田 林

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管問題的立法比較研究

田 林

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

食用農(nóng)產(chǎn)品與公眾身體健康和生命安全息息相關(guān)，其安全性一直受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。但是我國現(xiàn)行《食品安全法》對于食用農(nóng)產(chǎn)品的態(tài)度模棱兩可，沒有解決執(zhí)法實(shí)踐中原本存在的農(nóng)業(yè)部門與食品藥品監(jiān)管部門職責(zé)不清的問題。通過對國外食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的立法與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的比較研究，本文提出《食品安全法》在修訂過程中應(yīng)堅(jiān)持“食品”的廣義概念，并將其作為食品安全領(lǐng)域的基本法，處理好與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的銜接問題。除此之外，相關(guān)部門在執(zhí)法工作中應(yīng)通力合作，在《食品安全法》框架下處理好食用農(nóng)產(chǎn)品的界定與監(jiān)管難題。

食品；食用農(nóng)產(chǎn)品；初級農(nóng)產(chǎn)品

2014年6月、12月，全國人大常委會(huì)分別對《食品安全法（修訂草案）》進(jìn)行了一次審議和二次審議。在食品安全法研究修改過程中，如何進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管體制是社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題。伴隨著國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，我國食品安全監(jiān)管體制也隨之發(fā)生變化，實(shí)踐中已經(jīng)改變了2009年食品安全法確立的多部門分段監(jiān)管體制，由國家食品藥品監(jiān)督管理總局對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管[1]。目前，在中央層面承擔(dān)食品安全監(jiān)管職能的主要是農(nóng)業(yè)部和國家食品藥品監(jiān)督管理總局兩家。盡管食品安全領(lǐng)域的執(zhí)法主體已經(jīng)大幅度減少，但在農(nóng)業(yè)和食品藥品監(jiān)管部門兩家的監(jiān)管如何實(shí)現(xiàn)“無縫銜接”方面也還存在不少問題，突出反映在食用農(nóng)產(chǎn)品的界定與監(jiān)管上。

1 食用農(nóng)產(chǎn)品的界定與監(jiān)管難題

食用農(nóng)產(chǎn)品與公眾身體健康和生命安全息息相關(guān)，其安全性一直受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。什么是食用農(nóng)產(chǎn)品呢？依據(jù)2009年《食品安全法》，食用農(nóng)產(chǎn)品是指“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品”，并成為連接《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》的基礎(chǔ)性概念。2009年《食品安全法》第2條第2款規(guī)定：食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理應(yīng)當(dāng)遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定；但食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息公布，應(yīng)當(dāng)遵守《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定。也就意味著，2009年《食品安全法》將食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題的法律規(guī)制主要交給《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，僅僅是在食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息公布等有限范圍內(nèi)視同食品進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)制，由衛(wèi)生部門、食品藥品監(jiān)管部門依據(jù)《食品安全法》進(jìn)行管理。

2009年《食品安全法》將食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管區(qū)別于普通食品的監(jiān)管，使得執(zhí)法實(shí)踐中農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)管部門原本存在的銜接不清問題，集中表現(xiàn)為“食用農(nóng)產(chǎn)品”的界定與監(jiān)管難題。之所以說是難題，首先因?yàn)闊o論是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，還是《食品安全法》都沒有對初級農(nóng)產(chǎn)品[2]或者食用農(nóng)產(chǎn)品給出一個(gè)范圍明確的定義，農(nóng)業(yè)部也沒有一個(gè)清楚明白的“食用農(nóng)產(chǎn)品目錄”。而且，農(nóng)產(chǎn)品的自然屬性和生產(chǎn)加工過程千差萬別，實(shí)踐中食用農(nóng)產(chǎn)品往往難以清楚界定。例如豆芽，如果是農(nóng)戶自己以傳統(tǒng)方式培養(yǎng)生產(chǎn)的，可能容易認(rèn)定為食用農(nóng)產(chǎn)品，如果是現(xiàn)代化工廠大規(guī)模生產(chǎn)的，農(nóng)業(yè)部門往往傾向于認(rèn)為屬于加工食品，不再屬于食用農(nóng)產(chǎn)品的范疇。按照加工食品管理的豆芽，是需要給予生產(chǎn)許可（quality safety，QS）認(rèn)證的，而按照農(nóng)產(chǎn)品管理則不需要生產(chǎn)許可，同樣都是豆芽卻可能是兩種管理模式，就會(huì)讓人擔(dān)心是否會(huì)造成市場的混亂。這一問題如果得不到解決將會(huì)極大影響到食品安全執(zhí)法領(lǐng)域的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，成為我國政府承諾的食品安全“全程監(jiān)管”和“無縫監(jiān)管”的重大且明顯漏洞。

