肖衛(wèi)兵

信息視角下的12345市民熱線建設(shè)

肖衛(wèi)兵

2006年，第6 0屆聯(lián)合國大會將每年的5月17日定為“世界信息社會日”，這標志著人類建設(shè)信息社會進入了一個新階段，推動信息社會建設(shè)已成為世界各國的共同選擇。信息社會下，信息成為人類賴以生存發(fā)展的基石。信息和信息流動成為我們看待事物的新視角。循著這一思路，我們認為，12345市民熱線具有量大、便民、快速和再利用等優(yōu)點。但是，現(xiàn)有的12345市民熱線工作更多還只是從該工作本身，而沒有注意到和政府信息公開等其他信息流之間的互動。未來，有必要通過政府信息公開工作和12345市民熱線之間的聯(lián)動，進一步發(fā)揮信息或數(shù)據(jù)在推動上海改革創(chuàng)新發(fā)展和深化社會治理中的應(yīng)有作用。

信息：看待事物的新視角

在信息社會里，信息及圍繞信息的信息流動成為我們看待各種事物的新的視角。歷史地看，在農(nóng)業(yè)社會，土地是社會基礎(chǔ)資源，從土地或不動產(chǎn)視角出發(fā)看待萬事萬物就成為了必然。在工業(yè)社會，機器成了社會基礎(chǔ)資源，從機器或動產(chǎn)視角看待社會現(xiàn)象成為主流。在當今的信息社會，信息成為社會基礎(chǔ)資源，成為人類賴以生存發(fā)展的基石，人們看待萬事萬物則離不開信息這一視角。同時，從維度上來看，看待事物有時間和空間，春夏秋冬四季的變化和一天中白天黑夜的差別，對人的思維方式和行為習慣會產(chǎn)生影響。同時，生活在不同空間里的人，如農(nóng)村或城市、高樓大廈或傳統(tǒng)的四合院，也會影響人們的思維方式和行為習慣。隨著信息社會的來臨，之前的時間和空間限制逐漸打破，信息成為影響甚至定義我們生活的主要維度。

圍繞信息及其流動看待各種新生事物?？梢宰鋈缦聝牲c理解。第一，信息的價值日益凸顯，信息消費在信息社會中占有突出地位。信息取代物質(zhì)和能源成為這個社會最重要的經(jīng)濟資源。以開發(fā)和利用信息資源為目的經(jīng)濟活動逐漸取代工業(yè)生產(chǎn)活動而成為國民經(jīng)濟活動的主要內(nèi)容，而信息或數(shù)據(jù)的量則直接影響到信息的價值。第二，信息流動已然成為一種趨勢，便民、快捷和再利用就成為其要義。在信息社會里，各種信息流在信息技術(shù)推進下，提升了信息通暢程度。公眾間信息流動借助微博、微信等新媒體工具成為一種常態(tài)。政府間信息流動隨著電子政務(wù)技術(shù)的推進變得更為順暢和快捷。政府和公眾間的信息流動因政府網(wǎng)站建設(shè)而降低了公開成本?？梢哉f，信息社會是一個信息流動更為順暢的社會，信息傳播主體呈現(xiàn)大眾化，信息傳播由原先的單項轉(zhuǎn)為雙向。在信息傳播上，傳統(tǒng)媒體和新媒體、公眾和政府都扮演著不可或缺的角色。在信息社會的時代背景下，各種信息流內(nèi)的信息暢通程度得以迅速提升，相互之間的影響自在情理之中，這就意味著我們需要多從信息流動的角度思考政府和公眾間溝通問題。

12345市民熱線：注重信息和信息流動的建設(shè)

如果我們將12345市民熱線置放在信息和信息流動視角下予以看待，可以說，12345市民熱線就是注重信息和信息流通的信息社會下的產(chǎn)物，順應(yīng)了信息社會的發(fā)展潮流。

第一，它是大信息量的。信息或數(shù)據(jù)量大，是信息社會過渡到大數(shù)據(jù)時代的一個典型特征。在上海，僅2014年一年，12345市民服務(wù)熱線就接聽市民電話154.3萬個，日均達到4200多個。如此龐大的數(shù)據(jù)，在歷經(jīng)年復(fù)一年的沉淀后將為系統(tǒng)分析上海市民方方面面需求提供豐富的素材。如再聯(lián)合其他方面的政府和市民間的信息溝通數(shù)據(jù)，則更為龐大。

第二，它是便民的。過去的各種熱線雖多，但相互之間沒有聯(lián)通，看待問題的視角是微觀和個案的。12345市民熱線的開通，將過往眾多熱線逐漸整合到這一平臺上，使得政府在了解民眾，不管是咨詢、反映問題或是提供意見建議等方面訴求，有了一個同一入口和完整視角。同時，各式各樣的熱線開通運作增加市民和政府溝通的不便，沒有哪個市民會對各種熱線電話耳熟能詳，導(dǎo)致遇到具體問題時出現(xiàn)盲目求助或不知如何求助的困境。12345市民熱線的出現(xiàn)很好解決了這一難題。另外，便民還體現(xiàn)在12345市民熱線具有互動性，市民通過12345熱線和政府展開充分的互動，這種方式不是任何一方的文來文往的刻板的溝通方式，通過電話溝通，政府可以充分掌握市民的訴求并作出相應(yīng)的響應(yīng)，有助于避免因信息不對稱而造成市民的不必要誤解。

