“五維”框架下中國養(yǎng)老保險制度政府財政責任機制改革的環(huán)境分析*

楊斌1丁建定2

(1 長安大學政治與行政學院，陜西西安，710064；2 華中科技大學社會學系，湖北武漢，430074)

養(yǎng)老保險制度政府財政責任的改革需要在特定的社會經(jīng)濟環(huán)境和制度環(huán)境中進行。本文基于“五維”環(huán)境框架對中國養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革環(huán)境進行分析，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革的經(jīng)濟環(huán)境包括經(jīng)濟增長、財政收支變化，政治環(huán)境包括執(zhí)政理念、黨的認識、政府職能變化，社會環(huán)境包括人口老齡化、人口流動變化，文化環(huán)境包括孝文化和節(jié)儉儲蓄文化，制度環(huán)境包括責任主體負擔畸輕畸重、多支柱養(yǎng)老保險制度體系還未建立、財政責任轉(zhuǎn)嫁。

養(yǎng)老保險制度；財政責任；經(jīng)濟環(huán)境；政治環(huán)境；社會環(huán)境；文化環(huán)境；制度環(huán)境

伴隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的改革、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的探索，中國形成了三種養(yǎng)老保險財政責任模式，第一種為以城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度為代表的“政府兜底責任”模式，第二種為以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度為代表的“政府兩頭補責任”模式，第三種為以機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度為代表的“全額資助(差額資助)責任”模式。*“政府兜底責任”模式是指政府不直接承擔養(yǎng)老保險的供款和給付，只承擔制度運行入不敷出時的財政兜底；“政府兩頭補責任”模式是指政府履行養(yǎng)老保險的供款和給付責任；“全額資助(差額自助)責任”模式是指政府對養(yǎng)老保險提供全額資助或差額資助。養(yǎng)老保險制度三種財政責任模式的形成使得中國養(yǎng)老保險制度政府財政責任存在差異，這種差異的擴大影響到養(yǎng)老保險制度的長期運行。因此，中國需要對養(yǎng)老保險制度政府財政責任進行改革，其目的是促使養(yǎng)老保險財政資源的均等化，縮小不同群體養(yǎng)老保險財政責任的差距。那么，中國養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革環(huán)境是什么？中國養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革環(huán)境影響到養(yǎng)老保險制度財政責任改革的目標、原則、路徑。然而，已有研究文獻較少關(guān)注到養(yǎng)老保險財政責任改革環(huán)境，全面分析養(yǎng)老保險財政責任改革環(huán)境的文獻更是少見?；诖耍疚囊浴拔寰S”體系具體分析中國養(yǎng)老保險制度政府財政責任的改革環(huán)境，具有分析框架的創(chuàng)新，因而本研究具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、養(yǎng)老保險制度政府財政責任機制改革的經(jīng)濟環(huán)境

經(jīng)濟發(fā)展狀況是影響?zhàn)B老保險財政責任改革的重要經(jīng)濟環(huán)境。1978年以來，中國經(jīng)濟增長速度較快。1979-2011年，中國經(jīng)濟增長率由7.6%增加到9.2%。但中國經(jīng)濟增長還不穩(wěn)定。1978年以來，中國經(jīng)濟增長速度的變化經(jīng)歷了三個波動，1978-1990年，經(jīng)濟增長速度表現(xiàn)出先增長、后降低的特征。1990-1999年，經(jīng)濟增長速度再次呈現(xiàn)先增長、后下降的特點。1999-2007年，經(jīng)濟增長速度持續(xù)增加，2007年以來，經(jīng)濟增長速度逐漸降低。未來，中國經(jīng)濟增長因國內(nèi)外環(huán)境的影響有下降的可能。經(jīng)濟狀況的變化促使養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革遵循適度性原則。較快的經(jīng)濟增長奠定了養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)，使得政府有足夠的經(jīng)濟實力促進養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。經(jīng)濟增長不穩(wěn)定的特點使得中國未來經(jīng)濟的發(fā)展帶有不確定性，進而影響?zhàn)B老保險制度政府財政責任的規(guī)模。1995-1998年，中國經(jīng)濟增長速度放慢，經(jīng)濟增長速度由1995年的10.9%降到1998年的7.8%，五項社會保險支出增長幅度也由1995年的29%降到1998年的22.23%。2003-2007年，中國經(jīng)濟增長速度較快，經(jīng)濟增長速度由2003年的10%增加到2007年的13%，五項社會保險支出增長幅度也由2003年的15.7%增加到2007年的21.8%。*根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2011年)中國內(nèi)生產(chǎn)總值，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險支出數(shù)據(jù)計算。同時，中國經(jīng)濟增長幅度也與財政社會保障支出有密切關(guān)系。1978-2010年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值由3645.2億元增加到401202億元，財政社會保障支出總額由1978年的18.91億元增加到2010年的9130.62億元。[1]由此出發(fā)，在未來經(jīng)濟增長不確定性較大時，養(yǎng)老保險制度政府財政責任也有不確定性，這就要求養(yǎng)老保險制度政府財政責任的改革必須遵循適度性原則，避免過高的養(yǎng)老保險政府財政責任承諾帶來養(yǎng)老保險制度發(fā)展的不可持續(xù)性。

