方珊媛（中共新疆區(qū)委黨校　經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

新疆邊境扶貧的示范效應(yīng)及其推廣價(jià)值*①

方珊媛
（中共新疆區(qū)委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

新疆是全國(guó)唯一的邊境扶貧試點(diǎn)省份。2007年在新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州的阿合奇縣推行了邊境扶貧試點(diǎn)，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推廣到新疆其他16個(gè)邊境縣（市）。幾年來，新疆邊境扶貧力度不斷加大，邊境扶貧取得了明顯的示范效應(yīng)，積累了較為成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并產(chǎn)生了廣泛的影響，其做法對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)新疆乃至全國(guó)其他邊境地區(qū)扶貧開發(fā)都具有一定推廣價(jià)值。

新疆 邊境扶貧 示范效應(yīng) 推廣價(jià)值

黨和政府高度重視扶貧開發(fā)工作。2013年11月習(xí)近平總書記在湘西考察時(shí)就指出：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。各級(jí)黨委和政府都要想方設(shè)法，把現(xiàn)實(shí)問題一件件解決，探索可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)?！毙陆侨珖?guó)唯一的邊境扶貧試點(diǎn)省份。幾年來，自治區(qū)黨委、政府認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的決策部署，始終把扶貧開發(fā)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大事來抓，始終把扶貧開發(fā)作為民生工作的基礎(chǔ)，把邊境地區(qū)扶貧作為新疆扶貧工作的重要組成部分。2007年，新疆在克孜勒蘇柯爾克孜自治州的阿合奇縣推行了邊境扶貧試點(diǎn)，并且在總結(jié)阿合奇邊境扶貧經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將邊境扶貧試點(diǎn)范圍延至新疆其他16個(gè)邊境縣（市），邊境扶貧力度不斷加大，新疆邊境扶貧不斷深入，積累了較為成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，邊境縣（市）呈現(xiàn)出民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、各族群眾生活水平逐步提高、邊防鞏固的嶄新格局，并產(chǎn)生了廣泛的影響。

一、新疆邊境扶貧獨(dú)特而有效的戰(zhàn)略探索

新疆邊境扶貧分階段有效推進(jìn)。2007～2009年：阿合奇縣邊境扶貧先行試點(diǎn)，摸索邊境扶貧的經(jīng)驗(yàn)，為新疆試點(diǎn)擴(kuò)延工作進(jìn)行了有益嘗試。與新疆其他縣（市）相比較，阿合奇縣是扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，又是少數(shù)民族聚居地區(qū)，還是邊境縣，守邊又受窮，貧困程度高于新疆其他縣（市），此情引起了國(guó)家高度重視。在中央相關(guān)部門的大力支持下，2007年新疆克孜勒蘇克爾克孜自治州的阿合奇縣納入國(guó)家唯一的邊境扶貧試點(diǎn)。2007～2009年阿合奇縣邊境扶貧瞄準(zhǔn)農(nóng)村和邊境牧區(qū)，圍繞“正確定位，立足民生、安邊興縣、以邊帶城、以城促邊，整體推進(jìn)”的方針，努力實(shí)現(xiàn)“村變、戶變、邊境一線變”的目標(biāo)，三年來投入資金2.8億元，實(shí)施了153項(xiàng)邊境扶貧項(xiàng)目，走出了一條適合邊境地區(qū)扶貧開發(fā)工作的新路子，形成了一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)的“三線聯(lián)動(dòng)”的阿合奇邊境扶貧模式，為新疆邊境扶貧奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

