鮑芳修，董以紅（齊魯工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，濟(jì)南250353）

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區(qū)域一體化發(fā)展中跨域治理機(jī)制探微

鮑芳修，董以紅
（齊魯工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，濟(jì)南250353）

摘要：區(qū)域一體化發(fā)展既有市場內(nèi)生動(dòng)力的推動(dòng)，也離不開有效的制度設(shè)計(jì)和制度安排。因此，區(qū)域一體化發(fā)展水平高低與政府間跨域治理機(jī)制創(chuàng)新密切相關(guān)。治理機(jī)制創(chuàng)新需要圍繞政府間合作的法律制度安排、政府間合作組織的職權(quán)定位、政府間合作的財(cái)政資金、合作績效評價(jià)與問責(zé)、信息共享、利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償?shù)葐栴}展開，最終尋求一種適應(yīng)與契合一體化發(fā)展的治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域一體化；政府間合作；跨域治理

20世紀(jì)80年代以來，以地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的區(qū)域一體化發(fā)展如雨后春筍般出現(xiàn)并取得了長足的發(fā)展。區(qū)域化發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)成為推動(dòng)地方乃至中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎。但區(qū)域發(fā)展在由淺層一體化向深層一體化過渡過程中，存在不少的問題和挑戰(zhàn)。相比于民眾認(rèn)知和實(shí)際績效，一體化發(fā)展并未如設(shè)想的那樣成功。如果不能進(jìn)行有效地制度創(chuàng)新，區(qū)域一體化發(fā)展必然阻力重重。

一、衡量深層一體化發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)

一體化發(fā)展，最簡單意義上講就是消除區(qū)域間發(fā)展的壁壘和阻隔以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各種生產(chǎn)要素的無障礙流通并最終實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域績效。但這個(gè)過程必須處理好市場、政府和社會(huì)之間的關(guān)系，否則任一方面都可能導(dǎo)致發(fā)展的失衡。就其對一體化發(fā)展績效的考評來看，需要把握以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

（一）區(qū)域市場的一體化程度

區(qū)域一體化首要的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，而實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場一體化則是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)鍵。沒有市場一體化，區(qū)域市場處于分割的狀態(tài)，資源和生產(chǎn)要素?zé)o法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，市場機(jī)制無法有效地發(fā)揮作用。經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·利普塞（Riehard Lipsey）根據(jù)生產(chǎn)要素流動(dòng)程度的級別，從宏觀國家間關(guān)系角度將區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化分為六種等級遞增的狀態(tài)：特惠關(guān)稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)（商品自由流動(dòng)）、關(guān)稅同盟（統(tǒng)一對外關(guān)稅）、共同市場、經(jīng)濟(jì)與同盟和完全經(jīng)濟(jì)一體化。完全經(jīng)濟(jì)一體化是一個(gè)高級別的階段，即各種生產(chǎn)要素能夠?qū)崿F(xiàn)無障礙流動(dòng)。生產(chǎn)要素流動(dòng)無疑是衡量評價(jià)市場一體化最重要標(biāo)準(zhǔn)，但從區(qū)域一體化角度來考慮的市場一體化，還要從產(chǎn)業(yè)集聚度及其分工、區(qū)域間各產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度、區(qū)域政策和規(guī)則的統(tǒng)一性、區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)量等方面來考慮。

（二）區(qū)域基本公共服務(wù)一體化程度

推進(jìn)基本公共服務(wù)一體化和均等化，是社會(huì)發(fā)展和時(shí)代的要求，符合人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，對于推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展也是重大課題。要實(shí)現(xiàn)各種要素的一體化，實(shí)現(xiàn)要素的自由流動(dòng)和合理配置，首先要在對人的服務(wù)、對企業(yè)的服務(wù)以及支撐人和企業(yè)發(fā)展的服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)相對的均等化和一體化，消除個(gè)人和企業(yè)發(fā)展的后顧之憂，打破個(gè)人和企業(yè)發(fā)展的枷鎖。

區(qū)域基本公共服務(wù)一體化建設(shè)要按照不同發(fā)展階段的目標(biāo)要求，統(tǒng)一各項(xiàng)基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)最低標(biāo)準(zhǔn)建立科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系，在確保最低標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率的基礎(chǔ)上，全面實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)一體化。這個(gè)基本公共服務(wù)應(yīng)該包括公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房就業(yè)、公共交通、環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)全方位的服務(wù)事項(xiàng)。這些基本公共服務(wù)應(yīng)該可以在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，異地待遇互認(rèn)，充分發(fā)揮基本公共服務(wù)資源的效用。