但要注意到，食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管難題并不是我國的專利，世界上很多國家都會(huì)面臨與我們類似的問題。這些國家或許沒有“食用農(nóng)產(chǎn)品”概念，但也都力求實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的食品安全“全程監(jiān)管”和“無縫監(jiān)管”，也就必然會(huì)關(guān)注從農(nóng)產(chǎn)品到食品轉(zhuǎn)換過程中監(jiān)管主體是否變更，以及不同監(jiān)管主體之間如何分工協(xié)作的問題。研究國外立法和執(zhí)法體制下對農(nóng)產(chǎn)品到食品轉(zhuǎn)換過程的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對于解決我國“食用農(nóng)產(chǎn)品”的界定與監(jiān)管難題具有很好的參考借鑒意義。

2 日本從農(nóng)產(chǎn)品到食品的分段監(jiān)管

2.1 日本立法層面：廣義食品概念與食品供給過程

早在1947年制定《食品衛(wèi)生法》之初，日本法律中的食品就是個(gè)廣義概念，指的是“除醫(yī)藥品之外所有的飲食物”[3]。后來隨著1960年《藥事法》的頒布，《食品衛(wèi)生法》將食品定義修改為“除《藥事法》規(guī)定的醫(yī)藥品及準(zhǔn)醫(yī)藥品之外所有的飲食物”[4]，進(jìn)一步確立了日本人心目中入口物品“非藥即食”的觀念。日本法律上和一般社會(huì)心理都會(huì)認(rèn)為谷物、蔬菜、水果等農(nóng)產(chǎn)品，以及畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、加工食品和飲料等都屬于應(yīng)受《食品衛(wèi)生法》規(guī)制的“食品”。也就是說，日本沒有類似我國介于食品和農(nóng)產(chǎn)品之間的“食用農(nóng)產(chǎn)品”法律概念。盡管如此，關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全在日本實(shí)際上有一套獨(dú)立的法律規(guī)制體系。例如《糧食·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》、《農(nóng)林物資標(biāo)準(zhǔn)化及質(zhì)量標(biāo)識(shí)適當(dāng)化法》、《農(nóng)地法》、《農(nóng)產(chǎn)品檢查法》、《肥料取締法》、《農(nóng)藥取締法》、《瘋牛病對策特別措施法》等，都是與食用農(nóng)產(chǎn)品供給有關(guān)而與《食品衛(wèi)生法》并行不悖的法律體系[5]。2003年日本制定《食品安全基本法》時(shí)確立了食品供給各個(gè)階段的全過程監(jiān)管理念，用“食品供給過程”將食品衛(wèi)生與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的兩套法律體系給關(guān)聯(lián)起來?！妒称钒踩痉ā返?條規(guī)定：“從農(nóng)林水產(chǎn)品的生產(chǎn)開始到食品的銷售，一系列的國內(nèi)外食品供給過程中所有相關(guān)要素都有可能對食品安全產(chǎn)生影響。因而為了確保食品安全，必須在食品供給過程的各個(gè)環(huán)節(jié)采取相應(yīng)措施?！盵6]《食品安全基本法》作為食品安全領(lǐng)域的基本法，具有提綱挈領(lǐng)的作用。根據(jù)《食品安全基本法》的立法精神，2003年《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行了最大幅度的一次修改。以前農(nóng)林水產(chǎn)省主要從發(fā)展經(jīng)濟(jì)角度對農(nóng)畜產(chǎn)品的生產(chǎn)現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)管，《食品安全基本法》修改和實(shí)施以后，農(nóng)林水產(chǎn)省對產(chǎn)地的食品安全監(jiān)管也逐步加強(qiáng)[7]。

2.2 部門監(jiān)管分工節(jié)點(diǎn)：農(nóng)畜產(chǎn)品作為食品流通時(shí)起

日本食品安全監(jiān)管體制是按照食品從生產(chǎn)、加工到銷售流通等環(huán)節(jié)來明確相關(guān)政府部門——主要是農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動(dòng)省的分工與合作。這種分段監(jiān)管的模式與我國目前的監(jiān)管體制比較相像。農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)國內(nèi)生鮮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全管理，農(nóng)業(yè)投入品的產(chǎn)、銷、用的監(jiān)管，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品動(dòng)植物檢疫、國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和標(biāo)識(shí)認(rèn)證及認(rèn)證產(chǎn)品的監(jiān)督管理，流通環(huán)節(jié)中批發(fā)市場和初級加工環(huán)節(jié)的屠宰場的設(shè)施建設(shè)等[8]。厚生勞動(dòng)省主要負(fù)責(zé)加工和流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管。包括組織制定農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥、獸藥最高殘留限量標(biāo)準(zhǔn)和加工食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)，對進(jìn)口食品的安全檢查，國內(nèi)食品加工企業(yè)的經(jīng)營許可，食物中毒事件的調(diào)查處 理；流通環(huán)節(jié)食品（農(nóng)畜、水產(chǎn)品）的經(jīng)營許可和依據(jù)《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法以及發(fā)布食品安全信息[9]。此外，按照2003年通過的《食品安全法》成立的食品安全委員會(huì)[10]，負(fù)責(zé)對包括農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的食品進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評估。2009年消費(fèi)者廳成立以后，從消費(fèi)者保護(hù)的角度打破部門縱向分割、協(xié)調(diào)各部門監(jiān)管工作的任務(wù)主要是通過消費(fèi)者廳完成[11]。

