國(guó)民養(yǎng)老金制度的可行性研究——基于財(cái)政負(fù)擔(dān)規(guī)模的測(cè)度*

王譽(yù)霖殷寶明

(武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢，430072)

建立國(guó)民養(yǎng)老金制度是中國(guó)養(yǎng)老金多支柱改革和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求和突破口。論文從財(cái)務(wù)可持續(xù)性的角度，在人口預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上測(cè)度了國(guó)民養(yǎng)老金在中國(guó)實(shí)行的財(cái)政負(fù)擔(dān)規(guī)模，評(píng)估結(jié)論顯示國(guó)民養(yǎng)老金在中國(guó)具有可行性，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)而提出了中國(guó)多支柱養(yǎng)老金制度體系的改革設(shè)想，建立由“國(guó)民養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金+職業(yè)年金”的大一統(tǒng)的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

國(guó)民養(yǎng)老金；財(cái)務(wù)可持續(xù)性；中國(guó)

一、引言

在人口老齡化的沖擊下，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)掀起了多支柱養(yǎng)老金模式改革的浪潮。世界銀行在1994年的研究報(bào)告《防止老齡危機(jī)——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》中，提出了養(yǎng)老保障的三支柱模式：由公共管理的旨在消除貧困的非積累制強(qiáng)制性的定額或家計(jì)調(diào)查式福利作為第一支柱；資產(chǎn)由私人部門管理的旨在替代收入的積累制強(qiáng)制性計(jì)劃作為第二支柱；旨在補(bǔ)償個(gè)人退休收入的積累制自愿性計(jì)劃作為第三支柱。2005年世界銀行又在《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國(guó)際比較》中將三支柱模式擴(kuò)展為五支柱，其中創(chuàng)造性地引入了“零支柱”，即旨在消除老年貧困的提供最低水平保障的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金。這一計(jì)劃因其全民共享、保障標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、稅收融資和現(xiàn)收現(xiàn)付制等特點(diǎn)被廣泛稱為“國(guó)民養(yǎng)老金”，其不僅在英國(guó)、瑞典、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家比較普遍，即使在低收入國(guó)家的農(nóng)村地區(qū)也在不斷擴(kuò)展。玻利維亞、博茨瓦納、毛里求斯、納米比亞、尼泊爾和薩摩亞群島等低收入發(fā)展中國(guó)家在農(nóng)村引入了非繳費(fèi)型普惠制的國(guó)民養(yǎng)老金。[1]截至2007年，世界上已經(jīng)實(shí)施非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的72個(gè)國(guó)家中有46個(gè)是中低收入國(guó)家。[2]

中國(guó)對(duì)于國(guó)民養(yǎng)老金制度的探索也起源于農(nóng)村。2009年《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào))規(guī)定新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！?待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額補(bǔ)貼，面向所有年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，支付終生。雖然政策規(guī)定了政策實(shí)施時(shí)未年滿60周歲的農(nóng)村居民需要向個(gè)人賬戶繳費(fèi)，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)與繳費(fèi)水平無(wú)關(guān)，也不依賴于家計(jì)調(diào)查。因此，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金已經(jīng)具備了國(guó)民養(yǎng)老金的非繳費(fèi)型普惠制的典型特征。新農(nóng)保的制度模式在2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2011〕18號(hào))和2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào))發(fā)布后擴(kuò)展到城鎮(zhèn)和最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)大一統(tǒng)，其覆蓋對(duì)象也擴(kuò)展到年滿16周歲(不含在校學(xué)生)，非國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱“職?！?覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民。國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)文件同時(shí)提出要在“十二五”末在全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，并與職保制度相銜接。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居?！?與職保相銜接的癥結(jié)正是在于二者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分。前者實(shí)行非繳費(fèi)型普惠制的國(guó)民年金模式，后者實(shí)行繳費(fèi)型待遇關(guān)聯(lián)制的生存年金模式。從2014年7月1日開(kāi)始施行的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》可以看出，城鄉(xiāng)居保繳費(fèi)年限不能合并計(jì)算或折算為職保繳費(fèi)年限，反之則可以。這也驗(yàn)證了職保當(dāng)前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)計(jì)阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)現(xiàn)。這一現(xiàn)實(shí)難題無(wú)疑凸顯了這樣一個(gè)問(wèn)題：統(tǒng)一的國(guó)民養(yǎng)老金制度在中國(guó)是否可行？

