謝雙明

（湖南科技學院 湖南 永州 425199）

一、加快戶籍制度改革，實現城鄉(xiāng)人口合理流動

建國前我國不存在嚴格的戶籍管理制度，公民的遷移是自由的。一般認為，1958 年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，開始確立了一套嚴格的戶口管理制度。中國按照戶口身份來執(zhí)行科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)等一系列政策。這一計劃經濟體制下建立的戶籍制度帶有明顯的“城鄉(xiāng)二元分割”特征，由此產生了與戶籍相關的“居住”和“暫住”等概念，事實上造成城鄉(xiāng)之間、流動人口與本地人口之間在教育、醫(yī)療、社保、衛(wèi)生等諸多方面的不平等，它們構成了一個利益上向城市人口傾斜，包含社會生活各個方面，措施配套、組織嚴密的體系。中國戶籍制度的主要特點：通過戶籍控制人的活動范圍；通過戶籍作為利益和資源分配依據；具有世襲等級制特征；主要靠行政命令執(zhí)行。隨著中國向市場經濟轉型，中國戶籍制度的弊端日益顯露：剝奪了公民有居住遷徙的自由這一基本人權；造成公民在事實上的不平等；不利于勞動力合理流動；強化了城鄉(xiāng)二元結構；阻礙了城鎮(zhèn)化進程。這種戶籍制度的長期存在，它阻礙了社會正常發(fā)展，是一項不合理、不公平的制度，主要是對農民的輕視和限制；造成了社會等級的存在，影響社會公正；無代價向農業(yè)提出積累以發(fā)展工業(yè)、限制農民進程；導致社會成員的不平，農民成了“二等公民”，其身份永遠低于城市居民；在城鄉(xiāng)二元結構體制下，中國社會資源配置與發(fā)展實行先城市后農村，先工業(yè)后農業(yè)，先市民后農民，以城市和市民為中心，以犧牲農村來發(fā)展城市，導致農村長期落后于城市等。

改革開放以來，中國城鄉(xiāng)發(fā)生巨大變化，2012年8 月14 日，中國社會科學院發(fā)布的《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告NO.5》顯示，2011 年，中國城鎮(zhèn)人口達到6.91 億，城鎮(zhèn)化率達到了51.27%，表明中國已經結束了以鄉(xiāng)村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。國家統計局發(fā)布報告指出，2011 年，全國人戶分離的人口為2.71 億，其中流動人口為2.30億，流動人口規(guī)模達到歷史新高，流動人口流量、流向、結構和流動人口群體的利益訴求都在發(fā)生深刻變化。另據統計，我國農村剩余勞動力規(guī)模在1.2 億到2 億之間，由于受各種制度特別是戶籍制度的制約，農民外出務工困難。農民農村農業(yè)由于城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的客觀差別，特別是受制與現行戶籍制度和二元社會結構，不能享受城市和城市居民待遇。戶籍制度嚴格限制公民的遷徙自由，使農民不能通過自由的遷徙和重新選擇職業(yè)來改

