu)名稱、職權(quán)范圍、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及財(cái)政供給公務(wù)人員數(shù)量，不得隨意改變。但是，由于制度化和法律化的約束機(jī)制仍然嚴(yán)重不足，政府機(jī)構(gòu)改革屢次陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—更膨脹”的循環(huán)怪圈，甚至出現(xiàn)了打著“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)”的旗號(hào)，反倒擴(kuò)大機(jī)構(gòu)編制，加劇權(quán)力集中的狀況。那么，如何既充分保證地方政府實(shí)事求是決策、自主發(fā)展空間，中央又能統(tǒng)籌全局，維護(hù)國家長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益?從20世紀(jì)90年代起，依照憲法精神和賦予的職權(quán)，全國人大和國務(wù)院制定并頒布了一大批行政領(lǐng)域的法律法規(guī)和條例規(guī)章，逐漸建立起依法行政的基本框架，使行政領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行有法可依，有章可循。

行政組織創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行方面。1982年頒布的《國務(wù)院組織法》規(guī)定了國務(wù)院作為中央政府，領(lǐng)導(dǎo)全國行政機(jī)關(guān)工作的地位和職權(quán)；1997年頒布的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》明確國務(wù)院組成部門及其下屬單位、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、撤銷的不同審批權(quán)限，規(guī)范機(jī)關(guān)編制方案制定審批流程，嚴(yán)格限制機(jī)構(gòu)變動(dòng)和編制增加的隨意性；2007年制定了《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，這是新中國第一部規(guī)范地方機(jī)構(gòu)編制管理的行政法規(guī)。

行政立法權(quán)限方面。從1988年到1999年，國務(wù)院共發(fā)布了279條國務(wù)院令，絕大部分用于頒布或修改條例、辦法和實(shí)施細(xì)則，但國務(wù)院發(fā)布的這些文件在我國法律體系中的地位無法明確，因?yàn)槲覈⒎?quán)屬于全國人大及其常委會(huì)。于是，2000年3月15日，九屆人大三次會(huì)議通過《立法法》，建立了授權(quán)立法制度，從而健全了我國行政立法體制。根據(jù)《立法法》，國務(wù)院被賦予某些立法權(quán)：制定行政法規(guī)的權(quán)力；遇到應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)法律而全國人大暫時(shí)無法創(chuàng)設(shè)的情況，國務(wù)院可以制定“暫行條例”，效力等同于法律，待全國人大批準(zhǔn)后再上升為法律等。此外，地方性法規(guī)和民族自治地方自治條例的創(chuàng)設(shè)權(quán)限也通過《立法法》予以明確?！读⒎ǚā返闹贫?，大大降低了行政機(jī)構(gòu)制定和頒布各種條例的隨意性，為解決行政糾紛和提起行政訴訟提供了法律依據(jù)，極大地改善了“紅頭文件”、“朝令夕改”的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行方式。

具體行政行為方面。行政機(jī)關(guān)的社會(huì)管理和服務(wù)職能包羅日常社會(huì)生活的方方面面，細(xì)碎而又繁雜，但是因?yàn)樗鼈兣c老百姓的民生極其密切，這使得行政行為的法律化、規(guī)范化顯得尤為重要。1986年頒布的《治安管理處罰條例》在社會(huì)治安的行政處罰方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，至2006年被《治安管理處罰法》代替，治安行政處罰法律規(guī)范的適用更加嚴(yán)格；1996年八屆人大四次會(huì)議通過《行政處罰法》，規(guī)定行政處罰的種類、程序和救濟(jì)制度，限定行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)限，通過聽證、申辯、復(fù)議等制度保護(hù)公民在行政處罰過程中的合法權(quán)益，同時(shí)對(duì)于治理政府部門亂設(shè)濫用行政處罰的現(xiàn)象也很有作用。多年來，政府機(jī)關(guān)在辦理行政審批事項(xiàng)的過程中“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的問題，廣受民眾詬病。2003年頒布的《行政許可法》通過限定行政許可事項(xiàng)、規(guī)范行政許可流程，削減行政審批項(xiàng)目，優(yōu)化行政審批流程，把大量不該政府插手事務(wù)的決定權(quán)交還市場(chǎng)和社會(huì)，同時(shí)要求政府提高辦事效率，優(yōu)化行政效能。該法實(shí)施后，政府機(jī)構(gòu)在行政許可過程中的服務(wù)意識(shí)得到加強(qiáng)，一定程度上便利了民眾的工作、生活。