日本《食品衛(wèi)生法》雖然也是采用廣義食品概念，包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)，但是通過對“營業(yè)”作出法律界定，將食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)排除在食品衛(wèi)生法適用范圍之外?！妒称沸l(wèi)生法》規(guī)定“本法律中的營業(yè)，指的是作為業(yè)務(wù)進(jìn)行食品或添加劑的采集、生產(chǎn)、進(jìn)口、加工、烹調(diào)、貯藏、搬運(yùn)或銷售，或者進(jìn)行器具或容器包裝的生產(chǎn)、進(jìn)口或銷售。但是，農(nóng)業(yè)及水產(chǎn)業(yè)中的食品采集業(yè)除外”[12]。一般理解為農(nóng)畜產(chǎn)品從作為食品進(jìn)入流通環(huán)節(jié)時(shí)起就要適用食品衛(wèi)生法，接受厚生勞動(dòng)省的監(jiān)管；但在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，依然由農(nóng)林水產(chǎn)省監(jiān)管。例如，從國外進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品與國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品一樣，如果要在日本國內(nèi)作為食品販賣，都必須適用食品衛(wèi)生法的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)有農(nóng)藥殘留超標(biāo)的不得進(jìn)行以食品流通為目的的生產(chǎn)、進(jìn)口、加工、使用、烹調(diào)、保存或銷售。另外，像轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品如果要作為食品流通，就要依照《食品衛(wèi)生法》從確保食品安全性的觀點(diǎn)出發(fā)對其含有成分進(jìn)行安全性評估。不進(jìn)行厚生勞動(dòng)省的食品衛(wèi)生方面的安全性評估，或者不進(jìn)行農(nóng)林水產(chǎn)省的生物多樣性方面的安全性評估，在一般農(nóng)場里禁止栽培轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品。

3 歐盟“從農(nóng)田到餐桌”的統(tǒng)一監(jiān)管

3.1 歐盟立法層面：廣義食品概念

依據(jù)歐盟《一般食品法》（EU 178/2002）的規(guī)定[13]，食品是指不論是否加工、部分加工或未加工過的任何用于人類或者可能被人類攝入的物質(zhì)或產(chǎn)品，包括飲料、口香糖等，但不包括飼料、未準(zhǔn)備食用的活體動(dòng)物、未成熟收獲的植物、污染物，以及有專門法律規(guī)定的藥品、化妝品、麻醉物質(zhì)。顯然，食用農(nóng)產(chǎn)品包含在食品概念里，并沒有作為一類特殊食品提起?！皬霓r(nóng)田到餐桌”是歐盟食品安全法律的基本原則，EU 178/2002號法律除了規(guī)范加工食品的生產(chǎn)經(jīng)營，還同時(shí)規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營；加工食品和食用農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)評估、標(biāo)準(zhǔn)制定等都執(zhí)行同一套程序。在歐盟，從農(nóng)場中初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，到食品廠的食品加工，再到超市、餐館的終端消費(fèi)，其中的所有環(huán)節(jié)、所有可能進(jìn)入食品中的物質(zhì)都應(yīng)受到統(tǒng)一、嚴(yán)格的監(jiān)管。

3.2 歐盟及其成員國的食品安全監(jiān)管執(zhí)法

歐盟食品安全法規(guī)體系擁有一個(gè)從指導(dǎo)思想到宏觀要求再到具體規(guī)定都非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)在結(jié)構(gòu)，涵蓋了從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)食物鏈。2002年1月，歐洲議會(huì)和理事會(huì)發(fā)布了EU 178/2002號法律[14]。依據(jù)該法律，歐盟成立了食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA），其主要工作是負(fù)責(zé)收集信息并分析有關(guān)食品潛在風(fēng)險(xiǎn)、向公眾提供其權(quán)限范圍內(nèi)的所有信息。歐盟成員國為了適應(yīng)新的食品安全形勢，紛紛改革食品安全監(jiān)管體制，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)有從分散到統(tǒng)一的趨勢，即從多部門聯(lián)合監(jiān)管向獨(dú)立監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管模式發(fā)展[15]。德國于2001年將原食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組為消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部，接管了衛(wèi)生部的消費(fèi)者保護(hù)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)部的消費(fèi)者政策制定職能，對全國的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管，并于2002年設(shè)立了聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評估研究所、聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局兩個(gè)機(jī)構(gòu)[16]。2013年5月6日歐盟委員會(huì)為應(yīng)對“馬肉危機(jī)”，通過了旨在進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全的一攬子立法提案，在整合已有70 部法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步走向超國家的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管制度[17]。