變自己的身份與境遇；由于戶籍制度直接依附了不同的就業(yè)、受教育、住房、社會保障等社會福利和權益，形成了對農民一系列不公平政策和制度；公民選舉權的行使是以戶籍為依據，離開原籍的農民很難參加選舉，農民參政權受到不合理限制。與社會主義市場經濟接軌，必須實現農民的平等權，讓農民與其它公民一樣成為市場的獨立主體，成為市場經濟的自由競爭者，成為市場經濟的真正參與者。因此，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，首先要取消公民的二元身份制度，加快戶籍改革步伐，取消因戶籍制度帶來的身份差別，清除所有不符合憲法平等保護原則的人為設計，給農民公平公正的國民待遇。解決中國的“三農問題”，要真正賦予農民平等的經濟權利、政治權利和社會權利，這就要推進戶籍制度改革，保障農民遷徙自由的權利，確保農民以土地為核心的財產權，保障村民自治權，完善農民的選舉權和被選舉權，確保農民受教育權利平等，保障農民平等就業(yè)機會和社會保障權、勞動權。二元戶籍制度嚴重壓制了農民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，不僅阻礙了城市化快速發(fā)展，而且延緩了農民脫貧的步伐，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距，制約了農村經濟的發(fā)展。當務之急是取消身份限制，取消農業(yè)戶口，非農業(yè)戶口等戶口性質的區(qū)別，剝離戶口背后的利益要素：要按照居住地登記戶口的原則，打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結構，建立城鄉(xiāng)統一戶口制度；取消戶口附加條件，恢復戶籍本來面目；加快遷徙自由的步伐，實現戶籍證件化管理動態(tài)模式，強化人口信息化管理手段，實現戶籍管理法制化。只有這樣，才能加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現城鄉(xiāng)體制一體化，城鄉(xiāng)經濟一體化，城鄉(xiāng)社會一體化，城鄉(xiāng)教育文化一體化，城鄉(xiāng)社會保障一體化，城鄉(xiāng)生態(tài)一體化，最終目標是實現城市與鄉(xiāng)村的共同繁榮，實現城鄉(xiāng)之間生產要素的合理配置和資源共享，實現農業(yè)現代化、農村工業(yè)化、農村城市化、環(huán)境和諧化、社會文明化、農民市民化。因此，戶籍制度改革創(chuàng)新是推進城鄉(xiāng)一體化的最直接動力。從上個世紀90 年代初“賣戶口”，到新世紀中央出臺一系列對戶口改革的措施，改革戶籍制度成為我國社會進步的重要標志。1998 年7 月22 日，國務院發(fā)出文件，批準公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，對戶口管理做出“四項改革”。2001 年，國務院再次批轉公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度的意見》。2008 年中共中央1 號文件《中共中央國務院關于切實加強農業(yè)基礎建設進一步促進農業(yè)發(fā)展農民增收的若干意見》提出“探索建立促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制”[1](P136)。2010 年中共中央1 號文件提出“深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當地城鎮(zhèn)居民同等的權益。”2012 年2 月23 日《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》落實有關精神：“深入貫徹落實科學發(fā)展觀，適應城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，按照國家有關戶籍管理制度改革的決策部署，繼續(xù)堅定地推進戶籍管理制度改革，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。同時，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，統籌推進工業(yè)化和農業(yè)現代化、城鎮(zhèn)化和社會主義新農村建設、大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，引導非農產業(yè)和農村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求，逐步實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。”《通知》要求對農村人口已落戶城鎮(zhèn)的，要保證其享有與當地城鎮(zhèn)居民同等的權益；對暫不具備落戶條件的農民工，要有針對性地完善相關制度，下大力氣解決他們當前在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問題；加快社會主義新農村建設，改善農村居民的生產生活條件，推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，逐步實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，使城鎮(zhèn)化和新農村建設相互促進、協調發(fā)展，尊重農民在進城和留鄉(xiāng)問題上的自主選擇權；采取有效措施，為其他暫住人口在當地學習、工作、生活提供方便，對造成暫住人口學習、工作、生活不便的有關政策措施要進行一次集中清理，該修改的認真修改，該廢止的堅決廢止；今后出臺有關就業(yè)、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統一的戶口登記制度。逐步實行暫住人口居住證制度，具體辦法由公安部會同有關部門研究制訂按程序報批后實施。

2012 年8 月《全國農村經濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出：深化戶籍制度改革，堅持因地制宜、分步推進，把有穩(wěn)定勞動關系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農民工及其家屬逐步轉為城鎮(zhèn)居民；中小城市和小城鎮(zhèn)要根據實際放寬落戶條件，切實落實國家有關戶籍制度改革的政策要求，逐步滿足符合條件農村人口的落戶需求；繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統一的戶口登記制度；大力改善對暫時不具備在城鎮(zhèn)落戶條件農民工的公共服務，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口覆蓋；保證農民工隨遷子女平等接受義務教育，并研究制定接受義務教育后在當地升學考試的辦法；將與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動關系的農民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險，以農民工、非公經濟組織從業(yè)人員等為重點，擴大工傷、失業(yè)和生育保險覆蓋面；多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵采取多種方式將符合條件的農民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系；采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題；擴大縣域發(fā)展自主權，穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，逐步提高縣級財政在省級財力分配中的比重，在有條件的地方探索省直接管理縣(市)的體制；依法賦予經濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權限。這為推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的戶籍制度創(chuàng)新指明了方向。黨的十八大強調：加快改革戶籍制度，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，努力實現城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。2013 年中共中央1 號文件強調：“有序推進農業(yè)轉移人口市民化，把推進人口城鎮(zhèn)化特別是農民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務，加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策?！敝袊鴳艏贫雀母锏牧Χ冗M一步加大，將極大地推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。中國戶籍制度改革必須堅持：戶籍和社會待遇脫離，實現社會公平公正；取消城鄉(xiāng)戶口差別、區(qū)域歧視，實現“人戶分離”。戶籍制度改革，有利促進農民市民化，“三農”問題的最終解決必須減少農民和發(fā)展城鎮(zhèn)；有利促進農村新型化，把傳統的農村建設為“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農村；有利實現農業(yè)工業(yè)化，大力發(fā)展非農產業(yè)，實現產業(yè)化經營、企業(yè)化管理，不斷縮小在生產方式上的工農差別、城鄉(xiāng)差別；有利促進農村各項事物的民主化和法制化。