2010年至今：新疆邊境扶貧進(jìn)入擴(kuò)大試點(diǎn)階段。一是在阿合奇縣邊境扶貧試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，順應(yīng)新疆邊境地區(qū)各族群眾的新期待，堅(jiān)持民生優(yōu)先、群眾第一，把新疆邊境扶貧與新疆中長(zhǎng)期規(guī)劃相銜接，編制了《新疆邊境扶貧擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)劃（2011～2015年）》，納入了國(guó)家新十年扶貧開發(fā)綱要的重點(diǎn)地區(qū)和戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐的密切結(jié)合。二是邊境扶貧范圍由阿合奇縣擴(kuò)延至和田縣、皮山縣、塔什庫(kù)爾干塔吉克自治縣、葉城縣、阿圖什市、烏恰縣、阿克陶縣、烏什縣、巴里坤哈薩克自治縣、伊吾縣、察布查爾錫伯族自治縣、和布克塞爾蒙古自治縣、裕民縣、托里縣、青河縣、吉木乃縣16個(gè)邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）。三是明確了擴(kuò)大試點(diǎn)的目標(biāo)。近期以“安得下、守得住、能致富”作為目標(biāo)；遠(yuǎn)期以邊境區(qū)域經(jīng)濟(jì)上臺(tái)階、邊民生活大改善、城鄉(xiāng)面貌大變樣，公共服務(wù)水平和基層組織能力有較大改善和提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)作為目標(biāo)。四是把新疆邊境扶貧分為規(guī)劃和實(shí)施兩大階段，分階段有步驟穩(wěn)步推進(jìn)。五是從2010年起，國(guó)家每年安排資金1.1億元，自治區(qū)配套6 000萬元，圍繞著民生工程、產(chǎn)業(yè)工程、暢通工程、服務(wù)工程和保障工程，推進(jìn)新疆邊境扶貧擴(kuò)大試點(diǎn)的進(jìn)行。

2012年新疆邊境扶貧瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，突出強(qiáng)化“一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)”功能布局，完善邊境扶貧機(jī)制和模式，提升了邊境扶貧層次和水平。2013年充分運(yùn)用阿合奇縣邊境扶貧的經(jīng)驗(yàn)，深化邊境扶貧機(jī)制，大膽嘗試邊境和諧新村示范區(qū)建設(shè)，將邊境扶貧與促進(jìn)口岸經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)相融合，積極探索邊境惠民物資供應(yīng)站“民管民用、一站多用、以站養(yǎng)站”的管理運(yùn)行機(jī)制，加大邊民補(bǔ)助和培訓(xùn)力度，極大地深化了新疆邊境扶貧機(jī)制。

從其發(fā)展趨勢(shì)看，在邊境扶貧經(jīng)驗(yàn)比較成熟的基礎(chǔ)上，新疆邊境扶貧致力于：瞄準(zhǔn)邊境一線，改善邊民住房和生活條件；培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，形成穩(wěn)定的增收來源；加強(qiáng)物資供應(yīng)站建設(shè)；提升基本公共服務(wù)水平，創(chuàng)造穩(wěn)定的邊民“回流”條件。著眼于邊境地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和長(zhǎng)治久安，完善邊境扶貧“三線”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，豐富和發(fā)展“一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)”的軍警民聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，將邊境扶貧與口岸經(jīng)濟(jì)結(jié)合，促進(jìn)融合發(fā)展，深化和豐富“守邊戍邊”機(jī)制。

二、新疆邊境扶貧擴(kuò)大試點(diǎn)的示范效應(yīng)

1.邊境連片特困地區(qū)農(nóng)牧民生存和溫飽問題得到初步解決。自2007年阿合奇邊境扶貧試點(diǎn)以來，新疆邊境縣（市）始終堅(jiān)持開發(fā)式扶貧，把扶持貧困農(nóng)牧民自我發(fā)展能力作為重點(diǎn)，新疆農(nóng)牧民收入水平有所提高，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件有所改善，溫飽問題得以初步解決，貧困狀況明顯緩解。新疆邊境貧困縣（市）農(nóng)牧民人均收入水平從2006年的2 327元增加到2010年的3 753元，2012年達(dá)到5 556.94元。2006～2012年平均每年的遞增率達(dá)14.68%，70.59%的邊境扶貧重點(diǎn)縣（市）的農(nóng)牧民純收入平均增長(zhǎng)速度高于新疆農(nóng)牧民收入的增長(zhǎng)速度。