但是，食用農(nóng)產(chǎn)品視同普通食品進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的法律體系，并不意味著必然由一個(gè)部門對食品安全進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管。歐盟成員國食品安全監(jiān)管奉行等同性原則[18]，可以根據(jù)實(shí)際情況確定由一個(gè)或者多個(gè)部門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管。以2014年7月中旬全國人大食品安全法考察團(tuán)訪問西班牙期間獲得資料為例：西班牙總體上執(zhí)行歐盟的食品安全法律，同時(shí)也有少量本國的食品安全立法，如2008年頒布了《動(dòng)物健康法》、2011年頒布了《食品安全與營養(yǎng)法》。西班牙負(fù)責(zé)執(zhí)行食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)主要是消費(fèi)者事務(wù)和食品安全營養(yǎng)局（AECOSAN）、農(nóng)業(yè)食品及環(huán)境部（MAGRAMA）兩個(gè)部門。AECOSAN作為主要的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)以外的食品安全監(jiān)管工作。此外，AECOSAN還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方各級政府機(jī)構(gòu)的食品安全工作。目前該機(jī)構(gòu)共有400人，其中250 人負(fù)責(zé)食品安全工作。MAGRAMA主要負(fù)責(zé)動(dòng)植物健康、農(nóng)藥殘留和獸藥控制、植物農(nóng)藥的注冊批準(zhǔn)等，對初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)實(shí)行監(jiān)管。MAGRAMA負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，具體包括“擠奶、狩獵、打漁、野生采集、動(dòng)物養(yǎng)殖、在生產(chǎn)地不改變性質(zhì)的運(yùn)輸、儲(chǔ)存、加工，以及活體動(dòng)物運(yùn)輸?shù)酵涝讏鲋暗谋O(jiān)管”。例如在鮮奶生產(chǎn)方面，MAGRAMA負(fù)責(zé)鮮奶擠出、運(yùn)出奶牛場階段的監(jiān)管，其后的監(jiān)管工作由AECOSAN負(fù)責(zé)；蜂蜜生產(chǎn)方面，MAGRAMA負(fù)責(zé)蜂蜜收集、過濾環(huán)節(jié)，蜂蜜的混合、加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管由AECOSAN負(fù)責(zé)。雞蛋的包裝環(huán)節(jié)不算“初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)”則由AECOSAN負(fù)責(zé)，MAGRAMA僅負(fù)責(zé)到雞蛋出籠階段。類似規(guī)則的形成既是各監(jiān)管部門在上百年實(shí)踐中磨合的結(jié)果，也是接受歐盟的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下形成的分工協(xié)作格局。

4 美國對于食品安全的多部門、按品種聯(lián)合監(jiān)管

4.1 美國立法層面：廣義食品概念

1938年美國國會(huì)通過《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，取代《純凈食品和藥品法》成為美國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的基本法[19]。美國《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》是將食品作為區(qū)別于藥品、化妝品的廣義概念，規(guī)定食品包括：1）供人類或其他動(dòng)物食用或飲用的物品；2）口香糖；3）上述物品的組成成分[20]。供食用的初級農(nóng)產(chǎn)品理所當(dāng)然也屬于食品，并沒有作為一類特殊食品單獨(dú)規(guī)定。

4.2 美國多部門、按品種聯(lián)合監(jiān)管模式的發(fā)展

美國是多部門、按品種聯(lián)合監(jiān)管模式的代表，美國聯(lián)邦及各洲政府總共設(shè)立20多個(gè)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。所謂“多部門”，美國聯(lián)邦政府承擔(dān)食品安全監(jiān)管職能的主要機(jī)構(gòu)有5 個(gè)[21]：衛(wèi)生部的食品和藥品管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢驗(yàn)局（Food Safety and Inspection Service，F(xiàn)SIS）和動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局（Animal and Plant Health Inspection Service，APHIS）、環(huán)境保護(hù)署（Environmental Protection Agency，EPA）、海關(guān)與邊境保護(hù)局（Customs and Border Protection，CBP）。所謂“按品種”，除肉類和家禽產(chǎn)品以外美國國產(chǎn)和進(jìn)口的食品安全主要由FDA負(fù)責(zé)。肉類、家禽產(chǎn)品和蛋類加工產(chǎn)品的監(jiān)管主要由FSIS負(fù)責(zé)。保護(hù)和促進(jìn)美國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，執(zhí)行動(dòng)物福利法案以及處理傷害野生動(dòng)植物行為的案件主要由APHIS負(fù)責(zé)。飲用水和殺蟲劑監(jiān)管主要由EPA負(fù)責(zé)。CBP主要與聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)合作執(zhí)法，確保貨物在進(jìn)入美國時(shí)符合美國法規(guī)條例的要求[22]。多部門、按品種聯(lián)合監(jiān)管模式，必然會(huì)產(chǎn)生各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行分工合作和加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)的問題。為此，美國先后成立了“食品傳染疾病發(fā)生反應(yīng)協(xié)調(diào)組”和“總統(tǒng)食品安全委員會(huì)”，以加強(qiáng)各食品安全機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合[23]。

