羅星（中共中央黨?？粕缃萄胁?北京100091）

中國特色治理理論的構建：治理理論從西方到東方的演進

羅星
（中共中央黨校科社教研部 北京100091）

起源于西方社會科學中的治理理論，從20世紀90年代產(chǎn)生后，就在西方社會科學界產(chǎn)生了重大影響。治理理論很快就超出了純粹學術研究的范疇，引發(fā)了西方政治社會生活的重大變革。從治理理論引入中國之后，中國學術界在對西方治理理論進行介紹的同時，也在不斷對西方治理理論的中國適用性問題進行探討，在這個基礎上，不斷提出具有中國特色的治理理論。

治理理論 特色 東方

一、治理理論在西方的興起和發(fā)展

1.治理理論興起的背景。在西方社會，“治理”一詞源自于古代希臘語，從13世紀開始就在法國階段性流行過。與“統(tǒng)治”的概念相似，表達的是政府的指導和引導。［1］（P4）正因為這樣，治理（Gover?nance）一詞長期以來與“統(tǒng)治”（Government）交替使用。從20世紀90年代以來，西方政治學家和管理學家開始用新的理念去闡釋治理，這其中大概遵循這樣的邏輯：

（1）創(chuàng)立的初衷——解決后發(fā)國家的政治發(fā)展問題。在第二次世界大戰(zhàn)之后，一大批發(fā)展中國家在政治上獲得了獨立，這批國家面臨著如何走上現(xiàn)代化道路的問題，于是在西方社會中興起了政治發(fā)展研究的浪潮，這些研究者們堅信，經(jīng)濟的增長必然能夠帶來發(fā)展中國家的政治發(fā)展和現(xiàn)代化。但是，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的增長，非西方國家“反倒在政治上更加動蕩不安，暴力頻繁，政變迭起，險象叢生。”［2］（P3）這個時候以亨廷頓為代表的政治穩(wěn)定論應運而生。但是，緊接著在世界范圍內(nèi)就出現(xiàn)了第三波民主化浪潮，民主化又被視為解決發(fā)展中國家問題的靈丹妙藥。但民主化的到來并沒有從根本上改變后發(fā)國家的面貌，這個時候一種新的理論應運而生。

（2）應用的拓展——對西方社會發(fā)展的反思。政府與市場的關系一直是西方社會科學的重大議題。在西方政治傳統(tǒng)中，國家是一種必要的惡，從18世紀開始到20世紀30年代，對于政府的定位一直是一個“守夜人”的政府，自由主義理論家認為“管的最少的政府就是最好的政府。”政府這個“利維坦”之所以需要存在，不過是為了維護基本的政治秩序。然而，從20世紀以來，市場調節(jié)出現(xiàn)了失靈，為解決這一問題，凱恩斯理論應運而生。特別是在二戰(zhàn)以后，伴隨著社會主義思潮的擴展和福利國家的出現(xiàn)，政府功能幾乎覆蓋了“從搖籃到墳墓”，國家干預十分盛行。但是，福利國家的發(fā)展是建立在戰(zhàn)后資本主義世界高速發(fā)展的基礎上的，伴隨著20世紀70年代資本主義世界出現(xiàn)的經(jīng)濟危機，在市場失靈沒有解決好的情況下又出現(xiàn)了政府失靈。政治學的研究告訴我們，政府的決策可能既不公共也不經(jīng)濟，尋租理論告訴我們政府總有追求自身利益最大化的傾向，［3］（PP86～87）在20世紀70年代，西方福利國家出現(xiàn)了全面危機，政府職能的過度擴張，官僚主義機構的膨脹，國家與社會的關系越來越疏遠。于是，針對福利國家危機的新公共管理理論應運而生。新公共管理理論試圖用重塑市場的途徑重塑政府，變“全能政府”為“最小政府”，力圖實現(xiàn)公共服務的市場化。新公共管理運動豐富了公共管理活動中的理論和方法，試圖在政府和市場之間需求一種平衡，但是，以市場為基礎的改革措施“放棄了政府的基本職能，破壞了政府和社會之間的關系，背離了民主社會的基本價值?！保?］（P79）市場失靈和政府失靈告訴我們，僅僅依靠市場無法實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，僅僅依靠政府也無法實現(xiàn)社會公正的價值訴求。［5］（P94）因此，從20世紀90年代開始，治理理論，原先被視為為發(fā)展中國家所開的藥方，被開始用來診斷西方社會自身的疾病。