邊境扶貧與富民安居工程和定居興牧工程密切結(jié)合，使邊民的生活條件發(fā)生明顯改觀。2010～ 2012年新疆投入258.4億元用于80.1萬套富民安居房建設(shè)，覆蓋316萬邊境貧困地區(qū)農(nóng)牧民。2010年6月，新疆邊境貧困縣（市）啟動(dòng)“定居興牧”工程，總投資額達(dá)19.4億元，截至2012年底，27項(xiàng)定居興牧骨干水源全部完成主體建設(shè)并開始發(fā)揮效益；212項(xiàng)配套骨干工程正積極推進(jìn)，可為2.5萬戶貧困農(nóng)牧民提供水源，控制灌溉面積242.45萬畝，改善灌溉面積160.95萬畝、新增人工草料地98.82萬畝。

收入水平提升、生活條件的改善，使得邊境貧困地區(qū)邊民數(shù)量有所回流，邊境貧困地區(qū)人口數(shù)量由2006年的212萬人增加到2012年的247.94萬人?！鞍驳孟隆⑹氐米?、能致富”目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)，為未來的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.邊境連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。新疆邊境扶貧始終堅(jiān)持開發(fā)式扶貧，培育壯大優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)了新疆邊境貧困地區(qū)的自我積累、自我發(fā)展能力。新疆17個(gè)邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值從2006年4 830.2元增加到2012年的14 649.9元。2012年人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過新疆平均水平的縣（市）的比例由2006年的5.88%上升到23.53%。

新疆17個(gè)邊境縣（市）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2006年39.4∶23.5∶37.1轉(zhuǎn)變?yōu)?012年的30∶36.4∶33.6，第一產(chǎn)業(yè)下降了7.37%，第二產(chǎn)業(yè)上升了12.89%，改變了以往以農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)狀況，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以調(diào)整，第二產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)新疆邊境縣域經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)力。優(yōu)質(zhì)林果業(yè)、畜牧業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、庭院經(jīng)濟(jì)和具有濃郁地方民族特色手工業(yè)成為帶動(dòng)新疆邊境地區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

伴隨著新疆邊境縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)口援疆省市援疆力度的增大，地方政府財(cái)力有所增強(qiáng)。17個(gè)邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）地方政府公共預(yù)算財(cái)政收入由2006年的9.66億元，增加到2012年的36.47億元，新疆邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）政府提供公共產(chǎn)品的能力增強(qiáng)。2006年財(cái)政收入過億元的邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）僅有和布克賽爾蒙古自治縣，到2012年公共財(cái)政預(yù)算收入過億元的邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）增加到14個(gè)，82.4%的邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）的政府財(cái)政狀況得到了改善。

3.邊境連片特困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善。通公路的自然村的比例2006年為91.31%，到2012年為94.9%，上升了3.59個(gè)百分點(diǎn)。通電的自然村的比例由2006年97.57%上升為2012年的98.4%，增長(zhǎng)了0.84個(gè)百分點(diǎn)。通電話的自然村的比重也由2006年的83.57%上升為2012年的93.1%，增長(zhǎng)了9.53個(gè)百分點(diǎn)。能接收電視節(jié)目的自然村比例由2006年的96.71%提高到2012年的98.4%，實(shí)現(xiàn)了新疆邊境扶貧通水、通電、通路、通電話、通廣播電視的目標(biāo)和要求。與2006年相比較，2012年新疆邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）中本村有幼兒園、學(xué)前班比重、本村有衛(wèi)生室的比重、本村有合格鄉(xiāng)村醫(yī)生、衛(wèi)生員的比重、本村有合格接生員的比重分別提高了32.9、19.87、20.43、1.13個(gè)百分點(diǎn)。新疆邊境縣（市）生產(chǎn)生活條件的改善對(duì)于新疆未來邊境縣（市）貧困人口素質(zhì)的提升，發(fā)展能力的提高起到了積極促進(jìn)作用，有助于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為新疆邊境地區(qū)人民富裕、社會(huì)穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)，為全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)增添了助力。