（三）區(qū)域發(fā)展的平衡程度

區(qū)域一體化本身就意味著各個(gè)區(qū)域之間不能出現(xiàn)差距過大的情形，如果不能彌合各地方的發(fā)展不平衡，一體化就失去了意義，也就沒有推動(dòng)的必要。所以，區(qū)域一體化過程中必須解決區(qū)域共同發(fā)展的問題，通過利益的分享、補(bǔ)償與平衡，共享發(fā)展的成果。

當(dāng)然，區(qū)域要想實(shí)現(xiàn)利益的平衡并非易事，各個(gè)區(qū)域由于區(qū)位條件、資源稟賦、工業(yè)基礎(chǔ)、人才資源等一系列差異，發(fā)展的不均衡在短期內(nèi)是必然現(xiàn)象并且不可避免地會(huì)出現(xiàn)利益失衡。一體化發(fā)展初期可能會(huì)出現(xiàn)有些區(qū)域發(fā)展較快，地方利益增量明顯，而另一些地方可能不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，發(fā)展徘徊不前。但從長遠(yuǎn)來看，區(qū)域一體化發(fā)展最終有利于整個(gè)區(qū)域的總體發(fā)展，絕不能因?yàn)槎唐诶媸Ш舛艞壱惑w化進(jìn)程的推動(dòng)。當(dāng)然，對于發(fā)展過程中的差距需要通過有效的利益平衡機(jī)制來消除發(fā)展的隱患，防止出現(xiàn)停滯甚至倒退的形勢。那么，如何平衡差距呢？從世界各國的具體實(shí)踐來看，如果合作能夠有效地實(shí)現(xiàn)利益共享，則自然實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。如果利益難以進(jìn)行合理有效地分割，則只能通過利益補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q。利益補(bǔ)償主要是指通過一體化發(fā)展獲益較多的區(qū)域?qū)Λ@益較少區(qū)域尤其是為一體化發(fā)展付出代價(jià)較多的區(qū)域進(jìn)行利益的補(bǔ)償。補(bǔ)償方式多種多樣，既可以是直接財(cái)政資金劃撥，也可以是項(xiàng)目、技術(shù)等方面的扶持，抑或是通過區(qū)域共同基金的傾斜來彌補(bǔ)等。

（四）行政管理體制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力

區(qū)域一體化發(fā)展要打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”和“行政區(qū)行政”的體制，破除一體化發(fā)展的體制約束和各種壁壘，所以，行政管理體制的改革與創(chuàng)新是極為重要的課題。地方政府應(yīng)該改變傳統(tǒng)畫地為牢、各自為政的觀念，樹立區(qū)域公共管理意識(shí)，塑造區(qū)域共同價(jià)值。內(nèi)向封閉式的科層制要向開放透明式的行政體制轉(zhuǎn)變，政府職能行使應(yīng)該著眼于整個(gè)一體化的區(qū)域而不再緊盯自己的領(lǐng)域，政府間應(yīng)該釋放出強(qiáng)烈的合作意愿，能夠進(jìn)行靈活高效的溝通與協(xié)調(diào)。最終，體制形成一種強(qiáng)大的合作能力，能夠有效地統(tǒng)籌安排一體化區(qū)域的公共事務(wù)，協(xié)調(diào)一體化過程中的矛盾、利益與糾紛，避免地方政府間一觸及核心利益時(shí)就自行其是。

二、區(qū)域深層一體化發(fā)展所面臨的主要困境

應(yīng)該說，中國的區(qū)域化從數(shù)量上來講已經(jīng)呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長態(tài)勢，幾乎所有的地方政府，不同的行政層級都或深或淺地涉入其中。政府間合作的種類繁多，形式多樣；合作領(lǐng)域不斷深化，內(nèi)容不斷擴(kuò)大；合作的制度化水平不斷提高。但是，這其中存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也不可忽視。