2.西方治理理論的主要內(nèi)涵和特征。發(fā)源于西方的治理理論，有著眾多不同的分支，其對治理內(nèi)涵的界定也是千差萬別。正如研究治理問題的專家杰索普所言，“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以致成為一個可以指涉任何事務或毫無意義的時髦詞語。”［6］（P2）一般認為，對于治理的界定，以全球委員會1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關系》中的定義最為貼切：“治理是各種公共的私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特點，即∶第一，治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；第二，治理過程不是控制，而是協(xié)調；第三，治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；第四，治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動?！保?］（PP4～5）盡管西方有著形形色色的治理理論，但這些理論都有著一些共同的取向。

（1）治理的多中心取向。盡管不同的治理理論有著不同的名稱，其實踐形態(tài)也各不相同，但在“治理”背后隱藏的本質就是“社會治理結構的多中心安排?！睆倪@個角度上來講，多中心治理已經(jīng)成為治理革命的元敘事。［8］（P1）治理的多中心表現(xiàn)為治理主體的多元化。無論是傳統(tǒng)的政府，還是市場都不能構成唯一的治理主體，治理過程需要多個主體的參與，在治理過程中各個主體在地位上一律平等；治理手段的多樣化，既講究傳統(tǒng)權威式的治理，也講究超出行政傳統(tǒng)之外的治理形式，特別注重公共協(xié)商，社會資本在治理中的作用。不同層次的治理主體更多采用不同的治理方式，政府治理依靠公共行政的力量，社會組織更多依靠自我治理。

（2）治理理論的自由主義取向。治理理論雖然是為了解決西方國家的市場失靈和政府失靈的問題而產(chǎn)生的，但治理理論仍然帶有著強烈的西方價值色彩。我們知道，在西方自由主義的傳統(tǒng)中，一個很重要的話題就是政府與市場的關系問題。古典自由主義者不同情任何形式的政府干預，認為國家是一種“必要的惡?！惫诺渥杂芍髁x的理想在于構建出一個守夜人式的國家，現(xiàn)代自由主義者拋棄了原有的自由放任的資本主義模式，認為國家干預可以繁榮和發(fā)展經(jīng)濟。治理理論繼承了發(fā)展古典自由主義和現(xiàn)代自由主義的傳統(tǒng)，試圖走出傳統(tǒng)的政府與市場的兩分法，以一種更為靈活的互動的方式思考社會問題。但是，考察西方的治理理論，可以明顯發(fā)現(xiàn)治理本身帶有對于國家、政府的排斥。羅西瑙在《沒有政府的治理》中呼喚著不需要政府的治理，治理本身的多元化、多中心以及后現(xiàn)代的色彩都在消解國家在社會發(fā)展中的作用，在西方政治學經(jīng)典文獻中，諸如國家治理、政府治理的詞匯很難發(fā)現(xiàn)。治理的自由主義取向還表現(xiàn)為民主治理稱為西方治理發(fā)展的一個重大趨勢。西方治理理論的興起，是在西方國家完成了民主化的進程，進而更多關注民主績效和民主質量的背景下提出的。無論是傳統(tǒng)的自由放任，還是政府干預，以及后來的新公共管理和新公共服務的提出，都是以民主行政、民主管理為價值導向的。治理理論試圖穿越傳統(tǒng)西方的自由民主、選舉民主的局限和不足，又吸納了西方復興的公民共和主義和參與民主的精神，促進西方民主的進一步發(fā)展。

二、治理理論在中國的興起和發(fā)展

伴隨著國外學術界對于治理問題的高度關注，從20世紀90年代以來，國內(nèi)學術界也開始了對于治理問題的研究。從1995年開始，國內(nèi)學術界開始引入西方的治理理論。在早期的研究中，對于西方治理理論的翻譯和介紹占了主流地位，以俞可平為代表的學者在《治理與善治》一書中介紹了西方眾多學者關于治理的觀點，其本人也成為了國內(nèi)治理理論研究的先行者。［9］學者們發(fā)現(xiàn)，20世紀90年代的中國，似乎也面臨著和西方社會相似的問題，全能主義政府的失敗，以及市場調節(jié)中暴露出的負面作用，似乎需要一種新的理論來推動中國的經(jīng)濟社會發(fā)展，基于這樣的邏輯，中國的學者開始了對治理理論的關注。