4.邊境連片特困地區(qū)生態(tài)惡化趨勢(shì)初步得到遏制。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)是新疆邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）工作的重要組成部分。長(zhǎng)期以來，新疆邊境貧困縣牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力的觀念，把生態(tài)建設(shè)放在重要位置，初步形成了綠洲內(nèi)部農(nóng)田林網(wǎng)、綠洲外圍大型防風(fēng)固沙林帶、天然荒漠林和山區(qū)天然林為主體的立體綠色屏障，構(gòu)筑了相對(duì)穩(wěn)定的綠色生態(tài)安全體系，建立了利于可持續(xù)發(fā)展的良性生態(tài)環(huán)境體系。2006～2012年，新疆邊境地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)成績(jī)斐然，到2012年森林覆蓋率達(dá)到4.24%。

退耕還林工程的大力推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的多贏。為了改善生態(tài)環(huán)境，減少水土流失和風(fēng)沙危害，1999年國(guó)家在川、陜、甘三省進(jìn)行了退耕還林試點(diǎn)工作。2000年新疆奇臺(tái)、博樂、伊寧、庫(kù)爾勒、烏什、葉城、皮山等七縣（市）被列為退耕還林試點(diǎn)單位，其中有烏什、葉城、皮山等3個(gè)邊境貧困縣（市）入圍。2001年，又將和田縣、策勒縣和于田貧困縣列入試點(diǎn)工程建設(shè)范圍，而邊境貧困縣（市）僅有和田縣列入。2002年新疆退耕還林工程全面啟動(dòng)。2012年新疆邊境地區(qū)完成造林面積187 321公頃，其中退耕還林工程47 091公頃。退耕還林工程不僅極大地改善了生態(tài)環(huán)境，而且有力地促進(jìn)了農(nóng)民增收，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進(jìn)、農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

“三北”防護(hù)林工程的不斷推進(jìn)，使得新疆邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)不斷加強(qiáng)，沙化土地面積擴(kuò)展趨勢(shì)得以減緩。“十一五”以來，新疆邊境地區(qū)共完成沙化土地治理9 856萬畝，治沙造林1 456萬畝，封沙（山）育林450萬畝，治理退化草原7 900萬畝，水土保持小流域綜合治理50萬畝。沙化土地面積年擴(kuò)展速度已由104平方公里下降至82平方公里。

5.邊境連片特困地區(qū)社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步。邊境貧困縣基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展，教育質(zhì)量穩(wěn)步上升。始終堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，突出把農(nóng)村義務(wù)教育放在重要位置，優(yōu)化縣域內(nèi)教育資源，實(shí)施了義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程和農(nóng)村初中校舍改造、農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃等工程，率先推行了“兩免一補(bǔ)”政策，加強(qiáng)了“雙語”教育，增大教育援疆力度。2012年17個(gè)邊境扶貧重點(diǎn)縣（市）普通中學(xué)在校學(xué)生數(shù)占新疆普通中學(xué)在校學(xué)生的比例達(dá)到12.89%，較2006年的10.34提高了2.55個(gè)百分點(diǎn)。

新疆邊境扶貧重點(diǎn)縣（市）醫(yī)療衛(wèi)生資源總量不斷增加，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系逐步完善，新疆邊民醫(yī)療衛(wèi)生條件大為改觀，邊民享有的公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量提高。新疆17個(gè)邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）專業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員由2006年的5 068人，增加到2012年的7 300人，增長(zhǎng)44.04%；病床由2006年的4 506張，增加到2012年的8 909張，增長(zhǎng)了97.7%；醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)由2006年的354家，增加到2012年的602家，增長(zhǎng)70.06%，有效地滿足了廣大邊民的醫(yī)療服務(wù)需求。

邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）社會(huì)保障體系加快完善。養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷、失業(yè)等保險(xiǎn)覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，保障比例、保障程度顯著提高；以最低生活保障和五保供養(yǎng)為主，以災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救濟(jì)等為輔助的相互銜接、相互補(bǔ)充的農(nóng)村社會(huì)救助體系逐步建立；覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系框架基本形成。新疆17個(gè)邊境扶貧重點(diǎn)縣（市）參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)由2006年的4.61萬人，增加到2012年的11.11萬人，覆蓋率提升了2.38%；基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)由2006年的12.81萬人增加到2012年23.96萬人；參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)由2006年的7.58萬人增加到2012年的10.95萬人，增長(zhǎng)了44.46%。