據統計，2020 年，中國農村人口仍將有6 億左右，以現在中國農業(yè)發(fā)展水平農村18 億畝耕地只需1 億多勞動力就可以解決問題，農村勞動力轉移的任務十分艱巨。改革開放的實踐證明，把農民限制在農村，農民富裕不起來，農村也現代化不了。農村也不需要那么多勞動力，促進城鄉(xiāng)人口的合理流動，加快城鎮(zhèn)化才是最好的出路。

二、加快農村土地制度改革，維護農民權益和加快土地流轉

土地是農民最基本的生產資料，土地也是農民最根本的生存保障，是農民的“命根子”。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，我國農村土地制度面臨巨大挑戰(zhàn)，比如地方政府濫占農民土地、土地流轉中的產權問題等。土地制度是一個極其重要的政治經濟問題。問題存在于兩個方面：一是土地歸誰所有，二是土地由誰使用。關鍵在于土地的產出怎樣分配。我國現行的與土地有關的法律主要有《憲法》《農業(yè)法》《土地管理法》《農村土地承包法》及《村民委員會組織法》五部法律。

新中國成立以來，中國的土地制度經歷了三次重大變革：1950—1952 年的農民個人土地所有制（農民土地私有、自主分散經營）；1953—1978 年土地集體所有制（土地集體所有、集中統一經營）；1978—現在實行的家庭聯產承包責任制（兩權適度分離、家庭承包經營）。1982 年全國實行家庭聯產承包責任制的比例達到94%以上。30 多年來，中國農業(yè)年均發(fā)展速度達6.7%，遠遠超出同期世界農業(yè)平均發(fā)展水平。1996 年，中國糧食產量突破了5000 億公斤，成為世界最大的糧食生產國。但隨著改革開放的進一步深入，特別是農村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，中國現行土地制度的缺陷和深層矛盾日益顯現。

中國農村土地制度存在的問題主要在三個方面：土地產權不清晰（農民只有承包權，沒有轉讓和出租權）；土地使用權有期限；土地流轉缺乏市場機制?，F有的土地制度，農民的家庭承包權不僅缺乏明晰性和排它性，而且缺乏安全性，同時又限制了土地的流動、農民的流動，阻礙了合作經濟的發(fā)展，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。土地制度是農民占人口大多數的中國最重要的制度之一。1984 年中共中央1 號文件明確規(guī)定農民土地承包期應在15年以上。為進一步調動農民的積極性，1988 年的《憲法》修正案第二條規(guī)定土地使用權可以依法轉讓，同時取消對土地不得出租的限制；1993 年《憲法》修正案第六條把“家庭聯產承包責任制”這一農村改革的重要成果用憲法的形式肯定下來，同時1993 年明確提出農民土地承包期再延長30 年不變。江澤民提出30 年后也沒必要變，溫家寶則說永遠不變，不僅穩(wěn)定承包期，還要穩(wěn)定承包地塊，反復強調“增人不增地、減人不減地”。2004 年《憲法》修正案完善了農村土地征收制度，明確規(guī)定國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或者征用并給予償。但補償范圍過窄和補償標準過低，這土地征收制度仍然是在計劃經濟制度下形成的。現實中的矛盾卻推動著制度的發(fā)展。我國農村土地產權制度的特點是，農村土地集體所有權主體不明確，“集體”到底是誰不清楚。“集體”可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級，農民的土地利益被虛化。集體土地所有權法人地位的模糊和土地產權主體的多元，必然導致責、權、利的邊界不清和不同土地所有權主體之間的沖突，集體土地所有權最終無法得到實現。由于法律上規(guī)定的土地所有者是一個虛幻的“農民集體”，它自然不可能具備法律人格，更不可能具體行使對土地的有效監(jiān)督和管理，這樣就事實上造成了司法意義上的農村集體土地所有權的虛置。因此，法律需要進一步明確農民土地承包權的內涵，確保農民土地在轉讓、出租、入股、抵押、收益等土地權益。同時，土地征收絕不是可以低價，甚至無償使用農民土地，要保障農民的協商談判權。土地征收的目的是為了公共利益，但是立法至今未對公共利益的范圍及判斷標準作明確的規(guī)定。從實踐來看，“濫用”征地權現象十分普遍，征地范圍既包括了國家公益性的建設項目，也包括了經營性建設項目，從國家大型重點建設項目用地到小型企業(yè)用地，凡涉及占用集體土地、農用土地轉為非農建設用地的，一律動用國家征地權，一些非國家建設的工商經營性用地尤其是房地產開發(fā)用地，也得通過征地取得。隨著中國市場經濟的不斷發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，土地供需矛盾日益突出，主要是征地規(guī)模越來越大，征地規(guī)模越來越寬，補償標準太低，安置方式單一，農民生活沒有保障，由此引發(fā)的社會問題居高不下。