財政收支狀況是影響?zhàn)B老保險財政責任改革的直接經(jīng)濟環(huán)境。中國財政收入和財政支出持續(xù)增長。2000-2012年，中國財政收入由13395.23億元增加到117253.52億元，財政支出由15886.5億元增加到125952.97億元。然而，中國財政收入增長速度不穩(wěn)定。如圖2所示，2000年以來，中國財政收入一直處于增長狀態(tài)，但財政收入增長速度不穩(wěn)定，最高增長速度(2007年為32.4%)和最低增長速度(2009年的11.7%)相差20.7個百分點。財政收入增長速度不穩(wěn)定的原因在于中國各項稅收和非稅收入的較大變動。財政收入狀況決定了養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革遵循可持續(xù)性原則。1998-2003年，中國財政收入由9875.95億元增加到21715.25億元，社會保障財政支出由595.63億元增加到2655.91億元；2004-2010年，中國社會保障財政支出由3116.08億元增加到9130.62億元，財政收入由 26396.47億元增加到83101.51億元?？梢姡斦杖牒蜕鐣Ｕ现С龀尸F(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。財政收入持續(xù)增長有利于政府養(yǎng)老保險財政責任的擴大。同時，中國財政收入的不穩(wěn)定決定了養(yǎng)老保險財政支出應遵循可持續(xù)性原則。不同年份財政收入的劇烈波動使得養(yǎng)老保險制度政府財政處于變動的環(huán)境中，選擇較高水平的政府財政責任在財政收入較為充足的年份可以運行，然而，一旦財政收入發(fā)生劇烈波動時，將會影響?zhàn)B老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

二、養(yǎng)老保險制度政府財政責任機制改革的政治環(huán)境

執(zhí)政理念是影響?zhàn)B老保險財政責任改革的重要政治環(huán)境。2003年以來，中國執(zhí)政理念發(fā)生了較大的變化。2003年，科學發(fā)展觀的執(zhí)政理念成為指導中國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要指導理念。2006年，和諧社會建設(shè)理念成為指導中國經(jīng)濟社會建設(shè)的重要理念。2012年，政府提出權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的執(zhí)政理念。執(zhí)政理念的變化使得養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革應遵循公平原則。政府對公平理念的強調(diào)、對國民權(quán)利的認可，有助于養(yǎng)老保險制度政府財政資源的公平投放。養(yǎng)老保險權(quán)利是國民權(quán)利中重要的權(quán)利之一，在公平理念指導下，政府財政資源的投放將會關(guān)注不同群體、不同地區(qū)、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度政府財政對不同人群、地區(qū)和城鄉(xiāng)的公平化。同時，公平理念有利于養(yǎng)老保險制度政府財政責任規(guī)模的擴大。