（一）地區(qū)本位主義依然嚴(yán)重

沒有市場一體化，就沒有區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，就不能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。但從當(dāng)前各區(qū)域政府間合作來看，地方保護(hù)主義依然嚴(yán)重。比如，利用行政手段和一些特殊的優(yōu)惠政策保護(hù)本地企業(yè)和產(chǎn)品，抑制外來產(chǎn)品，并對外來產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格的檢查制度和報(bào)驗(yàn)制度；利用戶籍管理、學(xué)歷職稱、住房安置等手段影響人才資源的自由流動(dòng)；通過土地稅收等政策來進(jìn)行傾銷式的招商引資競爭，完全不顧區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)分工，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，無法發(fā)揮集聚優(yōu)勢；在基礎(chǔ)設(shè)施方面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，每個(gè)地方政府只考慮本地區(qū)的發(fā)展，無視區(qū)域總體情況。

（二）現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作乏力

諾斯認(rèn)為，組織是制度變遷的關(guān)鍵。這主要指組織建立之后的運(yùn)作能力。從當(dāng)前地方政府間合作的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制來看，效果并不理想。當(dāng)前地方政府合作組織主要采用跨區(qū)域聯(lián)席會(huì)、溝通會(huì)或者區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)人高層會(huì)議的形式，更多帶有象征性的宣示意義。這種較為松散的非功能性的組織機(jī)構(gòu)，由于缺乏跨區(qū)域的行政權(quán)威，很難實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨越行政區(qū)界限或功能區(qū)界限的更大范圍的公共服務(wù)合作，協(xié)調(diào)結(jié)果的實(shí)施效果也難以保證。而且，政府間的共識(shí)達(dá)成大多是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人的承諾來保障，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)變動(dòng)合作機(jī)制往往就失效。比如在發(fā)展較早的長三角地區(qū)，各個(gè)區(qū)域存在明顯的單邊行政傾向，政策缺乏一致性，產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)趨同，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，沒有按照整個(gè)區(qū)域的統(tǒng)籌安排進(jìn)行，只是根據(jù)自己的邏輯和需要來發(fā)展，內(nèi)耗現(xiàn)象嚴(yán)重。這表明該地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的無力。

（三）缺乏有效的績效管理和評估

區(qū)域一體化發(fā)展要?jiǎng)?chuàng)造更好的環(huán)境和生活，就必須讓民眾體會(huì)到一體化發(fā)展的成效，感受到政府間合作的效果。要想反映跨區(qū)域治理的績效，唯有通過政策評估來具體把握，這意味著必須把區(qū)域治理事項(xiàng)設(shè)計(jì)成具體的評估指標(biāo)，并通過相關(guān)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評價(jià)。但顯然目前國內(nèi)各區(qū)域一體化發(fā)展并沒有建立相關(guān)的管理、評價(jià)體系。與之相關(guān)的是，跨區(qū)域治理的網(wǎng)絡(luò)，在多方進(jìn)場協(xié)商的機(jī)制下，無法建立有效的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。

（四）空間規(guī)劃紊亂，城市功能不明

空間規(guī)劃合理對于一個(gè)區(qū)域發(fā)展的持續(xù)性極為重要，影響到土地資源的有效利用、自然環(huán)境的保護(hù)、產(chǎn)業(yè)的聚集，并最終影響區(qū)域內(nèi)民眾福祉。從當(dāng)前情況來看，我國區(qū)域空間規(guī)劃并不合理。以京津冀一體化中機(jī)場建設(shè)為例，在京津冀地區(qū)21.61萬平方公里的區(qū)域內(nèi)，現(xiàn)有機(jī)場11個(gè)。如此密集的機(jī)場不但建設(shè)成本、運(yùn)行成本龐大，而且造成區(qū)域空間的巨大浪費(fèi)。

城市功能定位不清，缺乏合理分工，影響到城市各種資源的集聚。以京津冀一體化中金融發(fā)展為例，北京要建設(shè)“具有國際影響力的金融中心”，天津要建設(shè)“區(qū)域金融中心、離岸金融中心”，河北石家莊要建設(shè)“區(qū)域性金融中心”。這種同質(zhì)化的定位必然使得一體化發(fā)展中各個(gè)地方會(huì)進(jìn)行激烈競爭，甚至?xí)雠_(tái)各種違反區(qū)域一體化發(fā)展的政策，最終違背一體化發(fā)展意圖。不合理的定位和分工難以有效發(fā)揮各區(qū)域的優(yōu)勢。

