□陳云良
新任官員手捧憲法,在國(guó)徽下莊嚴(yán)宣誓
“民告官”在中國(guó)多年來(lái)一直被視為依法治國(guó)的標(biāo)志之一。此次《行政訴訟法》修改,亦在依法治國(guó)、依法執(zhí)政的背景下,被寄予厚望。
其間,一直被行政法學(xué)界強(qiáng)烈呼吁的行政法院設(shè)立問(wèn)題再次被提出。
1989年通過(guò)的《行政訴訟法》為中國(guó)法治建設(shè)開啟了“民告官”的制度先河,這對(duì)于破除傳統(tǒng)等級(jí)觀念,培育法律面前人人平等的法治文化,限制行政權(quán)力膨脹,監(jiān)督政府,建構(gòu)權(quán)利制約權(quán)力體制,具有里程碑式的意義。無(wú)論是法學(xué)界還是實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為,《行政訴訟法》在法治啟蒙剛剛開始的時(shí)代能夠克服重重阻力順利通過(guò),是中國(guó)民主與法治建設(shè)的重大進(jìn)步。立法參與者無(wú)不視之為人生重大成就。
《行政訴訟法》實(shí)施后,“民告官”不再是一件“大逆不道”的事,涌現(xiàn)了一批典型案例。行政訴訟原告勝訴率一度達(dá)到30%,實(shí)屬不易,進(jìn)步巨大。但近年來(lái),行政訴訟存在立案難、審理難、執(zhí)行難、上訴率高的困境。一些地方官員常以各種名義阻撓法院受理行政案件。因?yàn)榉ㄔ涸诘胤竭€沒(méi)有獨(dú)立性,受制于地方政府,不敢、不愿受理行政訴訟案件。行政庭“門前冷落鞍馬稀”。
一直以來(lái),全國(guó)行政訴訟案件穩(wěn)定在每年10萬(wàn)至12萬(wàn)件。而人口只有8000萬(wàn)的德國(guó),行政法院每年受理案件達(dá)30萬(wàn)件;人口不到1000萬(wàn)的瑞典,2011年行政法院受理案件總數(shù)為12.86萬(wàn)件。
據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2011年全國(guó)以不予受理和駁回起訴結(jié)案的行政案件,占全部一審結(jié)案總數(shù)的7.8%,是民商事案件的7.8倍。大量行政案件被拒之門外。信訪不信法,每年行政訴訟只有10萬(wàn)件,而信訪案件則達(dá)數(shù)百萬(wàn)件之巨。
立案難,立案以后要排除行政干擾作出公正的判決更難,導(dǎo)致上訴率畸高。據(jù)介紹,全國(guó)行政訴訟案件上訴率超過(guò)70%,有的省份甚至達(dá)到100%。有的判決政府?dāng)≡V,但要得到執(zhí)行難度也很大。
上世紀(jì)90年代,某法院法庭庭長(zhǎng)受理了以省政府為被告的案件,給省領(lǐng)導(dǎo)發(fā)了張傳票,惹得領(lǐng)導(dǎo)大發(fā)雷霆,撤了庭長(zhǎng)的職?,F(xiàn)在各地中級(jí)法院較難受理以省級(jí)政府為被告的案件,20多年來(lái),也幾乎沒(méi)有看到省級(jí)政府作被告的案件。
這次通過(guò)的新《行政訴訟法》有了重大進(jìn)步,第15條規(guī)定,起訴縣級(jí)人民政府行政行為的,由中級(jí)人民法院管轄。但還沒(méi)有徹底改變下級(jí)審上級(jí)的局面。
鑒于行政審判專事于行政主體行政行為的審查、判決,是對(duì)公權(quán)力的直接監(jiān)督,為了保證審判不受干擾、牽制,公正裁決,必須形成相對(duì)獨(dú)立的行政審判系統(tǒng)。尤其需要盡快設(shè)立獨(dú)立的行政法院,對(duì)行政權(quán)有效制約,從整體上而不是在局部和個(gè)案上,根本扭轉(zhuǎn)權(quán)力腐敗、政風(fēng)不清的局面。
權(quán)力缺乏有效制約,是法治中國(guó)建設(shè)必須直面的難題。設(shè)立獨(dú)立的行政法院可以對(duì)公權(quán)力中最主要的部分——行政權(quán)形成有效制約。
在獨(dú)立的行政審判系統(tǒng)設(shè)立以后,還應(yīng)大幅度擴(kuò)大行政法院受案范圍,抽象行政行為、行政決策行為等都應(yīng)當(dāng)列入可訴對(duì)象,發(fā)揮行政審判對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約作用。