黨的認識是影響?zhàn)B老保險財政責任改革的關(guān)鍵政治環(huán)境。黨的認識成為養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革的重要政治環(huán)境。一方面，黨對社會保障制度的認識不斷深入。2007年，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會提出，“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，社會保障是社會安定的重要保證”，*《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》。這表明，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)認識到社會保障制度對全體國民覆蓋的重要意義。2012年，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會提出，“社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。”*《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》。這表明，中國共產(chǎn)黨對社會保障功能的認識更為深刻，已經(jīng)認識到社會保障收入再分配功能對實現(xiàn)公平的重要作用。2013年，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出，“形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，健全社會保障財政投入制度。”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。這表明，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)認識到建立公平社會保障制度的意義，已經(jīng)認識到收入分配格局失衡的問題；另一方面，黨對政府財政責任的認識也發(fā)生變化。2007年，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會提出，“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系?！?《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》。這表明，公共財政建設(shè)的重點由經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變到公共服務上，重點圍繞公共服務的均等化。2012年，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會提出，“完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系?！?《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》。這是中國共產(chǎn)黨對公共財政目標的進一步強調(diào)。2013年，中國共產(chǎn)黨十八界三中全會指出，“建立事權(quán)和支出責任相適應的制度?！?《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》。這表明，協(xié)調(diào)中央和地方在公共事務上的財權(quán)和事權(quán)將成為政府財政的重點工作。黨的認識有助于養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革選擇縮小收入分配差距的目標和遵循財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則。社會保障是縮小收入差距的重要工具，社會成員收入差距的擴大迫切需要政府充分利用社會保障的手段。政府逐漸認識到社會保障縮小收入差距的功能將促使養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革選擇縮小收入差距的目標。同時，黨對政府財政責任的認識有助于不同層級政府積極探討財權(quán)和事權(quán)劃分的規(guī)則，而養(yǎng)老保險制度政府財權(quán)和事權(quán)的劃分作為不同層級政府面臨的重要問題，黨的認識將會為此提供良好的政治環(huán)境。

政府職能轉(zhuǎn)變是影響?zhàn)B老保險財政責任改革的重要政治環(huán)境。政府職能轉(zhuǎn)變促使養(yǎng)老保險制度政府財政責任差異性的改革。1979年以來，中國政府職能由經(jīng)濟建設(shè)職能向社會管理與公共服務職能轉(zhuǎn)變。與此相適應，中國積極構(gòu)建以公共服務為重點的公共財政體系。政府社會管理和公共服務職能直接影響到政府對養(yǎng)老保險制度的財政投入。養(yǎng)老保險是政府社會管理和公共服務職能中的重要一環(huán)，強化政府公共服務職能有助于養(yǎng)老保險財政責任的擴大。

三、養(yǎng)老保險制度政府財政責任機制改革的社會環(huán)境

人口老齡化是養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革的重要社會環(huán)境。按照聯(lián)合國人口年齡類型的劃分標準，當一國65歲以上的人口占總?cè)丝诘谋戎氐陀?%時為年輕型社會，比重在4%～7%之間時為成年型社會，比重超過7%時為老年型社會。按照此依據(jù)，2000年以來，中國進入老年型社會，并且老齡化程度越來越嚴峻，到2070年65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到峰值為30.2%，60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到峰值為36.8%。*United nations. World population prospects, the 2010 revision, population division, 2011.人口老齡化促使養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革選擇養(yǎng)老保險責任主體分擔的目標，并遵循可持續(xù)和適度性原則。中國老齡化的加劇，將會對政府、社會和個人形成較大的經(jīng)濟壓力，僅憑單一主體難以應對這種持續(xù)時間較長的老年問題，唯有通過政府、社會和個人的合作，實現(xiàn)老年問題的較好應對。同時，人口老齡化會增加政府養(yǎng)老保險財政責任壓力，促使政府財政責任改革選擇適度性、可持續(xù)的完善方案。

人口流動是養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革的關(guān)鍵社會環(huán)境。隨著城市化的不斷推進，人口流動規(guī)模不斷擴大。1950-2010年，中國城鎮(zhèn)人口比重由11.18%增加到49.95%，中國城鎮(zhèn)化率提高了38.77%。城市化推動了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移，據(jù)估計，2010-2050年，中國由鄉(xiāng)村向城市遷移人口規(guī)模由1.53億人增加到7.36億人。人口流動促使養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革選擇實現(xiàn)有利于養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌的目標。城市化帶來的人口流動將是長期性的，社會成員在不同的職業(yè)、不同的地區(qū)、城鄉(xiāng)之間流動，勢必要求養(yǎng)老保險制度的建設(shè)建立在人口流動的環(huán)境上。財政責任作為養(yǎng)老保險制度的重要內(nèi)容，關(guān)系到不同人群養(yǎng)老保險制度權(quán)益的高低，養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌必然要求財政責任差異性改革能夠公平地為流動人員予以支持。