三、當(dāng)代中國政府跨區(qū)域合作治理的機(jī)制創(chuàng)新

區(qū)域一體化發(fā)展顯然是個(gè)尚沒有最終結(jié)論的課題，但毋庸置疑，如果區(qū)域能夠塑造出新的區(qū)域共同價(jià)值，形成彼此信任的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，培育出良好的合作文化，就一定程度上達(dá)到了目的。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：“對于一個(gè)有著長期集權(quán)且市場不發(fā)達(dá)的國家來講，供給主導(dǎo)型的制度變遷將起主要作用”［1］122。在我們這樣一個(gè)政府主導(dǎo)型的發(fā)展中國家，只有進(jìn)行體制、機(jī)制和制度創(chuàng)新，才能打破傳統(tǒng)體制的制度均衡，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)朝一體化的方向發(fā)展。

（一）健全區(qū)域一體化發(fā)展和治理的法律框架

有學(xué)者指出，中國之所以尚未有真正意義上的區(qū)域協(xié)調(diào)政策，根本原因在于我國在區(qū)域治理問題上仍是“人治”色彩濃厚而“法治不足”［2］118?？v觀各區(qū)域一體化發(fā)展法制化情況，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略依然停留在政策協(xié)調(diào)層面，這種狀況亟需改變。博登海默認(rèn)為，“一個(gè)法律制度，如果跟不上時(shí)代的需求和要求，而是死死抱住上個(gè)時(shí)代只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的”［3］340。因此，借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)和針對當(dāng)前國內(nèi)的發(fā)展困境，構(gòu)建法制化的區(qū)域治理制度勢在必行。具體的制度安排應(yīng)該從以下幾個(gè)方面考慮：

1.修改憲法和地方組織法，明示區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。憲法在地方政府間關(guān)系方面欠缺是影響區(qū)域一體化推進(jìn)的瓶頸，沒有憲法依據(jù)的一體化無疑像是一座沒有噴發(fā)的火山，會(huì)導(dǎo)致政府間根本沖突。地方政府組織法也應(yīng)該明示地方政府間關(guān)系，規(guī)定地方政府間的合作與競爭中應(yīng)遵循的原則、進(jìn)行協(xié)調(diào)合作的組織機(jī)構(gòu)、議事與決策機(jī)制和具體操作辦法、糾紛解決機(jī)制等。

2.制定地方關(guān)系法。世界上許多國家都制定了地方關(guān)系法，以適應(yīng)當(dāng)前大規(guī)模的地方政府間關(guān)系的要求?！兜胤秸P(guān)系法》應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：地方政府間競爭與合作的基本原則，合作形式、合作組織架構(gòu)、合作范圍、各方的權(quán)利義務(wù)，合作責(zé)任等。合作各方的權(quán)利義務(wù)要在《地方政府關(guān)系法》中有明確的規(guī)定，以真正實(shí)現(xiàn)合作的自愿、平等和互惠。該法還要規(guī)定解決地方政府間糾紛的具體程序問題，在保證程序合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行平等的談判及協(xié)商，保證解決問題的效率。要將中央政府的引導(dǎo)、監(jiān)督、裁決的職責(zé)規(guī)定進(jìn)去。該法重在將地方政府間競爭與合作的權(quán)責(zé)分配進(jìn)行規(guī)定，為其分工合作提供法律保障。

3.跨區(qū)域聯(lián)合立法。跨區(qū)域聯(lián)合立法對于完善市場一體化，解決區(qū)域公共問題，提供區(qū)域公共物品具有重大意義。發(fā)達(dá)國家都有大量的區(qū)域立法事項(xiàng)。2006年7月，遼寧、吉林、黑龍江三省簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，開創(chuàng)了我國區(qū)域性立法協(xié)作框架的先河，是我國嘗試建立的首個(gè)區(qū)域立法協(xié)作框架，有利于預(yù)防并解決各行政區(qū)域間的立法沖突，為東北老工業(yè)基地振興營造良好的法治軟環(huán)境。跨區(qū)域聯(lián)合立法將會(huì)是未來我國區(qū)域一體化發(fā)展的關(guān)鍵。

