葉建春，章杭惠

(水利部太湖流域管理局，上海 200434)

太湖流域在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中占有舉足輕重的地位。流域面積雖僅占全國(guó)總面積的0.4%，但2013年流域人口、GDP分別達(dá)到5971萬(wàn)人和57957億元，分別占全國(guó)的4.4%和10.2%，人均GDP接近10萬(wàn)元，是全國(guó)人均 GDP的2.3倍［1］。自20世紀(jì)90年代起，太湖流域經(jīng)歷了空前迅猛的城鎮(zhèn)化歷程，當(dāng)前流域人口城鎮(zhèn)化率已接近80%，是全國(guó)城鎮(zhèn)化程度最高的地區(qū)之一。太湖流域人口密集、財(cái)富集中，但因降雨豐沛、地勢(shì)低平、潮汐頂托等，流域洪澇災(zāi)害頻繁，水安全不僅關(guān)系著流域內(nèi)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，也關(guān)系著國(guó)家安全。然而，受人類(lèi)活動(dòng)與氣候變化影響，防洪、水資源、水環(huán)境等問(wèn)題交織在一起，矛盾日益突出，水安全風(fēng)險(xiǎn)加大。因此，研究太湖流域的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)保障流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、快速、平穩(wěn)發(fā)展具有重要意義。

1 太湖流域水災(zāi)特征及變化

太湖流域北抵長(zhǎng)江，東臨東海，南濱錢(qián)塘江，西以天目山、茅山為界，面積為 36895 km2，是我國(guó)著名的平原河網(wǎng)區(qū)。太湖流域地形似一碟形洼地，周邊高、中間低，平原低洼地區(qū)地面通常低于汛期河湖水位，遭遇強(qiáng)降雨時(shí)，上游洪水和本地澇水匯集于低洼地區(qū)，易發(fā)生洪澇災(zāi)害。流域內(nèi)河網(wǎng)密集、湖泊眾多，水面比降平緩，受下游江海潮位頂托，易泄水不暢，河湖水位往往居高不下。由于特殊的氣候及地形地貌特征，流域內(nèi)呈現(xiàn)出水災(zāi)頻繁、平原河網(wǎng)地區(qū)洪澇難分、洪災(zāi)損失巨大、城市內(nèi)澇嚴(yán)重等特點(diǎn)。隨著流域城鎮(zhèn)化的發(fā)展與土地利用方式的改變，同樣的降雨會(huì)在平原河網(wǎng)區(qū)產(chǎn)生更大更快的洪澇;同樣的洪澇，會(huì)造成更大的損失和更強(qiáng)烈的社會(huì)反響。

1．1 特殊的自然條件致使水災(zāi)頻繁

太湖流域上游湖西和浙西區(qū)水系，源于山區(qū)，支流大多呈樹(shù)枝狀排列，匯合并匯集區(qū)間徑流后注入太湖;其水系特點(diǎn)為源短、流急、落差大、降雨匯流快，易出現(xiàn)山洪暴發(fā)。下游平原河網(wǎng)地區(qū)是扇形分散排水系統(tǒng)，特點(diǎn)是河流縱橫交錯(cuò)，與湖東湖群相連，水面平緩，入江河口受潮汐頂托，遇上游區(qū)強(qiáng)降雨時(shí)，大量山洪直泄太湖，太湖水位上漲迅速。中下游地區(qū)地勢(shì)低洼、平坦，且洪水外排受沿江沿海高潮位頂托，太湖水位下降平均速率約為漲水平均速率的0.6倍，造成高水位持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)［2］。如1999年洪水，單日入湖流量最高達(dá) 3098 m3/s，而出湖流量?jī)H702 m3/s，太湖水位最大日漲幅 0.21 m［3］。平原河網(wǎng)水位日漲幅約為日降雨量的7倍，1999年最大日漲幅常州市為1.09 m、湖州市為0.74 m、嘉興市為0.59 m、無(wú)錫市為0.64 m、青浦區(qū)為0.49 m、蘇州市為0.26 m［2］。在全球氣候變化的大趨勢(shì)下，海平面正在逐漸抬升，暴雨、洪水、大潮和臺(tái)風(fēng)“四碰頭”的可能性增大，洪水風(fēng)險(xiǎn)存在多變性，如2013年強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“菲特”影響期間，沿江沿海地區(qū)就出現(xiàn)了風(fēng)、暴、洪、潮“四碰頭”的不利組合。