四、養(yǎng)老保險制度政府財政責任機制改革的文化環(huán)境

孝文化是養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革的重要文化環(huán)境。孝的學說的盛行和傳揚，對中國家庭養(yǎng)老行為提供了強有力的理論支撐。孝文化是中國傳統(tǒng)文化的重要組成部分。孝文化確立了養(yǎng)老的代際供養(yǎng)關(guān)系，樹立了子女對父母孝養(yǎng)、孝敬、孝順、孝思、孝喪、孝祭的行為模式，使得子女一代對父母一代的贍養(yǎng)成為一種責任和義務，從而為家庭養(yǎng)老保障奠定了理論基礎(chǔ)。孝文化所引起的示范效應，即子女一代對父母一代的贍養(yǎng)行為是子女一代為后代做示范，使得代際的“父→子、子→孫……”的供養(yǎng)關(guān)系得以持續(xù)，從而為家庭保障提供了可持續(xù)運行的理論邏輯。[2]孝文化強調(diào)家庭養(yǎng)老保障的重要性，而家庭養(yǎng)老保障又體現(xiàn)出個人養(yǎng)老責任。孝文化促進中國家庭保障的發(fā)展。在孝文化的影響下，子女贍養(yǎng)父母是子女應盡的責任和義務，家庭成為養(yǎng)老的重要供給主體。中國頒布的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應當關(guān)心和照料老年人”。在法律法規(guī)的約束以及孝文化的傳播下，家庭保障成為中國農(nóng)村老年人養(yǎng)老的主要方式。即使在社會轉(zhuǎn)型過程中，家庭保障因為受到生育文化的影響受到挑戰(zhàn)的時期，中國也積極推進家庭保障的發(fā)展，一個重要原因在于中國幾千年孝文化的傳承。中國在《關(guān)于加強老齡工作的決定》、《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等文件中一再強調(diào)，要大力發(fā)展家庭保障。中國積極推進家庭保障的發(fā)展與孝文化的重要地位密不可分。2011年，中國發(fā)布《社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》，指出，“長期以來，我國實行以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式，但隨著計劃生育基本國策的實施，以及經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，家庭規(guī)模日趨小型化，‘4-2-1’家庭結(jié)構(gòu)日益普遍，空巢家庭不斷增多，家庭規(guī)模的縮小和結(jié)構(gòu)變化使其養(yǎng)老功能不斷弱化?！比欢?，傳承上千年的孝文化仍然是中國的主導文化，子女對父母的贍養(yǎng)不僅被當做美德宣傳，而且也被寫入法律，尤其是在中國社會養(yǎng)老保障制度發(fā)展緩慢的情況下，家庭養(yǎng)老仍然是養(yǎng)老保障的重要支柱。

節(jié)儉儲蓄文化是養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革的關(guān)鍵文化環(huán)境。節(jié)儉儲蓄文化對社會保障制度的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。1978-2010年中國定期存款儲蓄額由128.9億元增加到178413.9億元，活期存款儲蓄額由81.7億元增加到124888.6億元，到2012年，中國城鄉(xiāng)居民存款額為399551.0億元。儲蓄節(jié)儉文化為政府積極發(fā)展個人儲蓄性養(yǎng)老保險奠定了基礎(chǔ)。在養(yǎng)老保障制度不健全的情況下，國民的預防性動機增加，國民往往進行大量的儲蓄以應對未來的老年風險；反之，養(yǎng)老保障制度的發(fā)展與完善則會提高國民應對老年問題的能力，促使國民增加消費性支出。儲蓄節(jié)儉文化有利于個人進行自我養(yǎng)老。老年人養(yǎng)老的方式有社會養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老等。對中國五大城市1005名準老年人的調(diào)查表明，獨生子女父母與非獨生子女父母都認為自己的養(yǎng)老應該由自己解決。[3]