（二）建立健全多層次的組織機(jī)構(gòu)體系

區(qū)域一體化發(fā)展和治理離不開組織機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)實(shí)體是推進(jìn)區(qū)域治理的重要載體。從歐盟一體化進(jìn)程和美國區(qū)域治理的經(jīng)驗(yàn)來看，建立健全多層次的組織體系極為重要。需要注意的是，不同區(qū)域的一體化，其特點(diǎn)、內(nèi)容、發(fā)展階段、合作形式都不一樣，因此，沒有千篇一律的組織模式可以套用，必須要區(qū)分具體情況來區(qū)別對待?？v觀各區(qū)域一體化的情況，有以下幾種類型的組織機(jī)構(gòu)：

1.跨域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要職能就在于政府間就某些跨區(qū)域共同事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)功能是非強(qiáng)制行為，政府間合作的達(dá)成，取決于協(xié)商的結(jié)果以及隨后的執(zhí)行。我國目前的區(qū)域一體化基本上都設(shè)置了這種議事協(xié)調(diào)性的組織機(jī)構(gòu)。以長三角地區(qū)為例，長三角地區(qū)最高層面的組織為區(qū)域聯(lián)席會(huì)議制度，這是具有決策層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌整個(gè)長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大事宜及布局建設(shè)，制定一體化的長期發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略目標(biāo)。中間層則為負(fù)責(zé)運(yùn)作聯(lián)席會(huì)議制訂的發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略的專業(yè)委員會(huì)，如交通、金融、教育、環(huán)保等等專業(yè)委員會(huì)，其主要職責(zé)是把最高層決策機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃，落實(shí)到各系統(tǒng)之間。第三層則為更為細(xì)化的工作組，即把各專業(yè)委員會(huì)的工作，具體分到各個(gè)部門。

2.區(qū)域治理局。該機(jī)構(gòu)為處理地方政府間的難以分割的跨區(qū)域共同事務(wù)而成立，是一種新的政府間管理部門，在跨區(qū)域共同事務(wù)方面擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)力，起著實(shí)質(zhì)性作用。比如，美國1921年紐約州和新澤西州共建經(jīng)由美國國會(huì)批準(zhǔn)的紐約新澤西港務(wù)管理局。這是一個(gè)獨(dú)立的第三方交通管理機(jī)構(gòu)，旨在為這一區(qū)域的人口和貨物的流動(dòng)提供高質(zhì)量、最有效率的運(yùn)輸系統(tǒng)。港務(wù)局是財(cái)務(wù)上自給自足的公共機(jī)構(gòu)，沒有任何州或地方當(dāng)局稅收的支持，也沒有征稅的權(quán)力。港務(wù)局由管理委員會(huì)管理，委員會(huì)由12名委員組成，兩個(gè)州的州長經(jīng)州參議院批準(zhǔn)各任六名委員。兩位州長保留對該州任命的委員的行動(dòng)進(jìn)行否決的權(quán)利。港務(wù)局只能從事經(jīng)兩個(gè)州授權(quán)的業(yè)務(wù)和項(xiàng)目。委員會(huì)會(huì)議是公開的，管理委員會(huì)任命一位執(zhí)行總裁負(fù)責(zé)執(zhí)行該機(jī)構(gòu)的政策以及日常管理。港務(wù)局類似于我國政企合一的體制形式。

3.多中心協(xié)作組織。傳統(tǒng)的等級制政府模式不能滿足復(fù)雜而快速變革的時(shí)代需求，靠命令與控制，刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營模式聯(lián)系起來的官僚制度，尤其不適應(yīng)處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題［4］6。因此，針對跨區(qū)域問題，應(yīng)該通過多主體參與的治理網(wǎng)絡(luò)。公共事務(wù)是個(gè)包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)環(huán)境、文化教育等多方面內(nèi)容的系統(tǒng)，許多事務(wù)不僅復(fù)雜且具有跨界性，通過政府、企業(yè)、非政府組織、公民個(gè)體等眾多行動(dòng)主體共同行動(dòng)，有利于更好地抓住問題的實(shí)質(zhì)，進(jìn)行更真誠的對話和更充分的協(xié)商，以達(dá)成共同治理的目標(biāo)。

