田 麗

（中共中央黨校 馬克思主義理論教研部，北京100091）

推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨全面深化改革的目標，也是黨在新時期實現政治改革的重要內容。在向社會主義現代化邁進的過程中，國家治理是黨探索政治改革道路的重要舉措。思想政治工作作為黨的傳統(tǒng)政治優(yōu)勢，在傳播黨的政治價值和政治理念方面發(fā)揮著不可替代的作用，但是適應現代化發(fā)展的需要，它也面臨轉型的課題。在現代國家治理體系中，思想政治工作的功能定位直接決定了其結構轉型的方向。

一、思想政治工作在國家治理中的地位

“治理”是20世紀90年代學界興起的一個概念，因其偏重于技術操作層面、著重于制度設計和安排，因此繞過了復雜的意識形態(tài)分歧而備受學者青睞。國家治理是治理理念在國家層面的運用，是對社會主義國家理論的創(chuàng)新和發(fā)展。治理體系與治理能力體現為國家的工具理性，即治理是實現一定社會政治目標的手段，是執(zhí)政者追求較低的行政成本、較高的行政效率、較好的公共服務、較多的公民支持的過程。因此，國家治理最終追求的目標是治理的有效性，這個有效性既體現在治理的過程上，也體現在治理的結果上。

黨的十八屆三中全會提出的“國家治理”是有著鮮明中國特色的治理，即中國共產黨領導人民治理這個國家，黨的領導、馬克思主義的意識形態(tài)性是最大的中國特色。因此，中國特色的國家治理在工具理性之外，必須有價值理性的指導，才能不偏離正確的方向，因為成功的治理從來都不是建立在價值真空的基礎之上的。所以，亟需黨的思想政治工作在構建治理秩序，促進國家與社會合作方面發(fā)揮積極的作用。黨的思想政治工作從革命時期開始，就是黨向社會、向人民傳播其政治理念、政治價值的重要方式，而且取得了很好的效果，積累了寶貴的經驗。因此，思想政治工作理所應當承擔起為國家治理“保駕護航”的工作。它作為黨與人民溝通的橋梁紐帶，為官民共治搭建了凝聚共識的平臺，也幫助黨樹立執(zhí)政權威，建構民眾的政治認同。

二、思想政治工作在國家治理中的功能定位

思想政治工作的重要性一直以來被表述為“是經濟工作和其他一切工作的生命線”。思想政治工作的根本任務一直以來都是用馬克思主義的先進理論和中國化的成果武裝全黨和教育人民。但是，作為國家治理體系的有機組成部分的思想政治工作應該有獨特的符合這個體系的功能定位，才能更有效地發(fā)揮其對于國家治理的積極作用。

1.治理過程：為有效性治理的形成提供價值引導。西方的治理理念是在市場失靈和政府失靈的雙重壓力下產生的，旨在用社會的組織和力量牽制經濟和政治力量的無序發(fā)展。因此，成熟的國家制度和發(fā)達的公民社會是西方的治理理論提出的前提條件。反觀中國，面臨的是不一樣的國情和背景：政府權力過大，手伸得過長，有時處于越位的狀態(tài)；市場經濟體制雖然已經建立，但是仍然不夠完善，有時處于錯位的情況；社會更是遠未發(fā)育成熟，經常性的缺位。所以，中國國家治理的核心問題是對政治權力進行合理設計和有效約束。作為牽一發(fā)而動全身的關鍵，如何對政治權力進行有效制約就成了至關重要的問題。除了政治權力本身，還有經濟權利和道德權威可以制約權力。因此，這是一種超越西方現代化的系統(tǒng)性綜合治理。黨的思想政治工作在這個治理系統(tǒng)中，發(fā)揮的是其價值引導的獨特作用。

啟蒙民智，使民眾的權利意識覺醒，勇于拿起法律的武器捍衛(wèi)自己的合法權益，以及鼓勵民眾積極參與社會政治生活，喚醒民眾的主體意識，都是黨的思想政治工作在國家治理現代化過程中首先要做的事情。無法想象，沒有主體意識的人民能擔當起公共治理的責任。革命戰(zhàn)爭年代，黨的思想政治工作正是成功喚醒了勞苦大眾的階級意識和斗爭意識，使之成為革命的主體，從而取得了革命的成功。在和平建設年代，黨的思想政治工作需要喚醒民眾在國家中的身份——公民，使其承擔起國家治理的主體責任。“人民當家作主”是社會主義民主的根本價值，在現代民主法治條件下，只有體現為具體的“公民身份”或“公民權利”，才能真正實現。長期以來的“為民作主”“替民作主”不是人民作為國家主人的真正樣態(tài)，也不是黨群關系的未來發(fā)展方向。黨的十七大指出，要“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念”［1］30，正是黨強化公民教育、激發(fā)其主體意識的體現。