保護(hù)和弘揚(yáng)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，依托諸多民族文化資本的旅游業(yè)成為少數(shù)民族牧民增收致富的增長(zhǎng)點(diǎn)。如，維吾爾族的“十二木卡姆”、柯爾克孜族史詩(shī)《瑪納斯》、蒙古族史詩(shī)《江格爾》、哈薩克族的《阿依特斯》等一批優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化項(xiàng)目；以“瑪納斯”文化為主體的國(guó)際文化旅游節(jié)；察布查爾錫伯自治縣的西遷經(jīng)貿(mào)文化旅游節(jié)、大型歷史傳統(tǒng)紀(jì)錄片《大西遷》等。

6.加強(qiáng)基層組織的執(zhí)政能力，提高黨和政府對(duì)邊境的管控能力。通過邊境扶貧試點(diǎn)，農(nóng)村陣地建設(shè)得以加強(qiáng)，基層組織的執(zhí)政能力提高，黨和政府對(duì)邊境的管控能力明顯增強(qiáng)。隨著縣城功能的進(jìn)一步提高，形成了城市支持農(nóng)村、內(nèi)陸支持邊境、居民支持邊民的新格局。同時(shí)，已建立的扶貧機(jī)制強(qiáng)力推進(jìn)邊境扶貧工作，形成了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)培訓(xùn)，培訓(xùn)促產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)。在扶貧開發(fā)中引導(dǎo)邊民把愛國(guó)主義轉(zhuǎn)化為“三個(gè)離不開”的思想，把加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的政治文明轉(zhuǎn)化為守邊戍邊的實(shí)際行動(dòng)。

三、新疆邊境扶貧擴(kuò)延試點(diǎn)所蘊(yùn)含的推廣價(jià)值

邊境扶貧作為新疆扶貧的重要組成部分，從阿合奇一縣試點(diǎn)到17個(gè)邊境縣（市）擴(kuò)延試點(diǎn)，豐富的實(shí)踐是進(jìn)一步推進(jìn)新疆邊境扶貧的寶貴財(cái)富，所推行的邊境扶貧機(jī)制、方式是未來推進(jìn)新疆全面邊境扶貧的基本遵循，對(duì)新疆其余15個(gè)邊境縣（市），乃至對(duì)謀劃全國(guó)陸路邊境扶貧也具有相應(yīng)的參考和推廣價(jià)值。

1.把握邊境扶貧宗旨，準(zhǔn)確定位邊境扶貧試點(diǎn)工作。新疆是我國(guó)的戰(zhàn)略屏障、對(duì)外開放的重要門戶以及戰(zhàn)略資源的重要通道。新疆邊境地區(qū)因其特殊區(qū)位，又伴隨著歷史、民族、宗教等情況，發(fā)展仍然滯后，與新疆其他地區(qū)的差距呈現(xiàn)擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，這勢(shì)必在一定程度上影響新疆民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定。尤其是新疆邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）又有著其特殊情況，“守土、護(hù)邊”成為其與其他縣（市）最大的不同，既要邊民履行國(guó)民責(zé)任，看守護(hù)管邊境設(shè)施，搜集邊境地區(qū)社情信息，防止人畜越界，維護(hù)國(guó)界的正常秩序，又要在守邊的基礎(chǔ)上，通過生產(chǎn)活動(dòng)體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)，發(fā)展生產(chǎn)，興邊富民，繁榮邊境，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)與條件。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，守邊與戍邊、民生與固邊相互交織構(gòu)成了新疆邊境扶貧縣（市）主要矛盾。因此，在邊境扶貧過程中，守邊、固邊、興邊、富民是邊境扶貧的宗旨；試點(diǎn)先行，到擴(kuò)大試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，整體推進(jìn)，是新疆邊境扶貧的導(dǎo)向，也是新階段深化邊境扶貧的必然。