第三，它是快捷的。行政機關(guān)的答復(fù)期限是收到申請后的15個工作日內(nèi)，如果不夠的話，收到申請的行政機關(guān)還可以有15個工作日的延期。市民熱線則與政府信息公開不同，它的一個重要特征就是響應(yīng)速度非?？臁?014年，12345市民熱線一個工作日先行聯(lián)系率達到83.1%。同時嚴格執(zhí)行“1、5、15”辦理時限規(guī)定，按時辦結(jié)率達到96.7%。這對急需解決方案的市民來講是非常有幫助的，避免了走其他信息溝通路徑所帶來的延時問題。

第四，它是可利用的。利用程度決定其價值的最終發(fā)揮。12345市民熱線不僅是政府幫助市民解決問題的重要平臺，而且政府可以通過對市民熱線所積累的數(shù)據(jù)和信息進行深度挖掘分析，找出表象背后的政策法規(guī)問題、機制問題、作風問題等，從而為改進政府工作提供必要參考和相關(guān)依據(jù)。就來電的具體類型來看，政府可通過對建議類來電的分析研究，歸納出對上海改革創(chuàng)新發(fā)展、深化社會治理有借鑒和幫助作用的“金點子”，這使信息的潛在價值得以發(fā)揮。

提升：信息視角下的12345市民熱線

12345市民熱線現(xiàn)有的工作還只是從該工作本身，而沒有注意到與政府信息公開等其他信息流之間的互動?；谶@一點，未來有必要將12345市民熱線納入政府信息公開范圍，置放在政府信息公開框架下，做好兩者間的有效聯(lián)動。如此建議的原因在于，咨詢類問題不僅是12345市民熱線的主要來電內(nèi)容，同時也占政府信息公開申請量的很大一部分且滿意度偏低。由于政府信息公開工作所產(chǎn)生的咨詢未導(dǎo)入12345市民熱線，2014年通過12345市民熱線受理的咨詢事項72.6萬件，占43.7%，將近一半。同樣，咨詢類申請一直伴隨著《政府信息公開條例》的實施。以國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局為例，2011年的政府信息公開年報中提到有86件申請屬于“咨詢類問題”，占申請總數(shù)的64.7%，2012年的政府信息公開年報中有135件申請屬于“咨詢類問題”，占申請總數(shù)的57%，2013年的政府信息公開年報再次提到有100件申請屬于“咨詢類問題”，占申請總數(shù)的41.2%。從2004年5月1日實施《上海市政府信息公開規(guī)定》以來已達十年，十年間在政府信息公開過程中共收到1.6多億人次的電話咨詢，平均每年1600多萬人次?？梢?，咨詢類申請在實踐過程中不僅不可避免，而且占行政機關(guān)政府信息公開申請受理工作的不少比重。

從訴訟角度來看，在上海法院網(wǎng)上至今公布涉及咨詢類申請的訴訟共64件，占了一定的訴訟比例。這是因為政府信息公開實踐過程中，行政機關(guān)常以非政府信息公開申請答復(fù)申請人，而這極其容易引起申請人的不滿。目前政府信息公開工作所產(chǎn)生的大量的咨詢，并沒有有效引導(dǎo)到12345市民熱線服務(wù)中，這提醒我們，做好12345市民熱線中的咨詢與政府信息公開工作中咨詢類申請之間的銜接和整合是非常必要的。

基于此，有必要通過充分發(fā)揮12345市民熱線在答復(fù)來自市民的各種咨詢的快捷、便民以及溝通全面的優(yōu)勢，分流出大量的咨詢類申請，從而降低政府信息公開的咨詢量和申請量，提升公眾滿意度。這方面的典型例子有澳大利亞。該國在2010年信息公開改革時就將政府信息公開申請分為正式申請和非正式申請兩類。對于非正式申請，申請人不必支付受理費，同時還可以得到行政機關(guān)的快速解答，不必受法定答復(fù)期限和收費方面的限制。當然如果申請人對咨詢答復(fù)不滿意，后續(xù)也可向行政機關(guān)提起正式的政府信息公開申請。經(jīng)過該次改革后效果非常明顯，有效降低了政府信息公開的申請量。鑒于此，我國未來可以在收到咨詢類申請、進入政府信息公開申請?zhí)幚砹鞒糖?，有必要先引?dǎo)申請人聯(lián)系12345市民熱線進行咨詢，申請人得到12345市民熱線的滿意答復(fù)后，后續(xù)提起政府信息公開申請的可能性就會大大降低?！?/p>

（肖衛(wèi)兵，上海政法學院副教授，研究方向為政府信息公開、政府數(shù)據(jù)開放。本文系上海政法學院十二五內(nèi)涵建設(shè)信息法重點學科項目成果。）

市民之聲

●這邊是24小時不間斷輪崗制，無論在什么時候碰到問題，都可以及時反饋。我覺得最有特色的是有一個英語專角，因為上海是一個國際化的大都市，有這樣一個英語專職熱線的話，給外國人也提供了便利。

——市民 王非凡

●12345市民服務(wù)熱線的開通，實現(xiàn)了“對外一口受理、內(nèi)部分類解決”的機制。很好地解決了原先多條政務(wù)熱線并存、服務(wù)資源分散、市民投訴不便捷的局面。我發(fā)現(xiàn)12345的內(nèi)部管理，很大程度上體現(xiàn)了“以人為本”的宗旨。在實際的運作過程中，話務(wù)員面對種類繁多的事項，承擔著較大的壓力，為此熱線中心開通了一個心理舒壓室，疏解接線員在業(yè)務(wù)過程中承受的壓力。

——市民 劉海豐