五、養(yǎng)老保險制度政府財政責任機制改革的制度環(huán)境

不同責任主體負擔畸輕畸重是養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革的重要制度環(huán)境。在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度中，企業(yè)繳費壓力過重。同西方國家相比，中國養(yǎng)老保險制度企業(yè)繳費率過高。據(jù)作者測算，中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率為14%，在做實繳費基數(shù)的情況下企業(yè)養(yǎng)老保險適度繳費率為15%。而中國目前的企業(yè)養(yǎng)老保險理論繳費率為工資總額的20%，某些地區(qū)企業(yè)養(yǎng)老保險實際繳費率已經(jīng)超過20%。同時，過高的企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率也意味著政府財政責任在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度上的不足。在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度中，機關(guān)事業(yè)單位工作人員不承擔養(yǎng)老保險繳費責任，這就意味著機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度政府財政責任的擴大。而且，隨著機關(guān)事業(yè)單位工資水平的上漲，養(yǎng)老保險制度政府財政責任的規(guī)模更大。

多支柱養(yǎng)老保險制度體系還未建立是養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革的關(guān)鍵制度環(huán)境。單一公共支柱養(yǎng)老保險制度難以肩負再分配、儲蓄和保險的功能，單一的職業(yè)年金計劃是根據(jù)雇主的愿望而不是社會目標進行分配，不保護勞動技能低下或高流動性的那些人，單一的私人管理的個人儲蓄賬戶不能解決儲戶信息不靈以及終生低收入者年老后的貧困問題?；诖耍澜玢y行設(shè)計五支柱方案，國際勞工局設(shè)計了四支柱方案，國際貨幣基金組織提出的三層次養(yǎng)老金計劃。盡管中國在20世紀90年代改革城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，并積極推進企業(yè)年金的發(fā)展，但企業(yè)年金制度并未全面建立。到2012年，企業(yè)年金覆蓋企業(yè)5.47萬戶，覆蓋人數(shù)為1847萬人，*《2012年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。覆蓋人數(shù)僅占當年城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)的6.07%。與此同時，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度替代率連年降低，1997-2011年，職工養(yǎng)老金替代率由74.47%下降到42.87%。*具體計算公式為：替代率=企業(yè)年退休工資/企業(yè)年平均工資。在企業(yè)年金還未全面建立、企業(yè)養(yǎng)老保險替代率連年降低的情況下，出現(xiàn)了職工養(yǎng)老金較低的問題，進而對養(yǎng)老保險制度政府財政責任形成倒逼機制，迫使政府對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進行財政補貼。

養(yǎng)老保險制度政府財政責任的“馬太效應”是養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革的重要制度環(huán)境?！榜R太效應”是圣經(jīng)里用來表述窮者愈窮、富者愈富現(xiàn)象的一則寓言。事實上，養(yǎng)老保險制度中就存在明顯的“馬太效應”，由于制度設(shè)計、運行的不合理，導致政府財政過多的補貼給機關(guān)事業(yè)單位工作人員，較少的補貼給企業(yè)職工，從而形成機關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老金差距的狀況。在制度設(shè)計上，由于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的雙重設(shè)計以及政府財政責任的“雙軌化”設(shè)計，導致財政責任較多的補貼給機關(guān)事業(yè)單位工作人員。同時，由于機關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工相比在社會階層、社會地位上有優(yōu)勢，并且機關(guān)事業(yè)單位工作人員往往是養(yǎng)老保險制度的設(shè)計者，在利益表達機制上占有明顯優(yōu)勢，企業(yè)職工在利益表達機制中則處于弱勢，最終形成了財政補貼的惡行循環(huán)。