2.從實(shí)際出發(fā)，不斷推進(jìn)思路創(chuàng)新和邊境扶貧機(jī)制創(chuàng)新。扶貧模式的選擇和有效扶貧機(jī)制的形成必須依據(jù)實(shí)情，因勢(shì)而變，才能取得好的效果。安邊興邊，固邊富民，加快邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是解決邊境地區(qū)問題的關(guān)鍵所在?！叭€聯(lián)動(dòng)”成為新疆邊境扶貧新機(jī)制?；谶吘车貐^(qū)的特殊性，借鑒阿合奇縣邊境扶貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，沿邊劃分區(qū)域，將邊境縣境內(nèi)分一、二、三線：邊境一線為邊境地區(qū)公安邊防派出所管轄行政區(qū)域；邊境二線為邊境一線和縣城中間地帶的行政區(qū)域；邊境三線為縣城城市行政區(qū)。以邊境縣（市）為單元，依據(jù)“一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)”的功能定位，按照三線區(qū)域劃分，組織功能差異化、進(jìn)程一體化、資金項(xiàng)目集約化的開發(fā)式扶貧建設(shè)，形成了全面布局、分類指導(dǎo)、三線統(tǒng)籌、同步推進(jìn)的邊境扶貧三線聯(lián)動(dòng)機(jī)制。尤其把邊境一線作為重點(diǎn)，突出邊境一線，分類解決邊境鄉(xiāng)村級(jí)和守邊戶民生問題。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，邊境扶貧機(jī)制突出了邊境和邊民在貧困區(qū)域和貧困群體上的特殊性。依據(jù)邊境三線功能定位的不同來確定各區(qū)域開發(fā)建設(shè)的內(nèi)容和項(xiàng)目安排。資金項(xiàng)目配置突出邊境一線，專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目的重點(diǎn)投向放在邊境一線，整合的其他資金合理安排在二線和三線。要把物資供應(yīng)站建設(shè)、邊境新村建設(shè)等具有邊境扶貧性質(zhì)與特點(diǎn)的內(nèi)容予以突出體現(xiàn)。

明晰的新疆邊境扶貧思路不斷推進(jìn)新疆邊境扶貧向縱深發(fā)展。阿合奇縣以前期試點(diǎn)為基石，鞏固成果，著力推進(jìn)以設(shè)施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代畜牧業(yè)、特色林果業(yè)為主要內(nèi)容的戈壁產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)鏈的延長(zhǎng)與打造，提升產(chǎn)業(yè)的整體水平，使邊民增收有產(chǎn)業(yè)、有活力、有后勁，繼續(xù)引領(lǐng)邊境扶貧不斷深入推進(jìn)。新疆其他8地州的16個(gè)邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市），在充分借鑒、學(xué)習(xí)阿合奇邊境扶貧經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，立足縣情，不斷進(jìn)行改革與創(chuàng)新，邊境扶貧亮點(diǎn)頻出。塔城地區(qū)結(jié)合北疆邊境貧困狀況及當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，大力發(fā)展“邊民宜居工程”“邊民產(chǎn)業(yè)工程”“文化引領(lǐng)工程”和“邊民轉(zhuǎn)居民工程”，積極拓寬思路，大膽進(jìn)行創(chuàng)新，探索出“高位推動(dòng)，頂層設(shè)計(jì)，四輪驅(qū)動(dòng)”邊境扶貧的新思路。阿克蘇地區(qū)烏什縣強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃，充分利用各類惠民政策，以對(duì)口支援為契機(jī)，以扶貧資金為保障條件，將專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧和浙江衢州援建有效聯(lián)結(jié)，形成了“高位推動(dòng)、多輪驅(qū)動(dòng)、三線聯(lián)動(dòng)”的邊境扶貧特色。