二、文獻(xiàn)綜述

判斷養(yǎng)老金制度是否可行的最重要的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)務(wù)可持續(xù)性。可支付性(affordability)是實(shí)施非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度前需要考慮的兩個(gè)重要問(wèn)題之一，[3]其成本取決于制度覆蓋范圍及養(yǎng)老金待遇水平。[4]由于普惠制養(yǎng)老金制度的總成本可能低于家計(jì)調(diào)查型養(yǎng)老金制度，因此低收入國(guó)家更適合引入普惠制養(yǎng)老金制度。[3][5][6]有研究表明，非繳費(fèi)型普惠制養(yǎng)老金在低收入國(guó)家農(nóng)村地區(qū)具有可行性。[7]也有國(guó)外學(xué)者指出，大部分低收入發(fā)展中國(guó)家難以承受在廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)行非繳費(fèi)型普惠制養(yǎng)老金的財(cái)政負(fù)擔(dān)。[8][9]國(guó)際勞工組織社會(huì)保障部的模擬測(cè)算顯示在部分撒哈拉以南非洲國(guó)家一項(xiàng)基本的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)成本的GDP占比約為1%。[10]也有研究以50個(gè)中低收入國(guó)家為例，測(cè)算表明在60歲退休方案下2010年大部分國(guó)家的財(cái)務(wù)成本的GDP占比小于1.5%，而在65歲退休方案下所有國(guó)家將低于1.8%。[11]在以上兩種退休年齡方案下，以人均GDP的15%為標(biāo)準(zhǔn)的普惠制養(yǎng)老金在2040年的財(cái)務(wù)成本最高的地區(qū)為OECD國(guó)家，分別為4.8%和3.8%，最低的為撒哈拉以南非洲，分別為1.0%和0.7%。[12]

國(guó)內(nèi)對(duì)于國(guó)民養(yǎng)老金財(cái)務(wù)可持續(xù)性的研究也開(kāi)始于農(nóng)村。楊德清和董克用(2008)基于所提出的普惠制農(nóng)村養(yǎng)老保障的設(shè)想，測(cè)算了高低兩種養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)下2006年中央和東中西部地區(qū)的補(bǔ)貼規(guī)模，其結(jié)論是在可承受范圍之內(nèi)。[13]國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)文發(fā)布以后，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)務(wù)可持續(xù)問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步的探討。在中央政府的強(qiáng)力推進(jìn)下，中央財(cái)政補(bǔ)助資金到位問(wèn)題不大，在沒(méi)有剛性約束下省級(jí)以下地方財(cái)政的補(bǔ)貼能否到位，貧困地區(qū)政府財(cái)政是否有能力支持，具有很大的不確定性。[14]鄧大松和薛惠元(2010)基于2008年全國(guó)人口與財(cái)政數(shù)據(jù)，測(cè)算了在目前的標(biāo)準(zhǔn)下中央財(cái)政對(duì)60歲及以上農(nóng)村老人的補(bǔ)貼支出規(guī)模，測(cè)算結(jié)論是中央財(cái)政補(bǔ)貼占財(cái)政收入總量的1.64%，地方財(cái)政最低補(bǔ)貼數(shù)額占全國(guó)地方財(cái)政收入的0.86%。[15]雒慶舉(2010)以甘肅省2008年的數(shù)據(jù)，測(cè)算出甘肅省新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼額占財(cái)政收入的比重約為1%。[16]米紅和王鵬(2010)運(yùn)用混沌時(shí)間序列的支持向量機(jī)算法預(yù)測(cè)中西部20省未來(lái)50年的財(cái)政收入，在2018年實(shí)現(xiàn)所有省份全覆蓋的條件下，新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼占財(cái)政收入的比例在2029年前不斷上升，2029年達(dá)到最大的1.7%，2029年后不斷下降，到2050年降至最低的0.7%。[17]程杰(2011)在三種新農(nóng)保推進(jìn)速度方案下測(cè)算了新農(nóng)保的財(cái)政總體負(fù)擔(dān)水平，在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)全覆蓋的條件下，到全覆蓋時(shí)中央財(cái)政累計(jì)投入在3000 億元以內(nèi)，全覆蓋實(shí)現(xiàn)后每年需要投入700億元左右，認(rèn)為不會(huì)對(duì)中央財(cái)政和地方財(cái)政造成太大的負(fù)擔(dān)。[18]畢紅霞和薛興利(2011)基于現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，在假設(shè)一定的新農(nóng)保養(yǎng)老金目標(biāo)替代率和農(nóng)民繳費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼比例的條件下測(cè)算了中央財(cái)政的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，其結(jié)論顯示中央財(cái)政負(fù)擔(dān)率會(huì)逐漸下降，到2020年不到1%，財(cái)政補(bǔ)貼壓力總體不大。[19]蔣云赟(2011)基于代際核算方法，模擬分析結(jié)果顯示新農(nóng)保不會(huì)給政府增加太多負(fù)擔(dān)，覆蓋面擴(kuò)大的快慢對(duì)財(cái)政體系的負(fù)擔(dān)也基本沒(méi)有影響。[20]周俊山和尹銀(2012)基于對(duì)農(nóng)村老年人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)，認(rèn)為在2010-2050年間，農(nóng)村非繳費(fèi)型普惠制養(yǎng)老金的財(cái)政投入呈現(xiàn)倒U型，在GDP中的比重低于1%。[21]