1.分析中國政治發(fā)展。毫無疑問，改革開放以來，不僅僅中國的經(jīng)濟生活和社會生活發(fā)生了重大的變化，而且在中國政治領域也發(fā)生了重大的變化，那種認為中國只有經(jīng)濟改革，沒有政治改革的看法是站不住腳的。但是，如果僅僅套用西方民主轉型的理論，用西方民主化的指標去衡量，可能中國在政治上的變化并不顯著。但是，如果從治理和善治的角度去分析，我們可以看出中國在政府治理和社會治理上發(fā)生了一個很大的變化。中國的經(jīng)濟發(fā)展方式由政府主導逐漸向市場經(jīng)濟轉型和過渡，私營經(jīng)濟也在不斷發(fā)展壯大，經(jīng)濟結構已經(jīng)發(fā)生了很大的轉變。在政治上，無論是政治權力的運行方式，還是公民個人的權利和自由，都得到了很大程度的改觀?！巴嗾w”“黨國體制”都不能夠很好地解釋中國的政治發(fā)展。而“治理和善治作為一種分析框架，對于總結和展示改革開放以來我國取得的成就極為有用。”［10］（PP16～19）最近，有一批關注中國治理變化的學者試圖用治理的視角考察中國改革開放30年以來政治上發(fā)生的諸多變化，認為中國改革是以治理為中心的改革。［11］治理理論的引入，為我們能夠更加準確、客觀分析中國社會特別是政治上的發(fā)展提供了新的思路。

2.推動中國政治發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，各種社會組織的出現(xiàn)，使得政治發(fā)展問題被提上的日程。在20世紀80年代末到90年代，中國學者開始關注國家與社會之間的關系。

西方社會關于市民社會的觀念被引入到了中國，人們認識到，發(fā)展民主政治不僅僅需要國家上層的推動，還需要整個社會的努力。與此同時，發(fā)源于中國農(nóng)村的村民自治以及城市的社區(qū)自治從一開始就得到了來自官方的支持。治理理論的出現(xiàn)，為解決中國的政治發(fā)展問題提供了某種契機：盡管中國和西方國家的治理變革有著不同的邏輯前提，但是解決國家與社會的關系似乎成為了共同需要面對的問題。治理理論提倡的治理主體的多元化，恰巧為中國實現(xiàn)政府和社會組織合作，處理國家和社會關系提供了好的思路。最近有學者從國家與社會的關系層面，總結了中國治理模式的三個發(fā)展階段：“第一個階段是傳統(tǒng)的政府治理，目的是形成好的政府；第二代理論是社會自治，目的是減少政府管制，實現(xiàn)社會自治；晚近的第三種就是來自于西方的治理理論，提倡公共事務公共管理，以實現(xiàn)國家和社會的良好互動，公共治理是實現(xiàn)國家良好治理的最佳選擇?！保?2］（P59）引入西方的治理方式，實現(xiàn)中國社會的善治，成了中國學者普遍的共識。事實上，改革開放以來中國共產(chǎn)黨引導的政治改革，更大程度上就是一場治理領域的革命，改革開放以來，中國在治理領域上已經(jīng)發(fā)生了重大變化，突出表現(xiàn)為：從一元治理到多元治理，從集權到分權，從人治到法治，從管制政府到服務型政府，從黨內(nèi)民主到社會民主。［13］（PP80～89）

3.反思治理理論，創(chuàng)新治理范式。正如王紹光所說，中國政治學正在逐步經(jīng)歷從“取經(jīng)”到“本土化”的發(fā)展，政治學不僅需要本土化，而且政治學的本土化也具有很強的操作性。實現(xiàn)政治學的本土化，前提就要做到對于西方社會科學理論進行批判和反思。從中國學者對治理理論的態(tài)度上，我們可以看到國內(nèi)學者在對待西方理論的時候已經(jīng)超越了所謂的“拿來主義”。從治理理論進入中國以來，就伴隨著中國學者對于治理理論的反思，具體來說集中在以下兩個方面：