中國正處于從傳統(tǒng)社會向現代社會轉型的階段，社會上殘存很多封建的落后的思想意識，成為國家治理有效推進的障礙，比如，家長本位、權力崇拜、潛規(guī)則、平均主義的傾向等，亟待清除。例如，中國傳統(tǒng)政治文化中，臣民文化是一個重要特征。在臣民政治文化之下，人民對政治的態(tài)度是消極而保守的，在“君尊臣卑”的權威體制之中，人民認知到有義務對權威者忠誠，相反地，對自己的權利意識則比較忽略。在傳統(tǒng)中國社會里，政治權威體一直居于強勢地位。甚至于現在，仍然有人把地方經濟的發(fā)展寄希望于當地父母官的個人能力和清明，以及在權利受損時首先選擇隱忍退讓或找上級政府甚至中央政府來解決的方式，這都是傳統(tǒng)思維的表現。文革時期民眾對領袖狂熱的個人崇拜、集體的無意識狀態(tài)，也是臣民和人治思想殘存的結果。改革開放三十多年，民眾的權利意識有所增長，但距離現代政治文明的要求仍然很遠。因此，黨的思想政治工作擔負了從臣民政治文化向公民政治文化轉化的重任。在這個過程中，如何把中國傳統(tǒng)文化的優(yōu)秀成分與馬克思主義理論有機結合，并在借鑒西方現代文明成果的條件下，形成有中國特色的政治文化，是黨的思想政治工作者以及黨的理論創(chuàng)新骨干們重要的課題和任務。

2.治理結果：把治理的有效性轉化為執(zhí)政權威。改革開放以來，中國一直進行著治理的改革，取得了巨大的成效。但是，為什么仍然出現了局部的治理困境呢？“各種利益沖突日益明顯，社會不公平現象突出，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，群體性事件急速增多，維持穩(wěn)定的代價愈益高昂，黨和政府的公信力嚴重流失……”［2］7，這些問題反映了中國現在存在的局部治理危機，似乎每個利益相關者都沒有從中受益，博弈的結果是負數，甚至都不是零和博弈。為什么有些人在生活水平大幅度提高之后仍然對政府有不滿和不信任的情緒呢？“端起碗吃肉，放下碗罵娘”，略有粗俗的民間話語也反映了這個問題。局部治理危機和治理困境如果處理不好也有可能演化成為整體的執(zhí)政危機和政治困境，所以必須認真對待。從深層次思考，不能把這種情況歸因于民眾的素質不高，而是從黨自身的治理方式來找原因。傳統(tǒng)的政黨治理方式在把治理的有效性結果轉化為黨的執(zhí)政權威方面存在著后繼乏力的問題。

國家治理的現代化，最重要的還是體制機制的現代化和人的現代化，由于黨是國家治理的主導者，因此關鍵是黨自身治理的現代化問題，治理者的素質和治理的制度，是政黨治理現代化的兩個重要方面。如何提高治理者的素質，即黨政領導干部的素質，是思想政治工作另一個方面的重要內容。通過提高執(zhí)政者的素質，強化執(zhí)政道德，再造民眾的政治信任和政治認同。一黨執(zhí)政需要卓越的能力和穩(wěn)定的地位，但同樣也需要良好的執(zhí)政倫理，這個執(zhí)政倫理不是封建社會的概念所指，而是符合社會主義現代化要求的現代執(zhí)政倫理，是結合了中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和馬克思主義基本理論要求的、吸收借鑒了西方現代政治文明的有益成果的一個產物。試想，一個能力卓越但生活腐化墮落、工作上家長制作風、視民眾利益為草芥的黨政領導干部，如何能取得民眾的信任和支持？即使他讓我們的生活變得越來越好，我們也不愿意把權力交到這種人手中。更何況，這不是一個良性治理的方式，從長期來看對經濟和社會發(fā)展也是不利的。