另外，已經(jīng)有部分國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)國(guó)民養(yǎng)老金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性進(jìn)行了初步探討。曹信邦和何慧婷(2012)設(shè)計(jì)了一個(gè)繳費(fèi)型的現(xiàn)收現(xiàn)付制國(guó)民年金制度并對(duì)其財(cái)務(wù)平衡進(jìn)行了評(píng)估，測(cè)算結(jié)果表明2012-2050年，在17%、20%、23%的國(guó)民年金替代率下，政府財(cái)政支持力度分別為2.74%、7.25%和11.76%。[22]張思峰和曹信邦(2014)基于相同的制度設(shè)計(jì)和測(cè)算期限，測(cè)算得出在不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和人均工資收入增長(zhǎng)率下，國(guó)民年金財(cái)政補(bǔ)貼額占財(cái)政收入總量最大比重分別為4. 38%、6. 09%和8. 15%。[23]從財(cái)務(wù)可持續(xù)性的角度出發(fā)，判斷一國(guó)能否實(shí)施非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度依賴于對(duì)該國(guó)人口發(fā)展趨勢(shì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的充分認(rèn)識(shí)。[24]綜上所述，國(guó)內(nèi)目前關(guān)于國(guó)民養(yǎng)老金可行性的財(cái)務(wù)可持續(xù)性方面的研究成果主要集中于新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，與已有的關(guān)于國(guó)民養(yǎng)老金整體的財(cái)務(wù)評(píng)估成果所不同的是，本文將以一個(gè)典型的非繳費(fèi)型普惠制國(guó)民養(yǎng)老金為研究對(duì)象，基于第六次全國(guó)人口普查得到的最新人口數(shù)據(jù)，通過(guò)人口預(yù)測(cè)測(cè)度國(guó)民養(yǎng)老金的財(cái)政負(fù)擔(dān)規(guī)模，從財(cái)務(wù)可持續(xù)性的角度評(píng)估制度的可行性。

三、模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)人口預(yù)測(cè)模型

1.Leslie人口矩陣

t年s性別的Leslie人口矩陣為：

(1)

t年按年齡分布的人口向量為：

(2)

2.基于人口分年齡移算法的人口差分方程增長(zhǎng)模型

(3)

結(jié)合(1)式和(2)式，可得t+1年按年齡分布的人口向量為：

(4)

(5)

(6)

式中s=a、b分別表示女性、男性。

(二)養(yǎng)老金測(cè)算模型

t年農(nóng)村最低養(yǎng)老金支出總額為：

(7)

