張衛(wèi)平

卷首語立案制改革——修正起訴條件是關(guān)鍵

張衛(wèi)平

作為新時期指導(dǎo)我國法治建設(shè)的基本政策性文件,《黨的十八屆四中全會決定》(以下簡稱《決定》)對如何進一步推進法治建設(shè)不僅提出了綱領(lǐng)性、原則性的指示,而且還對一些具體的司法制度和訴訟制度的修正、改進提出了具體的要求,是今后法律修訂中人們需要認真研究和落實的內(nèi)容。在訴訟領(lǐng)域中,《決定》所提到的應(yīng)當予以改革的若干具體制度即包括對立案制度進行改革。《決定》對立案制度的改革要求無疑是符合民事訴訟和民事司法規(guī)律要求的。

有的人將現(xiàn)行的立案制度稱為立案審查制。人們通常認為,這一制度的特點是,在當事人起訴后,法院應(yīng)當對起訴的條件進行審查,認為符合起訴條件的,予以立案,案件由此進入審理程序;經(jīng)審查認為不符合起訴條件的予以駁回,不予立案,案件不得進入審理程序。根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》第119條的規(guī)定,原告起訴應(yīng)當符合以下條件:“(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實、理由;(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄?！边@些條件在學(xué)理上稱為“積極要件”。除了《民事訴訟法》規(guī)定的上述條件之外,起訴還必須符合民事訴訟法(廣義的)以及民事訴訟慣例所謂要求的“消極要件”,如不得違反“一事不再理”、沒有仲裁協(xié)議排斥法院審判、不屬于法院主管、對于特定的案件在一定期限內(nèi)不得起訴或不得再訴等。由于我國民事訴訟法所規(guī)定的起訴條件如此繁多,因此也必然導(dǎo)致起訴門檻提高,造成起訴難,也影響了訴權(quán)這一基本權(quán)利行使的困難,從而在心理上導(dǎo)致司法遠離民眾,使得民眾對司法、對法院產(chǎn)生隔離感或疏離感,也導(dǎo)致他們對司法信賴度降低。然而我們的政治要求是司法為民,人民法院為民,這種沖突必然形成一種令世人關(guān)注的社會問題。這也是《決定》作為一項法律政策文件所必須面對和解決的問題。

《決定》將立案制度改革后的新制度確定為“立案登記制”。對于改革的新制度,我們不能僅從“立案登記”的文意上簡單理解,而應(yīng)當從改革的目的和實質(zhì)上完整地加以理解和把握?！稕Q定》的意圖十分清楚,就是要做到“有案必立,有訴必理,保障當事人的訴權(quán)”。變現(xiàn)行的立案審查制為立案登記制的目的就是要解決起訴難問題,保障當事人訴權(quán)的問題。但從民事訴訟法理上,我們應(yīng)當意識到,起訴難的實質(zhì)問題是起訴條件設(shè)置的不合理,如果降低了起訴條件,也就不會存在所謂起訴難的問題,可以說起訴高門檻是現(xiàn)行立案制度的“內(nèi)傷”。現(xiàn)在人們理解的立案登記制的特點在于,在形式上不再對起訴條件進行審查,而是直接予以立案,在案件進入審理程序后對起訴條件進行審查,實際上是將起訴審查的階段移后,雖然在形式上解決了起訴難問題,但這樣會面臨邏輯上的矛盾,即雖然立案進入了訴訟程序,卻不知道起訴是否符合條件。因此,當前應(yīng)當解決的實質(zhì)問題是起訴條件的問題即起訴高階化的問題。立案登記制只有與起訴條件的修正聯(lián)系起來才有其邏輯上的合理性。如果不降低起訴條件,而是像新行政訴訟法那樣,只是換一個說法——登記立案(新《行政訴訟法》第51條規(guī)定,人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的,應(yīng)當?shù)怯浟?對當場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的,應(yīng)當接收起訴狀,出具注明收到日期的書面憑證,并在七日內(nèi)決定是否立案;不符合起訴條件的,作出不予立案的裁定),依然不會對起訴難的現(xiàn)狀有任何改觀,因為法院還是要對起訴條件進行審查,這不過是在不改變起訴條件的情形下新瓶裝舊酒而已。

在現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的起訴條件中,實際上主要是關(guān)于訴訟要件的規(guī)定,而訴訟要件的審查從程序法理、程序正義的要求上來講,應(yīng)當在進入訴訟程序之后進行審理,而不是在起訴受理階段進行審查,這正是我國起訴制度上的錯位,即在起訴階段對訴訟要件進行審查,這是典型的張冠李戴。如果在起訴受理階段對訴訟要件進行審查,再決定是否予以立案,也就必然將當事人擋在了訴訟的大門外,將訴訟審理程序前移到了受理階段。正確的制度安排應(yīng)當是,關(guān)于起訴條件僅規(guī)定有明確的原告和被告,當事人的起訴只要符合訴狀要求,按照規(guī)定交納案件受理費即應(yīng)當予以立案。只有起訴條件簡單,才可以有效化解和應(yīng)對訴權(quán)難以保障的問題。而問題的關(guān)鍵并不在于是立案審查制,還是立案登記制。降低起訴條件以后,依然要審查,但如果起訴條件簡單,那么這種審查也會變得快捷,完全可以在起訴當時作出是否立案的決定。