黨的思想政治工作作為黨的傳統(tǒng)政治優(yōu)勢，一直在政黨治理過程中發(fā)揮著積極作用。過去，人民軍隊小米加步槍的裝備為什么戰(zhàn)勝了用美式裝備武裝的國民黨軍隊？一個非常重要的原因就是每一個戰(zhàn)士都知道為什么拿槍，為誰而戰(zhàn)斗。思想上正確的引導激發(fā)了人無窮的潛力和斗志，因此在革命戰(zhàn)爭年代中國共產黨領導人民軍隊取得了一個又一個偉大的勝利。今天，“權為民所有、權為民所賦、權為民所用”，仍然是黨的執(zhí)政宗旨和執(zhí)政倫理的方向。只有時刻為民著想，才可能把治理的成果轉化為執(zhí)政的權威。思想政治工作作為連接黨與人民的橋梁紐帶，能夠有效地把黨執(zhí)政的成就投射到人民的心理上，形成民眾主觀上的認同，因為權威、威信不僅有權力的、強制性的意義，更有心理上的、自愿跟從的意義。

在國家治理現代化的過程中，思想政治工作在政黨治理方面需要努力破除的是傳統(tǒng)的家長制和人治型的政治文化，因為與現代文明所需要的民主法治精神格格不入。家長制從其最初意義上看，是一種倫理性家庭、家族的組織結構，后來由于治國安邦的需要而發(fā)展成為國家的組織形態(tài)。家長制政治文化所熏陶和培育的是“權威崇拜”“清官思想”“與世無爭”等復雜的政治意識和阿諛奉承、虛偽欺騙、奴性仆從等政治人格［3］231。改革開放以來，民主政治建設穩(wěn)步推進，但是，破除傳統(tǒng)的家長制和人治型政治文化仍然是任重道遠。

三、思想政治工作的結構轉型

系統(tǒng)內部各個要素之間相對穩(wěn)定的聯(lián)系方式和相互作用的形式，稱為結構；系統(tǒng)與外部環(huán)境相互聯(lián)系和相互作用時所表現出來的能力，稱為功能。所以，結構和功能是一對范疇，相互聯(lián)結、不可分割［4］103。如果把黨的思想政治工作看成是一個有機運轉的系統(tǒng)，其內部結構和外在功能是一致的。思想政治工作在現代國家治理體系中的功能定位直接決定了其傳統(tǒng)結構形態(tài)已經不能適應需要，必須做出結構轉型的創(chuàng)新和發(fā)展。

思想政治工作是一個由多個要素組成的復雜系統(tǒng)，這些要素相互聯(lián)系、相互作用的形式就是思想政治工作的結構，如果結構合理、優(yōu)化，信息交流通暢，要素間有良好的作用與反作用，那么思想政治工作的系統(tǒng)就是一個有機整體，就能很好地發(fā)揮其功能。因此，思想政治工作的結構形態(tài)非常重要，主要包括三個要素：主體即中國共產黨，客體即人民群眾，主客體的連接方式。傳統(tǒng)的思想政治工作是線性結構形態(tài)，黨主要通過灌輸的方式，向人民群眾傳播馬克思主義的理念以及黨的路線方針政策等。這種結構形式簡單實用，在革命時期和建國初期啟發(fā)民眾的階級斗爭意識以及凝聚建設國家的熱情、激發(fā)干勁方面發(fā)揮了非常重要的作用。但是，改革開放以來，特別是進入21世紀，中國社會發(fā)生了巨大的變化，在黨情、世情、國情都有了重大轉變的情況下，思想政治工作的結構形態(tài)也要相應地做出調整和改變。在馬克思主義理論的指導下，在戰(zhàn)略思維的通盤規(guī)劃下，思想政治工作應逐步轉型為回應性的網絡結構。這個結構形態(tài)最主要的特征是主客體關系的平等、互動以及連接方式的多元、多樣，具體體現在以下三個方面：

1.主客體關系：民主、平等。傳統(tǒng)的思想政治工作面對的人民群眾是民主經驗缺乏、文化水平不高、接受信息渠道相對單一的情況，而思想政治工作者往往有著馬克思主義先進理論的武裝，有著豐富的革命斗爭經驗和相對來說較高的知識儲備，特別重要的是有著高尚的道德品行和人格魅力，因此獲得了不錯的教育效果。在思想政治工作發(fā)展史上，毛澤東、周恩來、蔡和森、張聞天等老一輩革命家是思想政治工作者的典型代表。黨與人民群眾有著密切聯(lián)系，但是在工作方式上往往簡單直接，卻也有效實用，因為確實是適應那個特殊時期的革命和建設環(huán)境的。