行政爭(zhēng)議和救濟(jì)方面。1990年施行的《行政訴訟法》使行政訴訟從民事訴訟當(dāng)中脫離出來，成為我國三大訴訟種類之一，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為具備了可訴性，公民可以采取訴訟的方式解決官民爭(zhēng)議，“民告官”開始具備實(shí)質(zhì)上的可操作性。1990年國務(wù)院制定的《行政復(fù)議條例》于1999年升格為《行政復(fù)議法》，作為行政爭(zhēng)議的政府內(nèi)部救濟(jì)途徑，成為對(duì)行政訴訟制度的重要補(bǔ)充。對(duì)于行政的錯(cuò)誤行為給當(dāng)事人帶來的傷害，1994年頒布的《國家賠償法》明確規(guī)定了違法行使行政職權(quán)侵害者的求償權(quán)利，并對(duì)賠償標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)機(jī)關(guān)、程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。但實(shí)事求是地看，目前行政訴訟還面臨諸多困境，《行政訴訟法》亟待發(fā)展完善。

行政人事和監(jiān)察方面。1993年《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布，標(biāo)志我國行政人事制度正式進(jìn)入法制時(shí)代。2005年《公務(wù)員法》及此后一系列配套條例法規(guī)的出臺(tái)，使公務(wù)員制度正式確立下來。1997年頒布的《行政監(jiān)察法》確立了行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)察制度。審計(jì)署作為國務(wù)院審計(jì)部門，不僅可以對(duì)國務(wù)院組成部門、地方政府進(jìn)行審計(jì)，也可以對(duì)黨內(nèi)序列機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行專業(yè)審計(jì)，出具審計(jì)報(bào)告，并向紀(jì)檢監(jiān)察部門移送有關(guān)線索，成為一個(gè)獨(dú)特的行政監(jiān)督部門。

在行政領(lǐng)導(dǎo)體制法制化進(jìn)程中，同時(shí)還引入了行政體系以外的不同的監(jiān)督機(jī)制，確保對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行法制化實(shí)現(xiàn)有效的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。首先，在退出具體的行政領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)之后，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，適度加強(qiáng)了對(duì)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作監(jiān)督。1993年，中央決定監(jiān)察部和中紀(jì)委機(jī)關(guān)合署辦公，監(jiān)察部部長(zhǎng)一般由中紀(jì)委副書記兼任，地方各級(jí)政府監(jiān)察部門和黨的紀(jì)檢部門也采取相同的工作模式。這樣的設(shè)置，貫徹了黨管干部的原則，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察權(quán)集中起來，監(jiān)督和管理更有力度。從20世紀(jì)90年代起，中紀(jì)委監(jiān)察部向國務(wù)院組成部門派駐紀(jì)檢組，目前這一制度在中央一級(jí)巡檢已經(jīng)常態(tài)化，并逐漸擴(kuò)大至地方行政機(jī)構(gòu)。其次，全國人大在監(jiān)督政府工作方面開始真正發(fā)揮作用，改善了過去人大監(jiān)督權(quán)長(zhǎng)期被忽視的狀況。至20世紀(jì)90年代，人大不僅加強(qiáng)了行政立法工作，為行政領(lǐng)導(dǎo)體制及權(quán)力運(yùn)行構(gòu)建法制化框架，還經(jīng)常組織執(zhí)法檢查組，就重點(diǎn)法律的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。各級(jí)人大代表的政治地位也逐漸提高，人大代表特別是人大代表的聯(lián)名提案、意見和質(zhì)詢受到社會(huì)輿論和政府部門的重視，成為政府決策過程中必須考慮的內(nèi)容。最后，司法力量也不斷加強(qiáng)政府依法行政的力度。1990年以來，檢察院把具有辦理貪污和職務(wù)犯罪案件的“經(jīng)濟(jì)檢察科”或類似部門升格為“反貪污賄賂局”，專門負(fù)責(zé)貪污腐敗和職務(wù)犯罪案件的審查起訴工作。1997年修正的《刑事訴訟法》實(shí)施，明確規(guī)定貪污和職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)和起訴權(quán)都?xì)w于檢察機(jī)關(guān)。在司法實(shí)踐中，貪污瀆職和各類職務(wù)犯罪大多數(shù)發(fā)生在行政領(lǐng)域，將這些案件的偵查權(quán)從隸屬于行政機(jī)關(guān)的公安部門轉(zhuǎn)移到屬于司法系統(tǒng)的檢察部門，保證了案件辦理的客觀公正，也補(bǔ)漏了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部“官官相護(hù)”的不良現(xiàn)象。

在執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等多方力量的共同驅(qū)動(dòng)之下，我國行政法律法規(guī)體系迅速構(gòu)建，依法行政理念迅速深入人心，行政領(lǐng)導(dǎo)體制逐步走上法制化道路。政治民主化不再意味單純放權(quán)，而實(shí)現(xiàn)了改善領(lǐng)導(dǎo)方式、依法辦事和“權(quán)、責(zé)、為”三者的有機(jī)統(tǒng)一。

3.第三波——民主與法治二元取向的行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革路徑

經(jīng)過30多年的探索與調(diào)整，我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制民主與法治的二元取向改革路徑逐漸明晰。在民主化方面，政府通過機(jī)構(gòu)改革，不斷向市場(chǎng)放權(quán)，為健全和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制營造良好環(huán)境；不斷向社會(huì)放權(quán)，為社會(huì)發(fā)展和治理留出更為充分的空間。在法治化方面，黨主導(dǎo)下全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略層面下，也不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政推進(jìn)深化改革的能力，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。在本輪的行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革過程中，也開始更加注重民主與法治二者的協(xié)同推進(jìn)。