不同責任主體責任轉(zhuǎn)嫁是養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革的重要制度環(huán)境。在社會轉(zhuǎn)型期，楊方方指出，企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度責任轉(zhuǎn)嫁表現(xiàn)為：化解歷史責任時存在政府向企業(yè)和個人轉(zhuǎn)嫁責任的問題、承擔現(xiàn)實責任時存在著企業(yè)和個人向政府轉(zhuǎn)嫁責任的問題、中央政府與地方政府之間存在著相互轉(zhuǎn)嫁責任的問題。[4]在人口老齡化的背景下，養(yǎng)老保險支付壓力不斷增大，而企業(yè)養(yǎng)老保險制度資金來源于企業(yè)和個人，政府在企業(yè)養(yǎng)老保險制度中財政責任的不明確、企業(yè)養(yǎng)老保險制度繳費壓力較大，使得政府選擇增加個人養(yǎng)老保險責任。增加個人養(yǎng)老保險責任的主要手段有：(1)提高個人養(yǎng)老保險制度繳費率；(2)推遲個人養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡；(3)增加法定養(yǎng)老保險制度供款年限。在這些手段中，推遲退休年齡成為政府財政責任轉(zhuǎn)嫁的表現(xiàn)，因為推遲退休年齡會改變?nèi)藗冾I(lǐng)取養(yǎng)老金資格條件、推遲退出勞動力市場的時間，影響退休人員與在職人員的比例，國家可以少支付延長退休年限的退休金。[5]

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革的重要制度環(huán)境。隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立，部分地區(qū)開始探索養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。2011年，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度建立。由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在制度模式、繳費、給付上有較多的共同點，中國開始探索養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。如在“十二五”規(guī)劃和十八大報告中，提出了統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃。而部分地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的一體化。另外，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度銜接工作開始探索?？梢?，20世紀80年代末以來，尤其在2006年以來，國家在積極完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的同時，大力促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展，并在制度模式、責任主體、繳費年限、給付月數(shù)等方面保持城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的相似性，奠定了養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度基礎(chǔ)。

六、結(jié)語

中國養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革關(guān)系到養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，是新時期完善社會保障制度、建立現(xiàn)代社會保障文化的重要內(nèi)容。改革養(yǎng)老保險制度政府財政責任離不開對當前我國經(jīng)濟社會條件、制度條件的深刻認識，脫離經(jīng)濟社會環(huán)境變化談養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革必然會導致改革的失敗。植根于社會經(jīng)濟環(huán)境變化中的養(yǎng)老保險制度政府財政責任改革才具有鮮活的生命力。

[1]丁建定：《中國社會保障制度體系完善研究》，北京，人民出版社，2013。

[2]楊斌、丁建定：《從城鄉(xiāng)分立到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：中國養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)體系發(fā)展研究》，載《社會保障研究》，2014(1)。

[3]風笑天：《面臨養(yǎng)老：第一代獨生子女父母的心態(tài)與認識》，載《江蘇行政學院學報》，2010(6)。

[4]楊方方：《從缺位到歸位——中國轉(zhuǎn)型期社會保險中的政府責任》，北京，商務印書館，2006。

[5]汪澤英：《提高法定退休年齡政策研究》，北京，中國經(jīng)濟出版社，2013。

(責任編輯：H)

The Study of Improvement Environment of the Fiscal Responsibility on

Pension Insurance Based the Framework of Five-dimensional

YANG BinDING Jianding

The fiscal responsibility on pension insurance should be Improved under particular socio-economic environment and the institutional environment.This paper discuss the fiscal responsibility of pension insurance based the framework of Five-dimensional in China.And the author find that the economic environment of fiscal responsibility of pension insurance includes the changes of economic growth and the changes of the fiscal revenue and expenditure.The political environment includes the concept of governance and the awareness of Chinese Communist Party; social environment includes population aging and population mobility; and cultural environment includes filial piety, mutual cultural, and savings culture; institutional environment includes unbalanced burden responsibility, the loss of multi-pillar pension insurance system and the inverse distribution of the financial responsibility.

fiscal responsibility of pension insurance，economic environment，political environment，social environment，cultural environment，institutional environment

*本文為教育部哲學社會科學重大課題攻關(guān)項目“中國社會保障制度整合與體系完善研究”(項目編號：13JZD019)和國家社會科學基金項目“農(nóng)村居民養(yǎng)老保障制度整合研究”(項目編號：11BSH065)的階段性成果。