1．2 平原河網(wǎng)地區(qū)洪澇難分增加了防御難度

流域上游地區(qū)山洪、澇水及湖區(qū)降水經(jīng)太湖調(diào)蓄后，通過(guò)太湖骨干排水河道向下游泄洪，形成太湖洪水。平原河網(wǎng)地區(qū)每遇大范圍持久降雨或局部大暴雨時(shí)，難以嚴(yán)格區(qū)分洪災(zāi)和澇災(zāi)。洪水期間，上游洪水和本地澇水在平原河道共同宣泄，致使河道水位迅速抬高，外河洪水位升高直接威脅平原圩區(qū)堤防安全，洪澇內(nèi)外夾擊易“因洪致澇”發(fā)生破圩。另一方面，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市和圩區(qū)規(guī)模迅速擴(kuò)大，其中蘇州、無(wú)錫、常州、嘉興和湖州5大城市總排澇動(dòng)力超過(guò)1200 m3/s，全流域廣大圩區(qū)排澇模數(shù)約1.1 m3/(s·km2)。地區(qū)防洪工程建設(shè)在提高城市和廣大低洼地區(qū)防洪除澇能力的同時(shí)，也切斷了與湖蕩通聯(lián)的河道，減小了流域中固有的雨洪蓄滯空間，加大了流域骨干河道、圩外河道的防洪壓力，其中較為突出的是太浦河、望虞河、江南運(yùn)河及黃浦江上游。1999年洪水表明，由于太浦河南岸部分支流口門(mén)沒(méi)有實(shí)施控制，受下游地區(qū)澇水搶道的影響，其排泄太湖洪水的能力受到明顯制約。

1．3 經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展使洪災(zāi)損失呈增加趨勢(shì)

長(zhǎng)江三角洲地區(qū)是我國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域，作為長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)域與發(fā)展“引擎”，太湖流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)長(zhǎng)三角乃至中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛有著舉足輕重的作用，城市、人口、財(cái)富高度集中的太湖流域一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，損失相當(dāng)巨大。目前，流域現(xiàn)狀防洪能力尚未達(dá)到全面防御50年一遇洪水的標(biāo)準(zhǔn)，而歷史最大洪水(1999年洪水)超過(guò)200年一遇，流域總體防洪減災(zāi)能力滯后于流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。1949年新中國(guó)成立以來(lái)，太湖流域共發(fā)生了1954年、1991年、1999年等3次流域性大洪水，當(dāng)年直接經(jīng)濟(jì)損失分別為10億元、113.9億元和141.25億元。1949—2013年期間，影響太湖流域的臺(tái)風(fēng)達(dá)239個(gè)，平均每年約三四個(gè)。2000年以來(lái)，太湖流域先后遭受了“麥莎”、“韋帕”、“羅莎”、“海鷗”、“莫拉克”、“?？焙汀胺铺亍钡榷鄠€(gè)臺(tái)風(fēng)襲擊，造成了重大經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年“菲特”臺(tái)風(fēng)暴雨造成浙江、福建、上海、江蘇、安徽等省市直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)300億元?？傮w來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)總量增加，太湖流域洪澇災(zāi)害損失也呈增加趨勢(shì)。