1998年進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革，取消了國務(wù)院組成部門中的各工業(yè)部和物資部，這使中央政府對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)各部門的直接干預(yù)正式終結(jié)。2001年中國加入世界貿(mào)易組織，市場(chǎng)化程度進(jìn)一步提高，針對(duì)這一情況，在2003年的政府機(jī)構(gòu)改革中，原國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)和原對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部整合成為商務(wù)部，“國家計(jì)劃委員會(huì)”改為“國家發(fā)展與改革委員會(huì)”。同年4月，根據(jù)十屆全國人大一次會(huì)議作出的決議，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，代表中央政府履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，這使建國以來形成的由行政主管部門管理國有企業(yè)的政企不分局面完全打破。隨后，在2008年和2013年的兩次政府機(jī)構(gòu)改革中都是以大部制為主旋律，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針，逐步合并相同或相似領(lǐng)域內(nèi)重疊的政府組成部門，以增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和綜合管理職能。2012年黨的十八大明確提出，“按照建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。[4]2013年3月，新一屆國務(wù)院總理李克強(qiáng)鄭重承諾，本屆政府任期內(nèi)取消600項(xiàng)各類行政審批，使政府與社會(huì)的關(guān)系逐漸從管制和依賴向服務(wù)與支持轉(zhuǎn)變，到2013年9月底，政府取消和下放的行政審批權(quán)已有221項(xiàng)。2013年3月17日，被視為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后堡壘”的鐵道部摘牌撤銷，其行政管理職能并入交通運(yùn)輸部，鐵路運(yùn)營方面的企業(yè)職能由新成立的中國鐵路總公司承擔(dān)。但到目前為止，構(gòu)想中的公路、水運(yùn)、民航、鐵路大交通體系暫時(shí)沒有形成，此外，新聞出版?zhèn)髅?、教育科技等領(lǐng)域的“大部制”進(jìn)程也遇到了一定的阻力，但是“大部制”改革的方向值得肯定，具體推行更是考驗(yàn)決策者的政治勇氣與智慧。

在政府徹底退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之后，隨著行政法律法規(guī)體系逐漸健全，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，依法行政，推動(dòng)政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義，建設(shè)服務(wù)型和法治化政府，這是行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要目標(biāo)。“十六大”以來，以民意為導(dǎo)向，通過法制建設(shè)途徑，各級(jí)黨委、政府著手編制權(quán)力運(yùn)行機(jī)制流程，明確劃分黨、政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力范圍和具體職責(zé)并予以公示，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革的法治化進(jìn)程大大加快。2002年實(shí)施的《政府采購法》和2007年實(shí)施的《政府信息公開條例》，將社會(huì)最為關(guān)注的行政開支和政務(wù)活動(dòng)信息監(jiān)督與公開法律化。自2010年起中央政府部門已連續(xù)三年集中公布本單位“三公”經(jīng)費(fèi)支出等，而2012年黨的“十八大”后，有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)公開的問題也被加速提上了落實(shí)日程。與此同時(shí)，圍繞加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督這個(gè)核心，抓住當(dāng)前腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅(jiān)持用法治思維和法治方式防止和處理領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗，在2012年黨的“十八大”之后也全面展開，加速了反腐倡廉工作的法治化進(jìn)程。[4]根據(jù)目前民眾反映強(qiáng)烈的行政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行暴露出的體制性問題，相關(guān)部門正在加強(qiáng)反腐敗國家立法工作，把那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定和行政規(guī)章上升為法律法規(guī)，盡快形成較為完整的反腐倡廉法規(guī)制度體系，不斷提高反腐敗法治化水平。

回首過去，展望未來，在推進(jìn)中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展的事業(yè)中，實(shí)現(xiàn)民主和法治建設(shè)二元價(jià)值取向選擇的行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大。黨的“十八大”和十八屆三中全會(huì)，為加快行政領(lǐng)導(dǎo)體制的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅(jiān)，提供了難得的戰(zhàn)略舉措，十八屆四中全會(huì)提出推進(jìn)全面依法治國更是為行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革提供有力的法治保障。當(dāng)前，立足于全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，努力建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型和法治型政府，從而為全面推進(jìn)中國特色社會(huì)主義事業(yè)提供動(dòng)力源泉與制度保障。

［1］鄧小平文選（第2卷）［M］.人民出版社，1994：329.

［2］中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會(huì)數(shù)據(jù)庫.中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會(huì)報(bào)告［OL］.http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430.html.

［3］中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會(huì)數(shù)據(jù)庫.中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會(huì)報(bào)告［OL］.http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526368.html.

［4］胡錦濤.中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)報(bào)告［OL］.http：//phycjy.pinghu.gov.cn/readnews.asp?id=3121.