劉啟明 俞子瑾

司法改革背景下對反貪工作改革的思考

劉啟明 俞子瑾

深化反貪工作改革的歷史必然性和現(xiàn)實必要性

司法體制是政治體制的重要組成部分，新一輪司法改革走向了改革的“深水區(qū)”，將涉及到一些體制性和機制性問題，這既是深化司法改革的重要方向，也是深化司法改革的重要舉措。從實現(xiàn)黨和國家長治久安看，建設公正高效權威的社會主義司法制度，不僅是全面推進依法治國的重要內容，也是加快建設社會主義法治國家的重要保障。在健全完善中國特色社會司法制度過程中，通過深化司法體制改革，科學配置司法權力，嚴格規(guī)范司法權力運行機制，必將成為提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的一個重要標志。

反貪工作作為檢察權配置的重要組成部分，在新一輪司法改革的大背景下，通過改革反貪工作運行機制和管理體制問題，以攻克一些體制性障礙和瓶頸性問題已然成為當務之急。

制約反貪工作改革的掣肘

·地方化色彩明顯

中國幅員遼闊，各地政治、經濟、文化等發(fā)展程度不一。即便是上海一城，地區(qū)間各有特點，也各有差異，地區(qū)間的發(fā)展不盡平衡。各地方檢察機關在經費保障、執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法水平等方面體現(xiàn)出相當程度的差別。在以地方為主的雙重領導體制下，檢察機關按行政區(qū)劃設置，因此形成了財政來源地方化、干部任免地方化、人員進出地方化的特點。當?shù)胤嚼媾c國家利益，與其他利益發(fā)生矛盾甚至產生碰撞時，難免會產生檢察權的地方化問題。在中國當前語境下，上述地方化問題一定程度上會使反貪工作與當?shù)卣巍⒔洕?、文化等方面形成一定的契合性，但也容易滋生諸多問題。由于人、財、物的外部保障受制于地方政府，反貪工作就有可能在為區(qū)域經濟保駕護航的名義下，淪為地方利益的工具。

·行政化傾向明顯

當前，我國檢察機關沿用的主要是自上而下的行政領導管理方法，檢察職能與行政管理職能混合并以行政為主導。盡管這有利于促進檢察業(yè)務中效率目標的實現(xiàn)，但也會產生不少問題。具體表現(xiàn)為：（1）在人事管理上，對檢察官的管理套用的是黨政機關的行政管理體系，雖然檢察官法將檢察官分為四等十二級，但檢察官的選拔、任用、晉升、管理、待遇等并沒有脫離行政管理模式，行政級別成為一種主要的競爭性資源，導致許多檢察官潛生官本位意識。（2）在業(yè)務管理中，檢察機關包括下屬的反貪局等職能部門，都仿照行政機關設置了層級分明、上命下從的逐級審批制度。形成依法獨立行使檢察權的核心主體定位在于檢察院，而非檢察官。案件的處理決定都要由主辦人、部門負責人、分管檢察長，甚至檢察長、檢察委員會層層把關。檢察官的相對獨立性、主觀能動性往往在個案中受挫。過度行政化容易形成重復勞動、效率低下的局面。（3）在檢察長與檢察委員會權力配置上，檢察長對檢察委員會有強大的制約權，即提請人事任免權、會議當然主持權和最后排眾請示權。這在一定程度上造就了檢察長主導并實際凌駕于檢察委員會之上，不利于民主集中制的真正貫徹。這種行政化的管理模式也為地方干預檢察權提供了實際的便利。

·反貪隊伍專業(yè)化缺失明顯

從客觀上看，相當長一段時期以來，我國存在不利于檢察官職業(yè)建設的因素：比如以司法獨立為基礎的保障機制的缺位，導致檢察官來源、規(guī)模與結構的欠佳；傳統(tǒng)觀念中司法權的邊緣化，即視司法為“治法”而非“法治”的司法工具論，不利于樹立檢察官的權威；社會轉型期的制度空缺、風氣失范和道德滑坡，也有可能影響到司法領域，不利于檢察官廉明形象和社會公信力的建立；傳統(tǒng)的等級觀念和“官本位”思維存在，有可能將檢察官的專業(yè)化、精英化變異為“特權化”或“貴族化”等。檢察官隊伍整體上專業(yè)化程度不夠，素質不高，戰(zhàn)斗力不強。尤其是按照公務員序列管理檢察人員，由此形成的行政職級為主導的職業(yè)運行和職業(yè)保障體系，與檢察工作的職業(yè)要求和職業(yè)風險不相適應，既吸引不了優(yōu)秀檢察人才，也會導致優(yōu)秀檢察人員的逐步流失。