(三)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于2010年第六次人口普查(以下簡(jiǎn)稱“六普”)，并將2000年第五次人口普查以來(lái)的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及國(guó)家有關(guān)部門已經(jīng)公布的相關(guān)數(shù)據(jù)作為補(bǔ)充。

1.出生嬰兒性別比

出生嬰兒性別比是人口性別結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)且其主要由生物因素決定，比較穩(wěn)定，國(guó)際公認(rèn)的出生嬰兒性別比的正常理論值為102～107。根據(jù)2000年第五次人口普查統(tǒng)計(jì)的出生人口計(jì)算，全國(guó)出生嬰兒性別比約為117。根據(jù)2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算，出生嬰兒性別比約為119。國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)在《2006年全國(guó)人口和計(jì)劃生育抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》(2007年第2號(hào))中公布的數(shù)據(jù)顯示：1996年至2005年出生嬰兒的性別比高達(dá)127。根據(jù)“六普”統(tǒng)計(jì)的出生人口計(jì)算，全國(guó)出生嬰兒性別比約為118。我國(guó)出生嬰兒性別比偏離正常值的重要原因是瞞報(bào)、漏報(bào)女嬰。本文設(shè)定出生嬰兒性別比由2010年的118逐步降到2020年108，之后保持穩(wěn)定。

2.育齡婦女總和生育率

根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口司的數(shù)據(jù)(圖1)，自20世紀(jì)50年代以來(lái)，中國(guó)育齡婦女總和生育率經(jīng)歷了一個(gè)快速下降直至穩(wěn)定的過(guò)程，最高點(diǎn)時(shí)超過(guò)6，90年代以后下降到2.1的更低水平以下，并穩(wěn)定在目前的1.6左右。2000年“五普”和2010年“六普”數(shù)據(jù)顯示，育齡婦女總和生育率分別只有1.22和1.18，生育水平維持在低水平。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》和國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組公布的《國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》均提出將我國(guó)未來(lái)的總和生育率控制在1.8左右。*數(shù)據(jù)來(lái)源：中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_526981.htm，2007-02-28;http://www.gov.cn/gzdt/2007-01/11/content_493677.htm,2007-01-11.本文設(shè)定未來(lái)全國(guó)育齡婦女總和生育率為1.8，并假設(shè)“六普”公布的育齡婦女年齡別生育率在總和生育率中的占比保持不變。

3.分年齡性別死亡概率

本文以2000-2010年的分年齡性別人口死亡率為樣本數(shù)據(jù)，采取生命表理論中年齡內(nèi)均勻死亡及中心死亡率假設(shè)的方法，對(duì)1～100+年齡范圍內(nèi)異常年齡死亡概率數(shù)據(jù)進(jìn)行修正和對(duì)死亡概率曲線進(jìn)行平滑處理后進(jìn)行曲線擬合，發(fā)現(xiàn)三次多項(xiàng)式曲線擬合情況較好，曲線方程為：

(8)

由于嬰兒死亡率與其他年齡段死亡率差異較大，所以單獨(dú)處理。2010年嬰兒存活率由實(shí)際統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)直接計(jì)算得到，*人口普查中0周歲的人口數(shù)是指在統(tǒng)計(jì)調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間止的0周歲的人數(shù)，即當(dāng)年出生并存活下來(lái)的未滿周歲的嬰兒數(shù)，因此嬰兒存活率=0周歲人口數(shù)/出生嬰兒總數(shù)。參見(jiàn)《中國(guó)2010年人口普查資料》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/left.htm。其后根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)資料中對(duì)嬰兒死亡率在2005年、2010年、2020年各節(jié)點(diǎn)年份的控制目標(biāo)或預(yù)測(cè)值進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。*數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)網(wǎng)站，http://www.nwccw.gov.cn/html/08/n-121208-3.html，2003-10-30；中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_663664.htm，2007-05-21。

4. 養(yǎng)老金測(cè)算相關(guān)參數(shù)