“軍警民聯(lián)防聯(lián)控”制成為新疆邊境扶貧“穩(wěn)邊、固邊、強(qiáng)邊”的新機(jī)制。為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求和國(guó)家國(guó)防需要，達(dá)到邊防穩(wěn)固之目的，軍隊(duì)、武警、邊民、兵團(tuán)四位一體聯(lián)控聯(lián)防機(jī)制的運(yùn)用，發(fā)揮了群防組織“人人是哨兵、家家是哨所、村隊(duì)是堡壘”的作用，改變了以往邊境地區(qū)被動(dòng)守邊，窮守邊的局面，促進(jìn)了穩(wěn)疆興疆、富民固邊。

3.把邊民作為守邊戍邊的重要力量，扶貧開發(fā)與守邊護(hù)邊相結(jié)合。整村推進(jìn)的實(shí)踐證明，任何發(fā)展項(xiàng)目的成功都必須有受益者的全面介入。邊民就是以縣為單位，含縣行政區(qū)域的全部常住戶籍人口。守邊戶為邊防部隊(duì)、公安邊防武警部隊(duì)和縣市地方政府指定人員，明確賦予守邊任務(wù)的農(nóng)牧民群眾。邊境扶貧的主體是農(nóng)牧民，尊重群眾意愿、需求謀劃扶貧開發(fā)工作，推進(jìn)邊境扶貧進(jìn)程。積極實(shí)施扶貧直通車，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目直接到戶。按照政策、資金、項(xiàng)目服務(wù)四到戶原則，將扶貧資金主要用于直接到戶扶持上，用于到戶安居、增收項(xiàng)目上，邊境扶貧試點(diǎn)資金的80%以上安排為到戶扶持項(xiàng)目。堅(jiān)持群眾廣泛參與、當(dāng)家作主的原則，切實(shí)把扶貧開發(fā)政策的知情權(quán)、扶貧開發(fā)項(xiàng)目的選擇權(quán)、扶貧資金的使用權(quán)、項(xiàng)目的實(shí)施權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和扶貧效益的享受權(quán)交給群眾，激發(fā)群眾參與扶貧開發(fā)的積極性和主動(dòng)性，改變以往扶貧開發(fā)中群眾被動(dòng)參與、“等、靠、要”的問題，使群眾真正成為邊境扶貧開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)者、管理者、受益者。

4.依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)邊境村和農(nóng)戶自我發(fā)展能力。發(fā)展是解決新疆一切問題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是新疆邊境貧困地區(qū)發(fā)展的根本指導(dǎo)思想。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，立足新疆邊境縣（市）的資源優(yōu)勢(shì)，把培育特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終作為邊境扶貧的重要措施，以此提升新疆邊境地區(qū)發(fā)展能力和農(nóng)戶自我發(fā)展能力。譬如阿勒泰邊境扶貧縣（市）在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中注重結(jié)合村情民意，面向市場(chǎng)選擇項(xiàng)目，大力發(fā)展沙棘、食用菌、馬鈴薯產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村實(shí)用技術(shù)的推廣和市場(chǎng)意識(shí)的培育，圍繞優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，按照實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效的原則，辦好農(nóng)業(yè)合作社，發(fā)揮合作社的聚合、輻射、示范作用，提高農(nóng)民的市場(chǎng)參與和科技含量。再譬如，阿合奇縣把“三業(yè)一出”作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來抓，一是以“草業(yè)為先、改良為重、防疫為要”的方針，累計(jì)投入資金5000余萬元，建成草料基地2.4萬畝，種公畜分群飼養(yǎng)，加大牲畜品種改良和疫病防疫力度，加快畜牧業(yè)發(fā)展。二是發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。三是完成高標(biāo)準(zhǔn)防護(hù)林和反季節(jié)核桃、杏、紅棗等試種管護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模化種植。四是加強(qiáng)勞務(wù)輸出，發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活了縣域經(jīng)濟(jì)，激發(fā)了邊境地區(qū)自我發(fā)展的動(dòng)力，彰顯了新疆邊境地區(qū)的活力。