據不完全統計，1996—2003 年，我國耕地面積從19.5 億畝減少到18.51 億畝，失地農民問題越來越嚴重[2](P92)。耕地的流失主要源于這樣幾個途徑：建設占用耕地，大量耕地的違規(guī)、非法占用，不斷侵害了農民的土地權益，也危及國家糧食安全；水土流失造成耕作層的土地流失；污染對耕地的破壞；人為的落荒；缺水導致耕地減少等。1978 年全國城市建成區(qū)面積7438 平方公里，到2002 年達到25972 平方公里，每畝最低按10 萬元計算，農民為城市化和工業(yè)化提供了10 萬億的土地資產。如果按照市價給農民征地補償款，每年400 萬畝，相當于4000 億元人民幣，相當于2004 年中央財政給“三農”支援資金的13 倍[3](P260)。另據有關統計，1978 年以來農民失地的財產權益損失約5 萬億元[4](P61)。據統計，到2003 年底，我國失地農民高達4000 萬，1980—2004 年各級政府從農民手中拿到的土地級差地租高達10 萬億元[5](P226)?？梢姡^“經營城市”實質就是通過不合理的征地制度廉價獲取農民的土地利益。

2002 年，針對一些地方征地工作存在補償低、費用不到位、安置不落實，損害了被征地農民利益的情況，為確保被征地農民合法權益，國家下發(fā)《關于切實維護被征地農民合法權益的通知》。《通知》強調：一、充分認識做好征地工作的重要性，征地工作涉及被征地農民的切身利益和長遠生計；二、依法把好征地補償安置審查關，征地首先要考慮農民的補償安置；三、大力加強征地批后跟蹤檢查工作；四、積極探索解決征地問題的有效途徑；五、嚴厲查處征地中的違法違紀行為?！锻ㄖ分赋觯簩φ鞯匮a償標準偏低、安置措施不到位、失地農民生活無出路的，要及時向當地人民政府匯報，采取補救措施；要推廣各地做好征地工作的成功作法，采取多種途徑，妥善安置被征地農民的生產和生活。