由于我國(guó)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間收入差距大，如果采取統(tǒng)一額度的國(guó)民養(yǎng)老金，將導(dǎo)致各地收入替代水平的不均衡，收入越高的地方國(guó)民養(yǎng)老金替代率越低，收入越低的地方國(guó)民養(yǎng)老金替代率越高，而且統(tǒng)一額度的待遇標(biāo)準(zhǔn)也難以滿足各地因?yàn)樯钏讲灰粯佣a(chǎn)生的差異化的養(yǎng)老保障需求。因此，本文將國(guó)民養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法采取按上年度人均可支配收入的一定比例計(jì)發(fā)。根據(jù)國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)文件規(guī)定的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央和地方政府的最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)約為690元/人·年，即相當(dāng)于2008年農(nóng)民人均純收入的14.5%，*2008年我國(guó)農(nóng)村居民人均純收入4761元。數(shù)據(jù)來(lái)源：2008年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，http://www.stats.gov.cn, 2009-02-26。與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶所規(guī)定的最低目標(biāo)工資替代率15%基本一致，因此將國(guó)民養(yǎng)老金的收入替代率確定為15%，同時(shí)假設(shè)制度從2014年開(kāi)始實(shí)行。2013年全國(guó)居民人均可支配收入為18311元。*數(shù)據(jù)來(lái)源：2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào), http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html。在過(guò)去20年中，我國(guó)人均收入水平保持兩位數(shù)的高速增長(zhǎng)，這是因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)同樣保持高速增長(zhǎng)，同樣屬于補(bǔ)償性增長(zhǎng)。未來(lái)隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的常態(tài)化，收入水平也將下降到一個(gè)合理可持續(xù)的水平。考慮到長(zhǎng)期增長(zhǎng)的可持續(xù)性本文假設(shè)全國(guó)個(gè)人可支配收入增長(zhǎng)率在2011-2020年為6%。按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，到本世紀(jì)中葉，我國(guó)將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，因此從2021-2050年的名義工資增長(zhǎng)率按照中等發(fā)達(dá)國(guó)家人均收入水平設(shè)定為3%。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不同國(guó)家正常的通貨膨脹水平也是不同的，一般認(rèn)為一國(guó)經(jīng)濟(jì)有3%～5%的通貨膨脹率是相當(dāng)健康的。按照成熟經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐，金融機(jī)構(gòu)法定存款利率一般不超過(guò)5%，本文選擇4%。

四、測(cè)算結(jié)論

通過(guò)人口預(yù)測(cè)，得到2011-2050年全國(guó)60歲及以上老年人口數(shù)，除為數(shù)不多的幾個(gè)年份外，整個(gè)測(cè)算期表現(xiàn)為不斷升高，說(shuō)明在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，單從人口絕對(duì)數(shù)考慮，在全國(guó)實(shí)行國(guó)民養(yǎng)老金制度將面臨不斷增長(zhǎng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。盡管在前期全國(guó)60歲及以上老年人口數(shù)增長(zhǎng)較快，但在后期增速不斷放緩，到2035年已降到1%以下。如果按照本文的人口預(yù)測(cè)方法繼續(xù)預(yù)測(cè)下去，在2055年左右開(kāi)始全國(guó)60歲及以上老年人人口數(shù)開(kāi)始呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，說(shuō)明2050年左右全國(guó)老年人人口將達(dá)到高峰，國(guó)民養(yǎng)老金制度也將在此時(shí)面臨最為嚴(yán)峻的財(cái)務(wù)壓力。

在人口預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，通過(guò)測(cè)算得到2014-2050年各年國(guó)民養(yǎng)老金支出總額當(dāng)期值與在2014年的現(xiàn)值，當(dāng)期值總額最低的年份為2014年，為5648億元，最高的年份為2050年，為36792億元，年均增長(zhǎng)4.2%，年度增長(zhǎng)率由前期的10%左右逐步下降到3%左右(圖2)。將2014-2050年各年國(guó)民養(yǎng)老金支出總額貼現(xiàn)到2014年，國(guó)民養(yǎng)老金的現(xiàn)值最低為5648億元，最高為9909億。2013年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為568845億元，*2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào), http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html.據(jù)此估算，2014年建立國(guó)民養(yǎng)老金的支出不到GDP的1%。根據(jù)巴西、阿根廷、智利、印度等18個(gè)中低收入國(guó)家非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的實(shí)踐證明，一國(guó)基本能夠以1～3個(gè)百分點(diǎn)的GDP支撐國(guó)內(nèi)的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃。[24]因此，如果我國(guó)未來(lái)的GDP增長(zhǎng)率能夠保持在5%左右，建立覆蓋城鄉(xiāng)所有人群的國(guó)民養(yǎng)老金的財(cái)政成本的GDP占比將保持在小于1%。即使考慮到部分省份和地區(qū)基于本地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的額外的財(cái)政補(bǔ)貼，按照收入中位數(shù)的算法，總體財(cái)政負(fù)擔(dān)在GDP中的占比不會(huì)高于1.5%，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，國(guó)民養(yǎng)老金制度在財(cái)政是上可行的。