多中心協(xié)作組織應(yīng)該是一個(gè)非政府組織，具體組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)由各方主體參與的委員會(huì)。資金來自區(qū)域政府的常規(guī)性預(yù)算撥款、政府委托項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)以及社會(huì)各界的捐贈(zèng)。委員會(huì)主要就區(qū)域的重大公共議題進(jìn)行討論、協(xié)商并形成決策方案，以供政府進(jìn)行決策參考。由于它是非官方組織，所以在履行職責(zé)時(shí)具有中立性，可以擺脫繁雜的行政程序和地方利益的束縛，更容易在某些領(lǐng)域達(dá)成一致意見，從而有利于推動(dòng)政府間合作的深化。

（三）構(gòu)建精細(xì)化的區(qū)域合作基金

區(qū)域一體化發(fā)展需要法律基礎(chǔ)，需要組織保障，更需要財(cái)力來推動(dòng)。沒有財(cái)政資源的支持，區(qū)域一體化發(fā)展就容易成為一種“口號式”的倡導(dǎo)。

經(jīng)濟(jì)方式是推動(dòng)區(qū)域化發(fā)展的重要選擇。以歐盟一體化為例，歐盟在干預(yù)區(qū)域發(fā)展過程中，采取了多種形式的扶持基金，如結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、歐盟團(tuán)結(jié)基金、預(yù)備接納基金。每一種基金的使用都以推動(dòng)區(qū)域發(fā)展為指向，比如結(jié)構(gòu)基金主要用于幫助落后區(qū)域發(fā)展和解決結(jié)構(gòu)性問題；聚合基金主要用于推動(dòng)區(qū)域一體化步伐的項(xiàng)目；歐盟團(tuán)結(jié)基金主要用于應(yīng)對區(qū)域自然災(zāi)害；預(yù)備接納基金主要用于準(zhǔn)備加入歐盟而又尚未被接受的國家，每一種基金都有著明確的目標(biāo)?；鸬幕I集、使用規(guī)則、審批流程、決策過程都有著明確標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，這對于合理高效地使用資金起到了重要作用。

2010年長三角地區(qū)經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了區(qū)域發(fā)展促進(jìn)基金，并制訂了《長三角合作與發(fā)展共同促進(jìn)基金管理辦法（試行）》。該基金主要用于解決跨區(qū)域發(fā)展過程中任何一方難以單獨(dú)解決的重大問題，比如跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級、環(huán)境治理等。該促進(jìn)基金為政策型公益基金，由上海、江蘇、浙江和安徽三省一市政府共同設(shè)立。首期規(guī)模4000萬元，三省一市各出資1000萬元，由長三角合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議辦公室負(fù)責(zé)管理。該基金的設(shè)立是區(qū)域一體化發(fā)展的有益探索，為區(qū)域一體化運(yùn)行提供了重要的平臺(tái)，有利于形成區(qū)域間良性的互動(dòng)。

（四）建立績效評價(jià)制度和問責(zé)制度

沒有明確的績效評價(jià)和管理制度，就無法知曉區(qū)域合作治理的成效，所以，跨域治理政策必須納入到政府績效評估體系中來。另外，問責(zé)制度的缺失增加了實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理績效的難度。跨域治理的治理網(wǎng)路，在多方進(jìn)場協(xié)商的機(jī)制下，易產(chǎn)生責(zé)任不清的窘境［5］254。而且，在政治錦標(biāo)賽激勵(lì)下，每個(gè)地方官員都將自己行為的溢出效應(yīng)內(nèi)在化，把對競爭對手有利的溢出效應(yīng)當(dāng)作對自己不利的事情，把對競爭對手不利的事情看作是對自己有利的事情［6］251。這顯然會(huì)抑制政府間實(shí)質(zhì)性合作。所以，必須加強(qiáng)對區(qū)域治理的績效與對官員的問責(zé)。

區(qū)域治理的績效要從以下幾個(gè)方面來設(shè)計(jì)：一是必須明確公共治理的指標(biāo)體系的構(gòu)建，然后方便進(jìn)行未從事區(qū)域治理的數(shù)據(jù)與從事區(qū)域治理之后的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，以確定政府間合作實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的設(shè)想和目標(biāo)；二是尋求民意的支持，治理績效最終要反饋到民眾的感受中來，所以，民眾意見、民眾的感受以及民眾在區(qū)域政策執(zhí)行中的態(tài)度、互動(dòng)行為，是跨域治理成功的重要體現(xiàn)；三是對跨區(qū)域具體的合作項(xiàng)目進(jìn)行評估，具體合作項(xiàng)目是相對較容易評價(jià)的事項(xiàng)，它所涉及的利益群體相對較窄，容易界定，信息反饋相對簡單。