針對征地制度暴露出的問題和矛盾，黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出，要根據保障農民權益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度、完善征地程序，要嚴格界定公益性和經營性建設用地，征地必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時給予農民合理補償。2004 年10 月，國務院頒發(fā)《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，對改進征地程序和健全對被征地農民補償機制等方面作了規(guī)定。2005 年，針對一些地方違法征占農民耕地，不給農民合理的經濟補償和生計安置，引發(fā)農村群體性事件的情況，溫家寶在全國農村稅費改革試點工作會議上就農村土地問題發(fā)表重要講話，提出要加強土地管理，堅持土地基本經營制度不動搖，保護農民的土地承包權益，要嚴格控制建設用地，運用法律手段管好土地，切實保障農民的土地財產權利。溫家寶指出：“近些年，大量農用地轉為非農用地，不僅為工業(yè)和城市發(fā)展提供了土地資源，而且通過土地征用和出讓，為城市建設籌集了大量資金，這是一些地方城市建設之所以能快速發(fā)展的一個重要原因。但這也是以對農民補償偏低、犧牲大批良田為代價的。如果不清醒地看到這一點，就會盲目圈占耕地，使投資規(guī)模膨脹和投資結構失衡，并產生大量失地農民，給農村和整個經濟社會的可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定帶來嚴重的問題。因此，我們在宏觀調控中啟用了土地和信貸兩個“閘門”，其中土地這個閘門對抑制部分地區(qū)、部分行業(yè)投資過熱具有釜底抽薪的作用，既控制了投資的盲目過快增長，也保護了最珍貴的土地資源，效果是顯著的。但我們也必須看到，現在固定資產投資反彈的壓力仍然很大，一些地方占用土地的沖動仍然十分強烈，保護耕地特別是保護基本農田的任務仍然十分艱巨。特別需要指出的是，一些地方違法征占農民耕地，不給農民合理的經濟補償和生計安置，引發(fā)農村群體性事件，仍然是影響農村乃至社會不穩(wěn)定的一個突出問題，必須引起各級黨委和政府的高度重視。我們要長期堅持最嚴格的土地管理制度，嚴格控制建設用地的占用規(guī)模。嚴格執(zhí)行耕地占補平衡制度，而且決不能搞賬面平衡，必須做到面積和產能的雙平衡。要依法加強土地管理。無論是土地承包、流轉，還是土地征收征用，我們都已經有了比較完備的法律法規(guī)。要充分運用法律手段管好土地，切實保障農民的土地財產權利?！盵6]2004 年中共中央1 號文件提出要“加快土地征用制度改革”：要切實落實最嚴格的耕地保護制度，按照保障農民權益、控制征地規(guī)模的原則，嚴格遵守對非農占地的審批權限和審批程序，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃；要嚴格區(qū)分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍；完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障；積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法[7](P679)。2005年中共中央1 號文件對于嚴格保護耕地提出進一步指導意見。2006 年中共中央1 號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出要加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進一步探索改革經驗；完善對被征地農民的合理補償機制，加強對被征地農民的就業(yè)培訓，拓寬就業(yè)安置渠道，健全對被征地農民的社會保障。2008 年，中共中央1 號文件提出“切實保障農民土地權益”：繼續(xù)推進征地制度改革試點，規(guī)范征地程序，提高補償標準，健全對被征地農民的社會保障制度，建立征地糾紛調處裁決機制；對未履行征地報批程序、征地補償標準偏低、補償不及時足額到位、社會保障不落實的，堅決不予報批用地；對違法違規(guī)占地批地的，堅決依法查處；嚴格農村集體建設用地管理，嚴禁通過“以租代征”等方式提供建設用地；城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”；開展城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的試點，必須嚴格控制在國家批準的范圍之內；依法規(guī)范農民宅基地整理工作[1](P146)。

2008 年，黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》?！稕Q定》提出要進一步完善農村土地管理制度：按照產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度；堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住十八億畝耕地紅線；劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確?；巨r田總量不減少、用途不改變、質量有提高。繼續(xù)推進土地整理復墾開發(fā)，耕地實行先補后占，不得跨省區(qū)市進行占補平衡；搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利；加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營；有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體；土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。實行最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模；完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權；農村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設用地；改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制；依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業(yè)、住房、社會保障；在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營并保障農民合法權益；逐步建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益；抓緊完善相關法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進農村土地管理制度改革?！稕Q定》為農村土地制度改革指明了方向，為進一步保障農民土地權益奠定了基礎[1](P668)。

2010 年《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》提出“有序推進農村土地管理制度改革”：堅決守住耕地保護紅線，建立保護補償機制，加快劃定基本農田，實行永久保護；落實政府耕地保護目標責任制，上級審計、監(jiān)察、組織等部門參與考核；加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算；力爭用3 年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織；有序開展農村土地整治，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內，周轉指標納入年度土地利用計劃統一管理，農村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模不突破，確保復墾耕地質量，確保維護農民利益；按照嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控的原則，規(guī)范農村土地管理制度改革試點；加快修改土地管理法[8](P348)。針對一些農民工落戶城鎮(zhèn)或戶籍變動土地利益受損的情況，2012 年《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》強調：農民的宅基地使用權和土地承包經營權受法律保護。現階段，農民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。引導農民進城落戶要遵守法律法規(guī)和國家政策，充分考慮農民的當前利益和長遠生計，不能脫離實際，更不能搞強迫命令。堅持土地用途管制，不得借戶籍管理制度改革突破土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和土地利用年度計劃，嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，切實避免擅自擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，損害農民權益。禁止借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經法定征收程序將農民集體所有土地轉為國有土地，禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業(yè)建設，嚴格執(zhí)行禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地的政策?！锻ㄖ返南掳l(fā)，對保護農民工土地權益起到一定作用，特別是有利于遏制城鄉(xiāng)上下的“圈地風”。