加快反貪工作體制機制改革

黨的“十八大”以來，反腐敗的斗爭形勢和反貪查案工作的內在規(guī)律都要求檢察機關對反貪工作進行必要的體制和機制改革，以完善反貪工作的管理體制和司法責任制。但司法改革是一個系統(tǒng)工程，涉及到《人民檢察院組織法》等現(xiàn)有法律法規(guī)的完善等方方面面的配套與協(xié)調。限于篇幅，筆者僅就檢察機關反貪部門的職能強化和反貪干警素能提升作用發(fā)揮問題提出初步構想。

對外消除地方化執(zhí)法。若要發(fā)揮反貪局作用，強化反貪局功能，那么實行檢察一體化建設就是一項不二選擇。因為，只有實行檢察一體化，才能體現(xiàn)檢察權的基本訴求和基本價值，對排除地方權力和其他權力對反貪查案工作的干預，保證反貪查案的質量，提高反貪查案的效率，防止檢察權濫用等方面起著積極的作用。我國《憲法》和《人民檢察院組織法》雖然都對檢察機關上下級進行了規(guī)定，但都過于原則，沒有對上級檢察機關領導下級檢察機關的范圍、權限、程序、方式、后果等進行規(guī)范，從而使檢察機關上下級領導關系僅限于業(yè)務領導，在強勢的地方領導之下，往往顯得軟弱無力。從立法上看，須完善《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定上級檢察機關對下級檢察機關領導的范圍、權限、程序、方式、后果，保證檢察權的統(tǒng)一正確行使。同時，改革現(xiàn)存檢察管理體制，積極推動省級以下檢察機關人、財、物的統(tǒng)一管理。弱化乃至清除司法的地方化屬性，恢復檢察權的國家屬性。實行統(tǒng)一管理后，檢察轄區(qū)就可以按照檢察規(guī)律和實際需要進行劃分，從而強化地方檢察機關的相對獨立性。地方因素將很難左右或影響檢察機關的反貪查案工作，司法的公正性將由此得以快速提升。在反腐敗斗爭新的形勢、新的格局和新的任務面前，反貪工作值得借鑒香港廉政公署的有益經驗。

根據(jù)透明國際2013年公布的清廉指數(shù)，香港在全球177個國家和地區(qū)中排第15位，這很大程度上得益于香港廉政公署卓有成效的工作?！断愀哿饤l例》于1974年2月15日生效，香港廉政公署也于同日依據(jù)該條例正式成立并獲得所賦權力。廉政公署是一個專門打擊貪腐的獨立執(zhí)法機構，通過執(zhí)法、預防及教育“三管齊下”的策略開展工作。廉署主要有執(zhí)行處、防止貪污處和社會關系處三個部門，這三個部門的工作完整統(tǒng)一，相輔相成，構筑了全方位開展反腐倡廉的有序整體。自1974年成立至今，經幾十年堅持不懈的努力，廉署為香港帶來了巨大的改變，廉潔也成為香港市民普遍認同并引以為豪的核心價值。

而目前內地的檢察機關（包括上海），主要是參照行政區(qū)劃級別設立，這樣的設置有其優(yōu)越性，可以比較貼近和了解該區(qū)域情況。但也存在一些弊端，如查案的人力、物力等資源分散，越到基層辦案越容易受到地方權力和人情因素的干擾，查案專業(yè)性不夠強。從人員數(shù)量配備上來看，香港700萬人口，廉政公署執(zhí)行處就有945人；上海約2400萬人口，各級反貪局總數(shù)才487人。因此我們反貪查案的力量不足，機構比較分散，不能有效地形成辦案合力。重新整合反貪局，使之成為一個獨立、高效、權威的反腐敗司法機構，新一輪改革呼之欲出。