人們尤其是審判實務(wù)工作者對實行登記立案制憂心忡忡,擔(dān)心一旦實行有可能使大量不能或不需要開庭審理的案件進入訴訟程序,導(dǎo)致法院無法招架,并由此帶來諸多問題,進一步折損法院的審判權(quán)威。其實這些擔(dān)心是多余的,只要對訴訟制度進行相應(yīng)的調(diào)整,這些問題都能夠化解。有這種擔(dān)憂完全是因為我們現(xiàn)行制度的設(shè)置存在缺陷。的確,當事人的起訴案件有相當一部分是不需要法院對其實體權(quán)利義務(wù)進行審理的,因為這些案件可能不符合訴訟要件的要求,例如當事人不適格(原告或被告不是正當被告)、沒有訴的利益、不屬于法院主管、不屬于受訴法院管轄、屬于一事不再理或重復(fù)訴訟等,即原來屬于起訴條件的部分內(nèi)容,在開庭審理之前(部分案件可能在開庭審理時才能發(fā)現(xiàn))如果發(fā)現(xiàn)屬于這些情形之一者,法院就可以裁定駁回當事人的訴訟,此種情形應(yīng)當屬于當事人的訴訟不合法;如果經(jīng)過審理認為符合訴訟要件,法院就必須對實體問題(本案問題)進行審理,原告訴訟請求不能成立的,判決駁回訴訟請求;原告請求成立的,判決予以認可。

關(guān)于立案制度,人們以往爭論的是應(yīng)否對于起訴進行審查,但實際上爭論點與制度的實質(zhì)是錯位的。關(guān)鍵并不在于是否審查,真正的問題是在立案階段應(yīng)當審查什么?我們的制度問題在于,本應(yīng)當在訴訟以后進行審查的內(nèi)容前置為在立案階段進行,而因此導(dǎo)致起訴門檻的高階化,從而違背程序正義的要求,這必然引發(fā)社會的不滿。

調(diào)整后的訴訟制度,可以實現(xiàn)即時立案,但并非對起訴條件不審查。法院當事人的起訴,盡管也要審查,但由于起訴條件簡單,幾乎沒有可以審查的內(nèi)容,僅看原告和被告是否明確,如果訴狀有誤,當即要求予以更正或補正(堅持不更正或不補正的,可裁定駁回訴狀);法院立案之后在訴訟中才對訴訟要件進行審理,在大陸法系國家通常在辯論準備程序,認為不符合訴訟要件的裁定予以駁回訴(不是駁回起訴),對法院駁回訴(不是駁回起訴)的裁定不服的,可以上訴;最后,對符合訴訟要件的案件進行本案實體權(quán)利義務(wù)爭議,再進行審理作出判決。只要法院根據(jù)民事訴訟法對訴訟要件進行審理,那些無須進入實體審理的案件就可以被擋住,人們的擔(dān)憂也就可以被化解。這樣的制度安排既能保障當事人充分行使訴權(quán),不至于造成起訴難,同時又能保障法院合理行使審判權(quán),節(jié)約司法資源。這種制度安排就是現(xiàn)代民事訴訟的一般安排,是法治發(fā)達國家通常的制度設(shè)置。

一旦降低了起訴條件,實行即時立案制,那么我國法院的審判組織結(jié)構(gòu)也理應(yīng)予以相應(yīng)的調(diào)整,現(xiàn)行的立案庭應(yīng)當予以取消,取而代之的是立案事務(wù)處。從事立案的工作人員不再是法官,因為不涉及復(fù)雜的訴訟要件的審理和判斷,因此此項工作由法院的司法事務(wù)人員完成。通過這樣的改革,相信我國的民事訴訟將變得更加開放,民事司法也將更接近社會,接近民眾。

令人遺憾的是,于2012年民事訴訟法修改之際,這樣的制度設(shè)計本可以實現(xiàn),但卻失之交臂。當然,由于當時大多數(shù)人并沒有認識到起訴條件與訴訟要件的關(guān)系,也沒有認識到對訴訟要件的審理和裁判方式問題,所以依然在原有的制度框架內(nèi)進行修正。這樣就必然面臨一些人所指出的問題:立案審查變?yōu)榈怯浟钢徊贿^是換了個說法或表達方式而已,如同現(xiàn)在新行政訴訟法的規(guī)定一樣,修法者自然難以接受。筆者在民事訴訟法修改之前,距今正好是10年之前,就此問題進行過論述(見拙文《起訴條件與實體判決要件》,載《法學(xué)研究》2004年第6期),并且在民事訴訟法建議稿(見《民事訴訟法的修改與完善》,載《民事程序法研究》第七輯,廈門大學(xué)出版社2011年版)中已經(jīng)明確提出了相應(yīng)的制度設(shè)計方案,并呼吁立法予以修改,卻沒有得到回應(yīng)。

亡羊而補牢,未為遲也?，F(xiàn)在是再次修正的好機會,筆者希冀下一次民事訴訟法修改能夠?qū)ζ鹪V立案制度和相應(yīng)的訴訟制度進行調(diào)整(包括對不符合訴訟要件的處理及裁判方式、立案處的功能和司法事務(wù)人員的職能等事項作出規(guī)定),以提升我國民事訴訟法的水平。

2014年冬至 于清華寒舍憂思齋書屋