但是，新時期作為思想政治工作客體的人民群眾的思想意識發(fā)生了很大變化。利益和階層分化導致人們的思想意識多元化，打開國門后各種西方思想文化的流入和滲透，以及歷史遺留下來的封建思想的殘余，使得人們在思想文化領域面臨紛繁復雜的選擇。市場經濟的發(fā)展也使得人們的自主意識不斷增強，過去被動接受一種思想意識的情況一去不復返了，人們開始從迷信權威、崇拜權威到理性看待政治現實。而且，各個社會階層的成員的價值評價標準和價值取向也趨于務實化、功利化和多元化，務實與理性的政治文化意識逐漸成為各社會階層的政治心態(tài)主流，與中國傳統(tǒng)的臣民型政治文化一起，發(fā)酵成今天中國社會民眾的思想狀態(tài)?！叭嗣褚蚜晳T于根據公民的經常性利益來評價政治，各階層對社會需求的滿足程度已經成為能夠贏得政治忠誠和支持的重要因素?！保?］84因此，思想政治工作者必須俯下身子，放低姿態(tài)，傾聽民眾的需求和心聲，把它及時傳達給黨，并且在工作過程中結合這些新情況、新問題創(chuàng)新工作方法。所以，主體與客體之間的民主、平等關系就應該成為思想政治工作的前提條件，互動就應該成為主體與客體之間交流溝通的主要形式。

2.工作機制：科學、法治。傳統(tǒng)的思想政治工作往往是運動式的、短期的。多次、反復的運動式教育在過去確實取得了不錯的效果，但是也有副作用，它在“運動”的火候把握上容易過度，帶給人們的心理恐慌以及疲勞轟炸式的宣傳教育容易使人產生逆反心理。曾經一段時間，這種運動式教育在經歷了文革的反思后又走入了另一個極端，成了形式主義的代名詞，“走過場、花架子”使得思想政治工作的效果大打折扣。因此，必須從宏觀上進行制度設計，配合國家治理體系的建立形成思想教育的長效機制。“思想政治工作本身可以是柔性的，和風細雨、潤物無聲的，但確保思想政治工作得到加強而不是削弱、確保思想政治工作順利開展的組織和制度則必須是剛性的，是不以黨的歷史方位的變化而變化，不以領導人的好惡為轉移的?！保?］441

在思想政治工作的制度化、規(guī)范化方面，中國共產黨進行了有益的嘗試。在1983年7月，中共中央實行的《國有企業(yè)思想政治工作綱要（試行）》，是在經濟領域的思想政治工作制度化、規(guī)范化的重要標志；在1999年9月，中共中央頒布的《加強和改進思想政治工作的意見》，從國家層面上，進一步改善和發(fā)展了思想政治工作的制度機制；之后，2002年2月26日，中共中央、國務院《關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》，并在2004年10月14日中共中央、國務院發(fā)布《關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》，是一項具體的決策部署，主要針對思想政治工作的兩個重要群體——大學生和未成年人［7］463。

黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的決定，為思想政治工作機制的科學化、規(guī)范化注入了動力。承接之前在思想政治工作機制的制度化、規(guī)范化方面的探索成果，思想政治工作機制的科學化、法治化水平一定能再上一個新臺階。

2014年11月，習近平在全軍政治工作會議上發(fā)表重要講話，提出“要提高政治工作信息化、法治化、科學化水平”［8］，也為思想政治工作的改革指明了前進的方向。

3.主客體連接方式：多元、互動。主客體連接方式的多元、互動是思想政治工作結構轉型的關鍵，因為從根本上改變了之前的線性結構形態(tài)。思想政治工作把治理的有效性轉化成權威性的功能，也主要通過多元互動的方式來實現。