目前的思路是，在上海市人民檢察院反貪局的領導下，按照若干區(qū)域或者按照若干行業(yè)進行劃分，在全市設立若干個反貪局進行垂直領導。這樣，可以集中有限的辦案力量和辦案資源，將原來較為分散的力量進行有機整合，以提高查辦貪污賄賂案件的集約性程度和專業(yè)性水準，以有效地克服各種阻力，集中精力查辦大案要案、疑難復雜案件，以及具有重大影響的案件，進一步提高反貪查案的戰(zhàn)斗力、影響力和震撼力。

對內摒棄過度行政化傾向。發(fā)揮內設部門和檢察官的應有作用，以回歸、促進和保證檢察官的相對獨立。顯著的一點是，反貪查案工作是對職務犯罪的一種偵查工作。而偵查工作其本身必然帶有行政屬性，筆者對此并不加以排斥和否認。而現(xiàn)在關鍵的問題是反貪辦案工作存在過度行政化的傾向，這一傾向必須得以根本扭轉。按照一般理解，行政機關是按照金字塔式的層級官僚制建構的。而檢察官則應按照其檢察屬性解決好內部獨立問題。但是現(xiàn)在檢察官被視為一般行政人員，其考核獎懲、晉升制度也基本參照公務員實施管理。反貪局在辦案過程中，更是著眼于從上到下的控制與管理，在辦案業(yè)務和日常管理中，也常常是由檢察長、科局長層層把關。實際上形成辦案人員服從科局長，科局長服從分管檢察長，最后檢察長說了算的行政首長專斷制。致使辦案人員缺乏獨立性與積極性，這些都是導致反貪局系統(tǒng)內部行政式干預和官僚主義滋生的一個內因。因此，應該強調檢察官獨立辦案，只服從法律。檢察官等級只是一種技術性或經歷性標志，而不應成為行政隸屬的根據(jù)?？梢越梃b和仿照香港廉政公署的內部結構，在反貪局內部以若干行業(yè)和領域為劃分依據(jù)，以反貪辦案的專業(yè)化水準作為聚焦點，選擇、配備、設立若干辦案組，以專業(yè)分組開展查案工作，以有效提高反貪辦案的專業(yè)化和正規(guī)化水平，確保反貪辦案的獨立性、公正性和權威性。

實行在編干部分類化管理。以職業(yè)標準和方式對檢察官進行職業(yè)化管理是檢察官人事管理的應然狀態(tài)，促成職業(yè)檢察官人事管理的目標具有路徑選擇的最優(yōu)性。美國行政學家韋洛畢認為：“全部人事行政制度的基礎和起點都是建筑在分類及標準上?！本C觀世界各國的檢察人事管理，分類制度是一個基本的、共同的價值取向。如在日本，檢察人員分為檢察官、檢察總長秘書官、檢察偵查官、檢察技官、檢察事務官五類。在德國，檢察人員分為檢察官、檢察實習生、候補檢察官和檢察輔助人員四類。而我國檢察機關長期以來沒有實行分類管理，都是以相同尺度衡量各種工作性質、工作要求。檢察官人事管理目前停留或只能局限在粗放型管理、無區(qū)別管理層次，管理的針對性、科學性、有效性存在問題。而實行分類管理，就可以期待檢察官人事管理產生以其他方式難以完全達到的一些功效。一是可以科學設定檢察官的準入條件。二是可以明確檢察官權責。分類管理之后，檢察官與其他檢察人員職責界限清晰，檢察官的職權、職責更加明確和規(guī)范，這將有助于避免人浮于事和人員混崗現(xiàn)象。三是可以建立科學績效考核標準。實行職位分類后，檢察官任職資格、職位要求的統(tǒng)一性使檢察官績效標準的一致性成為可能和可行。在此基礎上，可以建立客觀、公允的檢察官評價標準和評價體系。四是可以實現(xiàn)權責對等。分類管理使每一類別之間、每一類別內部均有很強的可比性，如在反貪局設置主辦檢察官，就可以通過設定權利義務，使檢察官的崗位貢獻率與崗位回報率達到大致的平衡。五是可以提高管理效率。職位分類后，各類檢察人員各司其職，各盡其責，這也為檢察官的專門化建設奠定了基礎，創(chuàng)造了平臺。管理措施可以針對檢察官隊伍的實際情況和內在要求展開，管理的科學性、有效性必將相應得到大幅提升?！?/p>

（劉啟明，上海市黃浦區(qū)人民檢察院；俞子瑾，上海華東政法大學國際法系。）