5.把整村推進(jìn)作為促進(jìn)和深化邊境扶貧開發(fā)的平臺(tái)。按照“一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)”的總體要求，優(yōu)先支持17個(gè)邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的邊境貧困村，以整村推進(jìn)為平臺(tái)，以邊境貧困村為基礎(chǔ)，整體規(guī)劃、分批開發(fā)整村推進(jìn)，以貧困邊民為重點(diǎn)，將政策和各方面資金予以整合，集中力量，改善民居，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌三線，整體推進(jìn)，切實(shí)體現(xiàn)“一線重要、民生優(yōu)先、邊境特色”，切實(shí)使邊民共享發(fā)展成果。2007年3月開展的以縣為區(qū)域單元，連片進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)試點(diǎn)，2010年連片開發(fā)擴(kuò)大到新疆17個(gè)邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市），集中連片開發(fā)試點(diǎn)區(qū)域成為新農(nóng)村建設(shè)示范區(qū)，探尋扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合的路子，并形成各具地方特色的適應(yīng)新疆邊境縣（市）的連片開發(fā)模式。2007～2012年，新疆17個(gè)邊境扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（市）的1 053個(gè)貧困村中有778個(gè)貧困村實(shí)施完成了整村推進(jìn)任務(wù)，邊境貧困村村容村貌發(fā)生了明顯變化。

6.立足文化資源，引導(dǎo)民族文化為愛國(guó)守邊服務(wù)。文化是民族的靈魂，是民族的生命力、凝聚力、創(chuàng)造力的重要源泉。新疆邊境扶貧一方面以資金、項(xiàng)目、一系列的民生工程著力解決貧困問題；另一方面，在邊境扶貧中以文化為載體，將民族文化遺產(chǎn)保護(hù)和開發(fā)與扶貧相銜接，立足民族文化資源，展示民族文化的獨(dú)特性和內(nèi)在魅力，充分發(fā)揮民族文化在邊境扶貧中的特殊影響力，凝聚人心，鼓舞士氣，激發(fā)邊民愛國(guó)主義情懷以及樹立邊民守邊戍邊的精神，形成守邊有功，護(hù)邊有責(zé)，戍邊光榮的邊境扶貧導(dǎo)向。

7.外部推動(dòng)和自我發(fā)展雙輪驅(qū)動(dòng)邊境扶貧。區(qū)域的發(fā)展動(dòng)力離不開內(nèi)外兩個(gè)方面的作用。從內(nèi)因與外因關(guān)系看，一方面，新疆邊境扶貧作好科學(xué)規(guī)劃，加大各方面的扶持力度，借助中央與援疆省市力量來推動(dòng)新疆邊境地區(qū)的內(nèi)源發(fā)展動(dòng)力，又通過內(nèi)源發(fā)展動(dòng)力來吸引和進(jìn)一步促使外力支持。另一方面，新疆邊境地區(qū)各族群眾思穩(wěn)定、求改變、促發(fā)展的愿望迫切，激發(fā)了邊境地區(qū)自我發(fā)展的動(dòng)力，要通過培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)邊境地區(qū)內(nèi)生競(jìng)爭(zhēng)力，達(dá)到固本強(qiáng)身之目的。

［1］王建民.扶貧開發(fā)與少數(shù)民族文化［J］.民族研究，2012（03）.

［2］新疆年鑒2007［Z］.烏魯木齊：新疆年鑒社，2007.

［3］新疆年鑒2013［Z］.烏魯木齊：新疆年鑒社，2013.

［4］新疆統(tǒng)計(jì)年鑒2007［Z］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2007.

［5］新疆統(tǒng)計(jì)年鑒2013［Z］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013.

［6］李雪梅，甘昶春，閆海龍，新疆邊境地區(qū)扶貧開發(fā)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2013（56）.

責(zé)任編輯：洪美云

F126.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.09

①*本文系2012年度國(guó)家社科規(guī)劃基金西部項(xiàng)目“新疆少數(shù)民族聚居地邊境扶貧試點(diǎn)及其成效的調(diào)查研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12XMZ097）的階段性成果