美國在20世紀(jì)初期曾采取單一部門即由農(nóng)業(yè)部獨(dú)立監(jiān)管的模式，但是收效甚微。主要原因在于單一監(jiān)管模式盡管具有專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性、高效能等優(yōu)點(diǎn)，但是也有權(quán)力過于集中的缺點(diǎn)，客觀上缺少對監(jiān)管部門自身的監(jiān)督。作為獨(dú)立監(jiān)管部門的農(nóng)業(yè)部與食品行業(yè)利益糾葛，反而容易成為食品行業(yè)的利益庇護(hù)者。20世紀(jì)30年代以后，美國通過立法逐步實(shí)現(xiàn)了單一部門監(jiān)管向多部門監(jiān)管的過渡。隨后，這種多部門共同監(jiān)管的模式導(dǎo)致出現(xiàn)了政府職能分散、監(jiān)管效率降低、監(jiān)管職能交叉甚至沖突使企業(yè)無所適從等問題，所以美國又想很多辦法來統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，以求加強(qiáng)各部門的合作[24]。這恰恰見證食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)“統(tǒng)—分—統(tǒng)”的發(fā)展趨勢。2011年4月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《FDA食品安全現(xiàn)代化法》，對《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》進(jìn)行了大規(guī)模修訂。修法的重中之重是要授予FDA更大的監(jiān)管權(quán)力，加強(qiáng)對美國本土生產(chǎn)的食品及進(jìn)口食品的安全監(jiān)管，以預(yù)防食品安全事故的發(fā)生[25]。

5 國外經(jīng)驗(yàn)對我國食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的啟示

日本、歐盟、美國等對于食品（包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)）的立法和執(zhí)法體制的形成有一個(gè)發(fā)展變化的過程，在本國也存在或多或少的問題，不一定完全適合我國國情。但是他山之石，可以攻玉，通過對比研究國外立法經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管執(zhí)法體制，對于解決我國食用農(nóng)產(chǎn)品的界定與監(jiān)管難題可以得出以下啟示：

5.1 《食品安全法》上的“食品”應(yīng)是廣義概念

我國2009年《食品安全法》規(guī)定，“食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！睆倪壿嬌贤普摚?dāng)然可以將“食品”理解為包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的一個(gè)廣義概念。但是，由于《食品安全法》第2條第2款作出原則性規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品僅僅在制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)和公布食品安全信息方面遵守《食品安全法》的規(guī)定，客觀造成食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管成為《食品安全法》的特例，似乎意味著在生產(chǎn)和流通領(lǐng)域都實(shí)行不同于普通食品的管理制度。對于《食品安全法》中的“食品”概念究竟是否應(yīng)當(dāng)包括“食用農(nóng)產(chǎn)品”，在國務(wù)院法制辦和全國人大法工委的立 法工作人員隊(duì)伍中都存在不同認(rèn)識(shí)。因此，此次修訂《食品安全法》之際，首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確基本概念的使用上，是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)為“食品”概念包括“食用農(nóng)產(chǎn)品”在內(nèi)？

將“食品”理解為包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的廣義概念，是邏輯上最順，最符合國際慣例，也最容易為一般社會(huì)公眾接受的。國外食品安全領(lǐng)域的基本法，無論是EU 178/2002號法規(guī)，還是日本的《食品安全基本法》或《食品衛(wèi)生法》，或者是美國的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，食品都是個(gè)廣義概念，理所當(dāng)然包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)，普遍沒有將食用農(nóng)產(chǎn)品單獨(dú)作為一類特殊食品進(jìn)行定義。歐盟甚至進(jìn)一步向前延伸，突出“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管、無縫銜接，在EU 178/2002號法規(guī)中對動(dòng)物飼料也作出一些針對性規(guī)定。也就意味著，食用農(nóng)產(chǎn)品作為一種普通食品當(dāng)然要遵守食品安全領(lǐng)域基本法律的規(guī)定，例如風(fēng)險(xiǎn)評估和管理、建立可追溯體系等。