1．4 流域快速城鎮(zhèn)化使城市洪災(zāi)特性發(fā)生新變化

近年來(lái)太湖流域城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城市面積不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口急劇增加，社會(huì)財(cái)富快速聚集，城市地面硬化率顯著提高。其中，建成區(qū)面積從1995年的 2206.8 km2擴(kuò)張至2010年的 9476.4 km2，增長(zhǎng)了3.3倍;人口城鎮(zhèn)化率從1990年的47.2%急劇上升到2013年的78.4%，超出全國(guó)平均水平約25個(gè)百分點(diǎn)。大幅增加的城鎮(zhèn)常住人口和流動(dòng)人口，給城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力的同時(shí)，也加重了城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)，給城市防洪工作帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。城市洪澇災(zāi)害呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn):城市暴雨突發(fā)頻發(fā)、強(qiáng)度驟增;城區(qū)雨洪匯流速度加快，超過(guò)城市排水能力，容易形成內(nèi)澇災(zāi)害;城市空間的立體開(kāi)發(fā)及對(duì)供水、供電、供氣、交通、通信等生命線系統(tǒng)的依賴(lài)性增大，基礎(chǔ)設(shè)施高度集中、關(guān)聯(lián)度高，增大了城市面對(duì)暴雨洪澇時(shí)的脆弱性。城市防洪排澇設(shè)施建設(shè)滯后于城市發(fā)展，城市洪澇災(zāi)害損失難以降低。例如2015年6月常州市連續(xù)遭遇強(qiáng)降雨襲擊，江南運(yùn)河常州城區(qū)段水位兩度突破1991年歷史最高水位，并超過(guò)運(yùn)北片城市防洪大包圍設(shè)計(jì)高水位(200年一遇)，部分地區(qū)出現(xiàn)大面積積水淹澇，受災(zāi)嚴(yán)重。城市頻繁受淹、重復(fù)受災(zāi)，不僅與強(qiáng)降雨本身有直接關(guān)系，也與城市的快速發(fā)展密切相關(guān)。

2 太湖流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)涵與實(shí)踐

2．1 太湖流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理理念與內(nèi)涵

洪水管理是目前國(guó)際上普遍認(rèn)同的治水思路，其核心思想是認(rèn)為洪水災(zāi)害不可消除，提倡人們理性規(guī)范洪水調(diào)控行為，增強(qiáng)自適應(yīng)能力，適度承受一定風(fēng)險(xiǎn)［4］。與傳統(tǒng)的控制洪水思路相比，洪水管理的對(duì)象不僅限于洪水本身，而且包含了相關(guān)的人類(lèi)活動(dòng)與整個(gè)防洪體系［5］。洪水風(fēng)險(xiǎn)管理是洪水管理的模式之一。洪水風(fēng)險(xiǎn)管理追求的是系統(tǒng)整體的協(xié)調(diào)發(fā)展，其基本特點(diǎn)是追求適度與有限的目標(biāo)［4］。風(fēng)險(xiǎn)管理不是最大限度地滿足局部地區(qū)當(dāng)前的最大需求，而是以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體長(zhǎng)遠(yuǎn)的最大利益作為管理的目標(biāo)。

太湖流域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、開(kāi)發(fā)度高、資產(chǎn)和人口集中，但因降雨豐沛、地勢(shì)低平、潮汐頂托、水利工程體系建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求等，決定了人類(lèi)將長(zhǎng)期與洪水共存。經(jīng)過(guò)一輪治太，太湖流域已建成了以環(huán)湖大堤、望虞河工程、太浦河工程、沿長(zhǎng)江引排工程和杭州灣南排工程等綜合治理骨干工程為主體，與上游水庫(kù)、周邊江堤海塘和平原區(qū)各類(lèi)?ài)组l等工程相配套的流域防洪減災(zāi)工程體系，可防御1954年型50年一遇流域性洪水。然而，近年來(lái)流域水雨情發(fā)生較大變化，成災(zāi)暴雨雨日由60～90 d縮短至30～40 d，降雨時(shí)空分布更為不利，如1999年洪水最大30d降雨超過(guò)200年一遇。太湖流域寸土寸金，土地資源有限，不可能通過(guò)單一的工程措施來(lái)防御流域洪水，且投入巨資建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)工程體系經(jīng)濟(jì)上也不可行。如果處處都想獲得高標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)，確保自身防洪安全，一味推行局部地區(qū)“圍起來(lái)、打出去”的模式，就可能導(dǎo)致洪澇風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，最終陷入“堤高水漲、水漲堤高”的困境。因此，在太湖流域必須采取有風(fēng)險(xiǎn)的管理模式，努力將洪水風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的限度之內(nèi)，促使人與自然間的關(guān)系向良性互動(dòng)轉(zhuǎn)變。