單位：億元

五、政策建議

國(guó)民養(yǎng)老金制度因其在明確政府責(zé)任、消除老年貧困、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平等方面的優(yōu)點(diǎn)而受到稱贊的同時(shí)，其不斷增長(zhǎng)的支出也使國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)。尤其在全球人口老齡化的大背景下，現(xiàn)收現(xiàn)付制融資的國(guó)民養(yǎng)老金制度受到了越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。本文的研究表明，從財(cái)政負(fù)擔(dān)的角度評(píng)估，國(guó)民養(yǎng)老金在中國(guó)具有可行性。從當(dāng)前的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政策特點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)該合并城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，建立非繳費(fèi)型普惠制的國(guó)民養(yǎng)老金制度，作為中國(guó)養(yǎng)老保障體系的零支柱，資金來(lái)源于稅收籌資和財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。作為基本保障項(xiàng)目，政府承擔(dān)管理和財(cái)政兜底責(zé)任。在合并城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之前，如果不從根本上解決城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)不可持續(xù)問(wèn)題，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并之后將出現(xiàn)廣大參保農(nóng)民為城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌成本“買單”的局面。因此，應(yīng)通過(guò)體制外措施首先解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本和歷史債務(wù)?；诔擎?zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度特點(diǎn)和二者在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)上存在的實(shí)際困難，結(jié)合世界范圍內(nèi)養(yǎng)老金制度改革的實(shí)踐和趨勢(shì)，在建立國(guó)民養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，可以順勢(shì)建立中國(guó)多支柱公共養(yǎng)老金制度，即由“國(guó)民養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金+職業(yè)年金”的大一統(tǒng)的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(圖3)。

整合城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并在此基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)大一統(tǒng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是破除我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元分割，推動(dòng)城市化發(fā)展和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和一體化的重要內(nèi)容和應(yīng)有之義。自20世紀(jì)90年代初以來(lái)，經(jīng)過(guò)20多年的改革探索，我國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)人員全覆蓋，為下一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和整合打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建立大一統(tǒng)的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本思路是：通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步從“統(tǒng)賬結(jié)合、混賬管理”的“部分積累制”模式過(guò)渡到包括國(guó)民養(yǎng)老金制度、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和職業(yè)年金在內(nèi)的多支柱養(yǎng)老金體系。合并當(dāng)前的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，建立中國(guó)國(guó)民養(yǎng)老金制度；合并城鄉(xiāng)兩類制度的個(gè)人賬戶部分，建立獨(dú)立于國(guó)民養(yǎng)老金制度的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金；根據(jù)從業(yè)人員的職業(yè)特點(diǎn)建立職業(yè)年金制度，為國(guó)民養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金提供補(bǔ)充。

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(責(zé)任編輯：H)

The Feasibility of National Pension in China:

Calculation Based on the Financial Burden

Wang YulinYin Baoming

National Pension(NP) plays important roles in the reform of the multi-pillar pension system in China setting up. This paper calculates the scale of the fiscal burden of the NP if implemented in China based on population forecast，which shows NP will be financial sustainable and feasible in China. Furthermore，it proposes an idea of the multi-pillar pension reform in China that is a unified old-age social insurance system of “NP + Individual Account Pension + Occupational Pension” between the rural and the urban.

national pension，financial sustainability，China

*本文獲得國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(71273198)資助。