也可能會(huì)有這樣的問題：我國《食品安全法》比日本的《食品安全基本法》、EU 178/2002號法規(guī)都要更為具體，規(guī)定了很多原本僅僅適用于工業(yè)化生產(chǎn)加工食品的許可管理制度；食用農(nóng)產(chǎn)品是源自《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的概念，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》框架下不必實(shí)行生產(chǎn)經(jīng)營許可制度，違法行為的處罰力度也相對較輕，如果統(tǒng)統(tǒng)按照《食品安全法》執(zhí)法是否科學(xué)合理？因此，如果堅(jiān)持將“食品”作為包括“食用農(nóng)產(chǎn)品”在內(nèi)的廣義概念，《食品安全法》在作出規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)時(shí)刻注意食用農(nóng)產(chǎn)品與加工食品的區(qū)別。例如，《食品安全法》第29條規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營的許可制度，但第2款規(guī)定“農(nóng)民個(gè)人銷售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得食品流通的許可”。雖然該款的除外規(guī)定還有不少可以斟酌的空間，但是將食用農(nóng)產(chǎn)品與加工食品分別規(guī)定的做法比較具有針對性和可操作性。類似地，在明確國家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入流通領(lǐng)域后的監(jiān)督管理職責(zé)以后，立法還需要進(jìn)一步研究明確：食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入流通領(lǐng)域后的檢驗(yàn)檢測是否需要特殊規(guī)定？食用農(nóng)產(chǎn)品在完善索票索證制度等可追溯體系建設(shè)方面是否需要特殊規(guī)定？食用農(nóng)產(chǎn)品的違法經(jīng)營行為適用的法律責(zé)任是否需要特殊規(guī)定？

5.2 《食品安全法》應(yīng) 作為食品安全領(lǐng)域基本法

綜觀世界各國立法，是越來越重視社會(huì)民生領(lǐng)域基本法的作用。在《食品安全基本法》的提綱挈領(lǐng)下，日本還有《糧食·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》、《農(nóng)林物資標(biāo)準(zhǔn)化及質(zhì)量標(biāo)識(shí)適當(dāng)化法》、《農(nóng)地法》、《農(nóng)產(chǎn)品檢查法》、《肥料取締法》、《農(nóng)藥取締法》、《瘋牛病對策特別措施法》等涉及食品安全的重要法律法規(guī)。在歐盟起到基本法作用的是EU 178/2002號法規(guī)，此外還有2004年通過的第852、853、854號條例作為歐盟食品安全領(lǐng)域的重要法律文件[14]。852號條例規(guī)定了危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（hazard analysis and critical control points，HACCP）等食品生產(chǎn)經(jīng)營的衛(wèi)生要求。853號條例規(guī)定了對動(dòng)物源性食品的專門衛(wèi)生要求。854號條例規(guī)定了對動(dòng)物源性食品官方控制組織的專門規(guī)則。在美國起到食品安全基本法作用的是《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》[26]，此外既有綜合性的《食品質(zhì)量保障法》、《公眾健康事務(wù)法》等，也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法》、《禽類檢驗(yàn)法》等，覆蓋了幾乎所有食品和相關(guān)產(chǎn)品[27]。

而在食品安全形勢嚴(yán)峻的今天，我國一說起食品安全方面的法律，很多人只會(huì)想起《食品安全法》或者《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。而且《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的理念和制度與《食品安全法》存在很大差異，卻被放在與《食品安全法》并駕齊驅(qū)的位置上，整個(gè)食品安全的立法規(guī)制體系遠(yuǎn)不能說是完整、清晰或高效的?！爱?dāng)食品安全已成為我國政府的一項(xiàng)重要目標(biāo)時(shí)，必須重新審視以前制定的法律法規(guī)是否符合食品安全的目的，并進(jìn)行增補(bǔ)、存廢以及修改”[28]。也曾有學(xué)者從體系完整性等方面分析，提出應(yīng)當(dāng)將《食品安全法》定位為食品安全領(lǐng)域的基本法[29]。由于《食品安全法》的全程監(jiān)管理念，涉及從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)食物鏈，本著徹底解決食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管難題、實(shí)現(xiàn)無縫銜接的監(jiān)管精神，應(yīng)當(dāng)明確《食品安全法》作為食品安全領(lǐng)域的基本法地位，在《食品安全法》中規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、全程溯源和特殊食品分類監(jiān)管等的最新理念和基本制度。

明確《食品安全法》作為食品安全領(lǐng)域的基本法，能夠有效避免出現(xiàn)同等位階的不同法律之間的沖突和失衡，樹立公民對食品安全法律穩(wěn)定和明確的預(yù)期。在行政部門法領(lǐng)域，日本和歐美等出現(xiàn)了大量基本法制度運(yùn)用的立法例。例如在日本，存在教育基本法、環(huán)境基本法等很多以“基本法”命名的法律。在歐美，如日本行政法學(xué)者鹽野宏[30]所說，“即使不被稱為基本法，但是在制定法層面，不僅規(guī)定了當(dāng)事人的法律權(quán)利義務(wù)，也規(guī)定了立法理念、基本原則和政府職責(zé)的事例，在歐美國家也經(jīng)?？梢砸姷?。這體現(xiàn)了現(xiàn)代國家運(yùn)用法律手段綜合應(yīng)對新出現(xiàn)的環(huán)境、人權(quán)等政策課題的努力，體現(xiàn)了法律解釋者越來越意識(shí)到事先樹立和運(yùn)用基本原理解釋各個(gè)單行法的必要性。”我國當(dāng)前在缺乏基本法制度的情況下，最為嚴(yán)格的《食品安全法》必然會(huì)與其他法律出現(xiàn)規(guī)定不一致的情況，雖然依據(jù)《立法法》的規(guī)定，一般都會(huì)遵照“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”的原則處理，或者在出現(xiàn)“新的一般法與舊的特別法”沖突的法律適用問題時(shí)利用裁決制度處理[31]，但是在一般法與特別法的種類劃分上往往都會(huì)產(chǎn)生爭議。因此，立法機(jī)關(guān)在一開始就明確《食品安全法》作為食品安全領(lǐng)域的基本法，對維護(hù)法律體系穩(wěn)定和統(tǒng)一、方便執(zhí)法和司法都具有重要意義。