目前流域正處在經(jīng)濟(jì)總量快速上升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整階段，防洪、水資源和水環(huán)境等問(wèn)題交織在一起，加上氣候變化因素的影響，流域洪水管理出現(xiàn)了一些新情況。比如，隨著城市面積的擴(kuò)張與土地利用方式的變化，洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中人口資產(chǎn)不斷增加;居民生活水平不斷提高，流域有限的水資源水環(huán)境條件難以支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展;氣候變化可能引起更為嚴(yán)峻的水文情勢(shì)和更為嚴(yán)重的后果。因此，積極推進(jìn)太湖流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理是不斷適應(yīng)流域新情況、新形勢(shì)的必然選擇，其主要手段有:①提高應(yīng)對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)的能力;②主動(dòng)規(guī)避洪水風(fēng)險(xiǎn);③有效規(guī)范人類(lèi)活動(dòng);④適度承擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)。

2．2 太湖流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐

洪水災(zāi)害是影響范圍廣、發(fā)生次數(shù)最頻繁、損失最嚴(yán)重的自然災(zāi)害。2000年前，太湖流域主要通過(guò)加強(qiáng)推動(dòng)流域、區(qū)域防洪工程建設(shè)來(lái)控制洪水、降低風(fēng)險(xiǎn)。2000年以后，太湖流域貫徹水利部治水思路，逐步從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，在提高應(yīng)對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)能力、主動(dòng)規(guī)避洪水風(fēng)險(xiǎn)、有效規(guī)范人類(lèi)活動(dòng)、適度承擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐，并取得了一定成果。

a．推進(jìn)流域水利工程建設(shè)，提高流域總體應(yīng)對(duì)能力。太湖流域的水安全保障，對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的依賴(lài)性很大。標(biāo)準(zhǔn)適度、布局合理、維護(hù)良好且調(diào)度運(yùn)用科學(xué)的水利工程體系，是實(shí)現(xiàn)人水和諧的基礎(chǔ)。盡管太湖流域寸土寸金，開(kāi)發(fā)利用程度高，實(shí)施水利工程難度大，近年來(lái)結(jié)合流域水環(huán)境綜合治理契機(jī)，流域、區(qū)域仍在積極推進(jìn)水利工程建設(shè)。目前，望亭水利樞紐更新改造工程、常熟水利樞紐更新改造工程、走馬塘拓浚延伸工程、太浦閘除險(xiǎn)加固工程、東太湖綜合整治工程等已實(shí)施完成，其他工程正在實(shí)施或開(kāi)展前期工作。太湖流域在提高防洪減災(zāi)工程能力的同時(shí)，也進(jìn)一步加強(qiáng)了洪水風(fēng)險(xiǎn)管理理論和基礎(chǔ)研究。水利部太湖流域管理局先后開(kāi)展了太湖流域洪水資源化利用研究、太湖流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理情景分析研究、太湖流域圩區(qū)調(diào)度管理研究、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)流域骨干工程防洪累積影響及對(duì)策研究、城鎮(zhèn)化背景下太湖流域水文規(guī)律變化研究等科研項(xiàng)目研究，為推進(jìn)流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理工作提供了基礎(chǔ)支撐。