（1）治理是萬能的嗎？西方社會提出治理理論，是希望克服國家和市場在社會發(fā)展中的種種不足，但治理理論并不是萬能的。不僅僅政府和市場會出現(xiàn)失靈，治理也會出現(xiàn)失效，正如杰索普提出的那樣，“市場、國家、治理都會出現(xiàn)失效，這沒有什么可驚奇的?！保?4］（P30）正如早期倡導治理理論的俞可平所說的那樣，“治理理論絕不是萬能的，不能用治理理論去代替或貶低其他相關理論。［15］（P17）在2008年，就有學者在一篇文章中指出，產(chǎn)生于西方社會的治理理論，其內(nèi)在存在著多維困境和不足，在治理系統(tǒng)上，體現(xiàn)為多領域比較劣勢的相加；在治理制度上，體現(xiàn)為治理主體的集體行動失?。辉谥卫斫巧?，體現(xiàn)為政府治理主體的困境；在治理機制上，存在著兩難的困境；在治理的意識形態(tài)上，存在嚴重的社會中心主義。［16］（PP85～89）治理失效的問題為我們提出了”什么是好的治理，怎樣實現(xiàn)好的治理“的新問題，善治、有效的治理被提到一個重要的議程?；谥卫肀旧砜赡艽嬖诘臒o效性，有論者還指出，治理理論的提出，相比于新公共管理、全球化以及新制度主義等理論范式來說，有著諸多相似之處，運用治理理論，不應該運用治理理論隨意裁剪中國社會發(fā)展現(xiàn)狀，更不能單純把治理當成中國政治發(fā)展的目標，而是應該把治理理論當成價值理性對待，視治理為手段而不是目的。從這個角度上看，有學者認為治理應該翻譯成“治道”也不無道理。

（2）治理理論在多大程度上適應中國社會發(fā)展？治理理論即使在自身邏輯構建上是完美無缺的，但是在中國有多大的適用性？這引發(fā)了眾多學者的懷疑。治理理論最初運用于發(fā)展中國家的發(fā)展問題，西方國家試圖通過推動發(fā)展中國家的治理變革，以完成其民主、人權以及市場經(jīng)濟的推銷。但事實上，治理理論從本質上還是從西方自身經(jīng)驗出發(fā)而產(chǎn)生的理論，其有著自己的邏輯前提：“治理理論的產(chǎn)生，對政府管理能力有著很高的要求；治理理論的應用，對于公民文化有著較高的要求；治理理論的產(chǎn)生，對公民社會有著較高的要求?！保?7］（P10）治理理論主張的多中心、權力分散化、公民協(xié)商并不能完全適用于發(fā)展中國家，有中國學者指出“治理理論勾勒的社會有很大的虛構性。”［18］（P4）縱觀中國社會的現(xiàn)實，當今中國并不存在成熟的多元管理主體，多元治理主體的發(fā)育還受著種種限制，寬容自治的政治文化還有待培育和成長。同時，在中國獨特的現(xiàn)代化進程中，對于國家權力回歸社會的過分呼喚，會使國家掉入政治浪漫主義的陷阱。楊雪冬認為，在現(xiàn)代國家建構沒有完成的時候，談政府失效和市場失靈似乎都是虛擬的問題。［19］總之，中國學者對于引進西方治理理論顯示出了一種相當警惕的態(tài)度，關于治理理論在中國適用性問題的爭論就說明了這一點，中國需要創(chuàng)造出獨具特色的治理理論。