5.3 處理好《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》的銜接問題

進(jìn)一步理順《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》的關(guān)系，是從制度設(shè)計(jì)的源頭解決食用農(nóng)產(chǎn)品界定與監(jiān)管難題的根本之策。曾有學(xué)者建議廢止《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，并將相關(guān)內(nèi)容納入《食品安全法》，保持食品安全監(jiān)管制度的完整性、一致性和科學(xué)性[32]。但是，需要認(rèn)識(shí)到《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》不僅僅規(guī)定了食用農(nóng)產(chǎn)品，這部法律在保障所有農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用，不能因噎廢食否定了整部法律的獨(dú)特價(jià)值。以不考慮廢止《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》為前提，在立法層面至少還有兩種有效的解決方案：一是明確《食品安全法》的基本法地位，然后在《食品安全法》最新理念和基本原則指引下盡快啟動(dòng)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的配套修改；二是創(chuàng)新立法形式，在修訂《食品安全法》的同時(shí)一攬子修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的相關(guān)條款。第二種方案實(shí)際上也體現(xiàn)了《食品安全法》的基本法地位，而且能夠最大程度地避免法律規(guī)定的不一致，但是在《食品安全法》已經(jīng)二審、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》已經(jīng)啟動(dòng)修訂程序[33]的情況下啟動(dòng)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》相關(guān)條款的一攬子修訂，顯得不太嚴(yán)肅，因此重點(diǎn)討論第一種方案，盡快啟動(dòng)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的配套修改。

目前，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中第2章（農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)）、第5章（農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識(shí)）對于食用農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際上大都不再適用，對于“絲毛棉麻”等農(nóng)產(chǎn)品來說很多又缺乏針對性。我國農(nóng)產(chǎn)品具體品種很多，食用農(nóng)產(chǎn)品與“絲毛棉麻”等非食用農(nóng)產(chǎn)品只是一個(gè)基本類別區(qū)分，食用農(nóng)產(chǎn)品中例如玉米既可以食用也可以用作工業(yè)原料，用途不同也必然產(chǎn)生不同的質(zhì)量監(jiān)管要求，總體思路應(yīng)當(dāng)是從種植養(yǎng)殖等生產(chǎn)環(huán)節(jié)開始就根據(jù)可以確定的用途對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行分類監(jiān)管。目前因?yàn)槿狈κ秤棉r(nóng)產(chǎn)品與“絲毛棉麻”等農(nóng)產(chǎn)品的基本類別區(qū)分，造成了我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》過于籠統(tǒng)、針對性不強(qiáng)、不能對食用農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管的問題。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的配套修改，一定要堅(jiān)持分類監(jiān)管的思路，將“絲毛棉麻”等非食用農(nóng)產(chǎn)品與食用農(nóng)產(chǎn)品分章規(guī)定，突出對食用農(nóng)產(chǎn)品的嚴(yán)格監(jiān)管。但需注意，食用農(nóng)產(chǎn)品僅僅是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，如果《食品安全法》對生產(chǎn)環(huán)節(jié)作出相關(guān)規(guī)定的也應(yīng)當(dāng)適用，進(jìn)入流通環(huán)節(jié)后則完全適用《食品安全法》。同時(shí)可以借鑒國外在農(nóng)藥管理等有關(guān)領(lǐng)域制定專門法律的經(jīng)驗(yàn)，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中增加對肥料、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品的專章規(guī)定，從維護(hù)源頭食品安全角度加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的產(chǎn)地管理。也就是說，食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管實(shí)際上是要同時(shí)適用兩部法律：在產(chǎn)地管理上主要適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》；在流通領(lǐng)域的監(jiān)督管理上主要適用《食品安全法》。作為食品安全領(lǐng)域基本法，《食品安全法》當(dāng)然可以對加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)投入品的安全管理作出原則性規(guī)定，但是一些常委委員呼吁的“從源頭上取締劇毒農(nóng)藥”[34]，還是更應(yīng)當(dāng)放在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中規(guī)定。