思想政治工作一直受到黨和國家的重視，其渠道和資源本來是很多的，比如新聞媒體、各類學校、文化場館，各種群眾性精神文明創(chuàng)建活動等等，但是因為沒有與人民群眾形成經常性的良性互動，不了解民眾真正的需求和關心的問題，雖然采用了多樣化的方式卻沒有取得應有的效果?；ヂ?lián)網的迅猛發(fā)展為黨和人民群眾之間的互動和溝通提供了更加便利的條件。但是能否用好互聯(lián)網，搭建黨與人民群眾聯(lián)系的信息化通道，不僅是個技術問題，更是個認識和態(tài)度問題。從最早的華南虎造假事件，到四川會理縣政府網站刊出縣領導懸浮在空中的PS照片，撫順市撫順縣旅游局的官方網站只有一張照片、所有鏈接均不能使用；江蘇南京市建鄴區(qū)政府官網發(fā)表了兩篇新聞報道——這兩篇報道除了日期、人名和職務不同外，格式、內容、甚至標點符號都完全一致；四川瀘州市江陽區(qū)民政局的官網“聯(lián)系我們”一欄中，該局電話和郵箱的關鍵部分均以X代替，監(jiān)督投訴電話和郵箱，分別顯示為0830－xxxxxx和xxxxxx＠163.xxx［9］。政府網站設置的目的是建立政務、黨務信息公開的平臺，方便民眾與黨和政府溝通交流。如此“僵尸”網站、“睡眠”網站不僅沒有達到交流的目的，反而損害了黨和政府的公信力和形象。2015年3月24日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于開展第一次全國政府網站普查的通知》，部署開展對全國政府網站的首次普查工作，針對的正是這些不正常現象。不論思想政治工作采取什么方式，只有真正誠懇的溝通和互動才能把黨和政府的成績轉化成民眾心中的認同?？梢姡h和人民平等民主的關系，特別是黨對待人民群眾的態(tài)度是兩者互動的關鍵。在中國，政治冷漠的人還是少數，大家在關心自我利益的同時也在熱切關注著黨和國家的發(fā)展和未來，思想政治工作不能讓人們的熱情熄滅，相反，要使高度認同的人們成為網狀社會結構的一個個關鍵的節(jié)點，激發(fā)更多更大的能量。

不同方式之間的聯(lián)系與整合更是對思想政治工作的效果起到加乘的作用。新華社的全媒體、融合媒體的嘗試，使得新聞媒體內部資源整合，達到宣傳效果的最大化。全國“兩會”期間，除了傳統(tǒng)媒體的報道，新聞發(fā)言人制度、全媒體傳播指數，以及兩會代表的微博微信，都成為良好的溝通手段，起到了很好的效果。

思想政治工作適應現代國家治理的需要，向現代化的結構轉型，不但改善了工作的效果，使自己的功能得到最大程度的發(fā)揮，也促使國家治理體系不斷完善、國家治理能力不斷提升。

治理體系和治理行為是國家的工具理性，以追求有效性為主要目標，但是，任何成功的治理都不可能建立在價值真空的基礎上，因此，思想政治工作作為黨傳播其政治價值的方式，作為一種價值理性，在現代國家治理體系中的功能定位于——為治理過程的有效性提供價值引導，把治理結果的有效性轉化為執(zhí)政權威，建構民眾的政治認同。這樣的功能定位直接決定了思想政治工作結構轉型的方向——從傳統(tǒng)的線性結構逐步轉變?yōu)榛匦偷木W狀結構。新型結構形態(tài)的關鍵是作為主體的黨與作為客體的人民群眾之間的關系的處理，平等、民主、互動的黨群關系對于發(fā)揮思想政治工作的結構優(yōu)勢與功能特性，激發(fā)新結構的每一個節(jié)點的潛能和熱情，起著至關重要的作用。相信隨著思想政治工作結構的不斷優(yōu)化，它一定能在國家治理中發(fā)揮更大的作用。

［1］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗：在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2007.

［2］俞可平.論國家治理現代化［M］.北京：社會科學文獻出版社，2014.

［3］梁麗萍.政治社會學［M］.北京：中央編譯出版社，2009.

［4］羅伯特·金·默頓.論理論社會學［M］.北京：華夏出版社，1990.

［5］俞可平.全球化時代的社會主義［M］.北京：中央編譯出版社，1998.

［6］張耀燦.思想政治教育學前沿［M］.北京：人民出版社，2006.

［7］中共中央辦公廳法規(guī)室，中共中央紀委法規(guī)室，中共中央組織部辦公廳.中國共產黨黨內法規(guī)選編（2001－2007）［M］.北京：法律出版社，2009.

［8］全軍政治工作會議在古田召開 習近平出席會議并發(fā)表重要講話－新華網［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2014－11／01／c＿1113074055.htm.

［9］政府官網普查 劍指“僵尸”網站［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／2015－03／25／c＿1114750579.htm.