（五）建立區(qū)域利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制

地方政府存在的依據(jù)顯然與地方利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)有關(guān)，區(qū)域一體化發(fā)展的落腳點(diǎn)也在于此，如果一體化不能提高地方利益，地方政府不會(huì)有動(dòng)力和激勵(lì)推動(dòng)一體化，即使存在，也必然充斥著機(jī)會(huì)主義、搭便車等現(xiàn)象。這意味著必須尋求減少區(qū)域合作過程中不確定性的合理的機(jī)制，能夠平衡各方的利益，促使各方形成理性的預(yù)期，為區(qū)域合作創(chuàng)造條件。因此，利益協(xié)調(diào)以及補(bǔ)償是跨區(qū)域合作不可避免的議題。

從我國區(qū)域一體化中利益體協(xié)調(diào)的實(shí)踐來看，利益協(xié)調(diào)更多來自于中央政府或者上級政府的協(xié)助，真正的自發(fā)性的利益協(xié)調(diào)相對較少，這顯然不是區(qū)域一體化發(fā)展過程中應(yīng)有的現(xiàn)象。由于中央政府或者上級政府的財(cái)力約束、工作能力限制以及對地方政府事務(wù)的相對陌生，利益協(xié)調(diào)問題絕不能局限于或者期待上級政府或者中央政府，地方政府之間必須大力加強(qiáng)橫向的利益協(xié)調(diào)，建立起區(qū)域各主體間規(guī)范化和制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成具體的規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域收益的均等化。具體來說，一是要建立利益協(xié)調(diào)的制度。區(qū)域各主體共同尋求利益協(xié)調(diào)的方式、方法以及具體的協(xié)調(diào)制度和運(yùn)行機(jī)制；二是明確利益共享的原則、內(nèi)容、范圍、對象與相關(guān)利益分享規(guī)則；三是建立利益補(bǔ)償機(jī)制，明確利益補(bǔ)償?shù)姆秶c原則、補(bǔ)償資金的來源、使用程序和決策過程。

（六）完善信息共享機(jī)制

信息共享是推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，通過信息資源的有機(jī)整合和交流溝通各區(qū)域主體可以及時(shí)知曉相關(guān)事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)，可以有效地消除區(qū)域主體因各自為政而引發(fā)的矛盾和沖突。當(dāng)然，要想讓區(qū)域各主體積極主動(dòng)規(guī)范地將信息向它方發(fā)布改變傳統(tǒng)的“塊塊思維”并非易事。因?yàn)樾畔⒐蚕碓诤艽笠饬x上是一種權(quán)力的分割和工作的增加，如果沒有足夠的激勵(lì)顯然是不可能的任務(wù)。所以，必須探索跨域單一行政區(qū)域利益的信息一體化機(jī)制，破除人為設(shè)置的各種壁壘，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)資源并實(shí)現(xiàn)信息共享。

信息共享機(jī)制建立需要解決三個(gè)問題：一是信息共享協(xié)調(diào)制度建設(shè)。信息共享是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及范圍廣泛，內(nèi)容復(fù)雜。因此，區(qū)域主體必須建立信息溝通的基礎(chǔ)性制度，包括信息協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)方式、協(xié)調(diào)的具體政策措施等；二是信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。必須建立統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，比如“空間地理信息庫”、“宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫”、“人口基礎(chǔ)信息庫”等，進(jìn)行區(qū)域內(nèi)全方位的數(shù)據(jù)信息的收集、統(tǒng)計(jì)和分析工作，這有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域決策的科學(xué)化；三是建立統(tǒng)一信息服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)對企業(yè)和對人的服務(wù)無縫對接，企業(yè)和公民個(gè)人可以自由無障礙流動(dòng)。

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編輯：李磊

作者簡介：鮑芳修（1978-），男，山東濟(jì)南人，副教授，主要研究方向：政府間關(guān)系；董以紅（1980-），女，天津人，講師，主要研究方向：公共行政理論。

收稿日期：2014-10-12

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.01.004

文章編號：2095-7238（2015）01-0018-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號：D63