5.4 現(xiàn)有監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)明確分工、精誠合作

我國目前食品安全形勢嚴(yán)峻，固然有監(jiān)管體制不順、職責(zé)不清的問題，但也不能一味追求監(jiān)管部門的單一化。雖然從總體上或許像某些學(xué)者所講，當(dāng)今世界各國食品安全的監(jiān)管模式趨向于由多部門分工監(jiān)管轉(zhuǎn)為單一部門為主監(jiān)管，但是從美國、歐盟、日本的經(jīng)驗(yàn)看來，既有像美國那樣把獨(dú)立統(tǒng)一監(jiān)管改為聯(lián)合多部門監(jiān)管，也有像日本那樣主要由農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省分段監(jiān)管。關(guān)鍵還是得看監(jiān)管體制確立以后，具體承擔(dān)監(jiān)管職能的部門或機(jī)構(gòu)如何細(xì)化分工、開展合作的問題。所有法律法規(guī)關(guān)于監(jiān)管體制的規(guī)定都不可能盡善盡美，實(shí)踐中出現(xiàn)的新老問題有賴于監(jiān)管部門之間及時(shí)溝通協(xié)作，不推諉責(zé)任，不爭奪利益來合作解決。目前我國主要由農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)管部門分兩段監(jiān)管，這一模式在世界上占據(jù)主流地位，現(xiàn)實(shí)中有較多的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒?！妒称钒踩ā沸抻喼H，無需再討論如何統(tǒng)一到一個(gè)部門監(jiān)管的問題，當(dāng)務(wù)之急是要努力做好兩個(gè)部門間的協(xié)調(diào)溝通和分工合作。兩個(gè)部門前后段監(jiān)管易于清楚劃分職責(zé)，協(xié)調(diào)溝通的成本也不會(huì)太高，同時(shí)還能起到互相監(jiān)督的作用，從理論上來講是比較科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、值得期待的。

如何進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)管部門之間的溝通合作，一是要靠完善法律規(guī)定，二是要靠部門之間的合作協(xié)議。食用農(nóng)產(chǎn)品的法律定義雖然不夠完善，但是在這個(gè)法律概念的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)管部門在“三定方案”中的分段監(jiān)管職責(zé)寫入法律，一定程度上會(huì)減少執(zhí)法中的爭議。例如食用農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)進(jìn)入市場流通環(huán)節(jié)的，盡管依據(jù)目前分工是由食品藥品監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管，但是由于《食品安全法》未作相應(yīng)修改，很多農(nóng)業(yè)部門的同志認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題，即使進(jìn)入流通領(lǐng)域也應(yīng)由食品藥品監(jiān)管部門依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管。而在《食品安全法》或者《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂以后自然就不會(huì)出現(xiàn)這種說法。再例如合作協(xié)議，前文所述西班牙監(jiān)管部門之間經(jīng)過多年磨合形成的詳細(xì)分工也多是以協(xié)議形式達(dá)成的。盡管農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)管部門無法給出更完善的食用農(nóng)產(chǎn)品定義，但是實(shí)踐中兩個(gè)部門可以通過雙方協(xié)議，合作建立食品安全全程追溯體系等，并通過完善食用農(nóng)產(chǎn)品目錄明確各自監(jiān)管責(zé)任，逐步解決食用農(nóng)產(chǎn)品的界定與監(jiān)管難題。

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[11] 日本《消費(fèi)者廳和消費(fèi)者委員會(huì)設(shè)置法》第4條第2項(xiàng).

[12] 日本2013年《食品衛(wèi)生法》第4條第7項(xiàng).

[13] 歐盟《一般食品法》第2條.

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[20] 美國《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》第二章第201條(f)項(xiàng).

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A Cross-National Comparative Study on Safety Supervision and Management over Edible Agricultural Products

TIAN Lin
(School of Law， Renmin University of China， Beijing 100872， China)

Edible agricultural products are closely related to the health and safety of the general public, and their safety is a hot topic that has attracted public attention. However, China’s current food safety law is actually ambiguous as to edible agricultural products. Therefore, the old problem of vague supervision responsibility still exists. Through a cross-national comparative study on legislation and legal enforcement for edible agricultural product safety supervision, this article tries to suggest that China should adhere to the macro conception of “foods” for amending its food safety law, take the law as the basic law in the food safety fi eld, and coordinate it well with the Agricultural Product Quality Safety Law. Besides, the supervision departments concerned should cooperate with each other to solve the defi nition and supervision of edible agricultural product safety under the framework of the Food Safety Law.

food; edible agricultural products; primary agricultural products

D912.1

A

1002-6630（2015）09-0265-06

10.7506/spkx1002-6630-201509049

2015-01-30

中國人民大學(xué)2014年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃項(xiàng)目

田林（1982—），男，博士研究生，研究方向?yàn)楸容^行政法、食品安全法。E-mail：tianlin5007@163.com