三、中國特色的治理理論：國家治理現(xiàn)代化理論的構建

中國共產(chǎn)黨人在建立了新中國之后，一直致力于探索怎樣治理好中國這樣一個國家，改革開放前的探索為我們積累了不少寶貴經(jīng)驗、理論準備和物質基礎。新時期以來，中國共產(chǎn)黨一直在探索新的治理理論，從十六大提出“黨領導人民治理國家”的理念，到十七大提出“黨要保證人民有效治理國家?！痹谂泻徒梃b西方治理理論的基礎上，立足于中國社會發(fā)展的實際，十八屆三中全會上我們提出了“國家治理現(xiàn)代化”的新命題。從理論的角度看，國家治理現(xiàn)代化的提出，是基于中國共產(chǎn)黨對社會主義現(xiàn)代化建設規(guī)律的認識，是中國共產(chǎn)黨由革命黨轉向執(zhí)政黨的標志。從歷史發(fā)展的角度看，是在總結中國以及世界各國進行國家治理的經(jīng)驗上得出的必然選擇。從現(xiàn)實看，黨和政府主導的全能型發(fā)展模式遇到了瓶頸，腐敗和收入差距加大，中國出現(xiàn)了經(jīng)濟——社會轉型中由于各種利益沖突和治理能力滯后所產(chǎn)生的種種危機，轉型危機的出現(xiàn)迫切需要創(chuàng)新新的治理模式，以應對傳統(tǒng)治理模式的不足。正是在這個基礎上，十八屆三中全會中國共產(chǎn)黨提出全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，”［20］（P512）國家治理現(xiàn)代化可以視為有帶有中國特色的治理理論。它的特色主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.突出國家在治理中的重要作用。西方治理理論盡管種類很繁多，但是有一個共同的傾向，就是治理的去國家化。但是，簡單的去國家化似乎并沒有實現(xiàn)真正的善治。發(fā)展中國家因為缺乏國家能力造成的治理無效自不必說，發(fā)達國家也在“新自由主義”的指引下經(jīng)常遭遇治理困境。西方治理理論的著名學者杰索普在對于治理失敗進行反思的同時，提出了元治理的概念，強調國家在治理中的重要作用。西方著名學者福山也在最近修改了自己的“歷史終結論“，提出發(fā)展中國家最重要的任務是實現(xiàn)國家的構建，軟弱無力的國家是治理失敗的根源。國家建構，國家制度建設對于中國的治理變革顯得尤為重要。事實上，早先已經(jīng)有學者指出探討民主化轉型和國家基本制度建設的關系，指出“在一個社會發(fā)生民主化之前，必須存在著最低限度的國家制度和政治秩序”［21］（P45）不同于西方治理理論中的多中心治理、網(wǎng)絡治理，中國的治理理論被直接命名為國家治理，旨在凸顯出國家在治理主體中的重要作用。其中，有兩個特點是特別值得我們注意的。一個是突出了國家能力的建設，國家治理體系的現(xiàn)代化，包含著國家治理體系和國家治理能力兩者的現(xiàn)代化，對國家能力的強調，正是針對發(fā)展中國家缺乏相應的國家能力而產(chǎn)生的治理失效提出的。有政治學者指出，國家治理現(xiàn)代化的總目標就是建立一個有限的和有能力的政府。僅僅從有限政府的角度思考問題，別說是印度、墨西哥這樣的發(fā)展中國家，就是美國也會面臨重大的治理難題，即治理的無效性。［22］（P57）在對十八屆三中全會公報進行的說明中，習近平總書記特別強調了“國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”，［23］（P548）更是把國家能力建設和制度建設放在了國家治理的重中之重。第二，國家治理中突出政黨的作用。和西方國家現(xiàn)代化道路不同，中國現(xiàn)代化道路走的是政黨中心主義的道路，中國國家建設的中心也是以政黨建設國家，這就決定了在國家治理的主體中，政黨成為了最為重要的因素。中國政治的獨特發(fā)展邏輯決定了不僅僅政黨要在國家建設中起到基礎作用，政黨也要在國家治理中發(fā)揮重大的作用。有論者認為，“作為中國政治生活的核心要素，執(zhí)政黨不僅對于中國整個社會產(chǎn)生了結構性影響，這種向外輻射的作用形成了政黨治理；此外，執(zhí)政黨也面臨著向內(nèi)影響力的提升，即自身建設的問題?！保?4］（P66）政黨在國家治理中的重要性，使得中國學術界對于政黨治理的關注度日益提高。對于政黨在治理中的作用，是西方治理理論中較少關注的。

2.鮮明的社會主義取向。社會主義產(chǎn)生于西方，其本質是對資本主義發(fā)展過程中凸顯出種種問題的一種回應；但是，在資本主義世界歷史進程的發(fā)展中，資本主義社會發(fā)展的矛盾性沒有突出表現(xiàn)在資本主義國家本身，卻轉移到了經(jīng)濟文化相對落后的國家。在這些國家，社會主義是突破資本主義現(xiàn)代化道路的一種手段，是實現(xiàn)民族富強的一種力量。正如一位歐洲學者所言，“這是一種發(fā)展型的社會主義，盡管它的最終目的是為了建設社會主義社會，但是他的實際任務包括建設工業(yè)化的社會?！保?5］（P2）中國的現(xiàn)代國家治理，解決的就是如何把一個經(jīng)濟文化相對落后的國家建設成為一個社會主義現(xiàn)代化的強國。馬克思恩格斯在他們的時代沒有過多探討社會主義國家建立之后的治理問題，蘇聯(lián)模式在實現(xiàn)自身治理的問題上也沒有成功，蘇聯(lián)東歐的劇變，在喪失了自身治理的社會主義性質之后，也沒有能夠走出一條良好的治理路徑。中國的現(xiàn)代國家治理，就是在繼承傳統(tǒng)治理中的優(yōu)勢基礎上，通過揚長避短，實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家治理，以充分發(fā)揮社會主義的優(yōu)越性。所以說，中國的國家治理既需要具備西方治理理論中的工具屬性，把治理作為發(fā)展的一種手段；同時還需要具備獨特的“價值屬性”，即一切目的都是為了堅持和發(fā)展中國特色社會主義。

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責任編輯：哈麗云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.05.09