為進一步解決土地的保護、使用、效益等問題，推動城鎮(zhèn)化健康、有序發(fā)展，2012 年8 月《全國農村經濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》強調：一，穩(wěn)定和完善農村基本經營制度。堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，完善農村土地承包法律法規(guī)和政策，全面推進集體林權制度改革，完善草原承包經營制度，健全覆蓋耕地、林地、草原等土地資源的家庭承包經營制度。保持現有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，全面落實農村土地承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。在依法自愿有償和加強服務基礎上完善土地承包經營權流轉市場，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。二，有序推進農村土地管理制度改革。加快推進農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權的確權、登記、頒證工作。完善農村宅基地管理制度，嚴格宅基地管理，禁止違規(guī)多占宅基地，在尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活和利用好農村現有宅基地，探索開展農村閑置宅基地的退出和補償機制。農村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入年度建設用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設用地。規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤改革試點，嚴格控制試點范圍和試點規(guī)模，確保土地增值收益及時全部返還農村。三，改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，嚴格履行征地程序，完善征地補償制度。提高農村土地征收補償水平，依法征收農村集體土地，按照同地同價的原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益項目，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營并保障農民合法權益。將農村集體經營性建設用地使用權轉讓納入現行的城市國有土地市場統一管理，對依法取得的農村經營性集體建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。黨的十八大報告提出：改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

2012 年11 月28 日，國務院通過土地管理法修正案（草案），對農村集體所有土地征收補償制度作了修改，本次修改的主要內容是提高征地補償數額，提高額度至少為現行標準的10 倍。農村土地轉換成商業(yè)、住宅、工業(yè)用地，是合理的城市化和工業(yè)化進程，但必須確保農民的利益補償，方能促進社會經濟穩(wěn)健發(fā)展。提高征地補償標準，既是保障農民土地權益的要求，也是有效控制征地規(guī)模的有效措施。這對土地征用中存在的征用范圍過大、征地標準過低并且補償不到位特別是失地農民的生活保障問題的解決起到很好作用。

2013 年中共中央1 號文件指出：建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，是激發(fā)農業(yè)農村發(fā)展活力的內在要求。必須健全農村集體經濟組織資金資產資源管理制度，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。一，穩(wěn)定農村土地承包關系。抓緊研究現有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度。堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。結合農田基本建設，鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題。土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業(yè)綜合生產能力。探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監(jiān)管制度。規(guī)范土地流轉程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務網絡，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉服務。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設。深化國有農墾管理體制改革，擴大國有農場辦社會職能改革試點。穩(wěn)步推進農村綜合改革示范試點。二，全面開展農村土地確權登記頒證工作。健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5 年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。農村土地確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政予以補助。各級黨委和政府要高度重視，有關部門要密切配合，確保按時完成農村土地確權登記頒證工作。深化集體林權制度改革，提高林權證發(fā)證率和到戶率。推進國有林場改革試點，探索國有林區(qū)改革。加快推進牧區(qū)草原承包工作，啟動牧區(qū)草原承包經營權確權登記頒證試點。三，加快推進征地制度改革。依法征收農民集體所有土地，要提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。加快修訂土地管理法，盡快出臺農民集體所有土地征收補償條例。完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序，約束征地行為，補償資金不落實的不得批準和實施征地。改革和完善農村宅基地制度，加強管理，依法保障農戶宅基地使用權。依法推進農村土地綜合整治，嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和集體經營性建設用地流轉。農村集體非經營性建設用地不得進入市場。這對尊重和保障農戶生產經營的主體地位，培育和壯大新型農業(yè)生產經營組織，充分激發(fā)農村生產要素潛能，改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利起進一步指導作用。土地征用政策體現國家對土地的終極所有權，它有利于限制地方政府濫占耕地、非法征地的行為，但由于農村土地產權本身的模糊性，在補償標準和補償費用的分配上存在較多的問題。黨的十八大強調：解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑；要加大統籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮；堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這對切實保障農民土地權益，推進新農村建設將起重大積極作用。

［1］十七大以來中央文獻選編（上）［C］.中央文獻出版社，2009.

［2］石磊著.三農問題的終結［M］.江西人民出版社，2005.

［3］同春芬著.轉型時期中國農民的不平等待遇透析［M］.社會科學文獻出版社，2006.

［4］牛若峰等著.中國“三農”問題回顧與展望［M］.中國社會科學出版社，2004.

［5］丁長發(fā)編著.農業(yè)和農村經濟學［M］.廈門大學出版社，2006.

［6］人民日報［N］.2006-1-20.

［7］十六大以來中央文獻選編（上）［C］.中央文獻出版社，2005.

［8］十七大以來重要文獻選編（中）［C］.中央文獻出版社，2011.