b．主動(dòng)規(guī)避洪水風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警工作。2005—2011年，太湖流域探索開(kāi)展了城市、水庫(kù)、蓄滯洪區(qū)、防洪(防潮)保護(hù)區(qū)等不同類(lèi)型的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制試點(diǎn)工作，由于平原防洪保護(hù)區(qū)河網(wǎng)密集、圩區(qū)眾多、水情復(fù)雜、洪澇難分，洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制難度較大。2013年起，太湖流域在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展整個(gè)平原河網(wǎng)地區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作，進(jìn)一步明確了流域重點(diǎn)防洪保護(hù)區(qū)在不同頻率的設(shè)計(jì)降雨、歷史典型洪水條件下的洪水風(fēng)險(xiǎn)及災(zāi)害損失。結(jié)合防洪減災(zāi)實(shí)際工作需要，太湖流域正在開(kāi)展動(dòng)態(tài)洪水風(fēng)險(xiǎn)研究，以進(jìn)一步提高流域?qū)崟r(shí)洪水風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判能力。另一方面，太湖流域水災(zāi)害監(jiān)測(cè)和預(yù)警也走在全國(guó)的前列，流域內(nèi)有關(guān)省市均已建成了以水情、工情、旱情、災(zāi)情信息采集系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以通信系統(tǒng)為保障，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為依托，以決策支持系統(tǒng)為核心的應(yīng)用系統(tǒng)，包括實(shí)時(shí)水雨情監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、臺(tái)風(fēng)路徑實(shí)時(shí)采集發(fā)布系統(tǒng)、防汛遠(yuǎn)程視頻會(huì)商系統(tǒng)等。已建成的流域防汛抗旱指揮系統(tǒng)在近幾年的水資源調(diào)度和防汛防臺(tái)實(shí)踐中取得了實(shí)效。

c．有效規(guī)范人類(lèi)活動(dòng)，加強(qiáng)流域規(guī)劃制定與制度建設(shè)。1998年以來(lái)，太湖流域先后組織制定了《太湖流域防洪規(guī)劃》《太湖流域水資源綜合規(guī)劃》《太湖流域綜合規(guī)劃》《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》等流域性規(guī)劃，對(duì)交織在一起的流域防洪、水資源和水環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)性思考，并提出了綜合治理措施。2011年我國(guó)首部流域綜合性行政法規(guī)《太湖流域管理?xiàng)l例》以第604號(hào)國(guó)務(wù)院令公布，對(duì)水域保護(hù)、圩區(qū)建設(shè)、預(yù)案制定、調(diào)度管理等洪水管理工作進(jìn)行了明確規(guī)定;同時(shí)，以貫徹實(shí)施條例為契機(jī)，進(jìn)一步加大了對(duì)公眾防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)的普及和宣傳。2012年太湖流域頒布試行的《太湖流域重要河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目水利技術(shù)規(guī)定(試行)》，進(jìn)一步細(xì)化明確了太湖、太浦河、望虞河、新孟河等流域重要湖泊、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)方案盡量減小對(duì)防洪等方面影響的相關(guān)技術(shù)要求。

d．適度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌防洪、供水和水環(huán)境安全。2009年太湖流域防汛抗旱總指揮部(以下簡(jiǎn)稱(chēng)太湖防總)正式成立，標(biāo)志著太湖流域防汛抗旱工作體制建設(shè)進(jìn)入新的階段。太湖防總在流域防汛抗旱工作中發(fā)揮了重要作用，尤其是加強(qiáng)了流域內(nèi)省市的溝通、協(xié)調(diào)和合作。2013年“菲特”臺(tái)風(fēng)影響期間，浙江省湖州市克服困難調(diào)控東排洪水，減輕了上海市黃浦江上游金山、松江、青浦等地洪澇壓力。太湖流域調(diào)度方案隨流域社情、工情、水情的變化和調(diào)度經(jīng)驗(yàn)的積累不斷進(jìn)行修訂和完善。2000年前，流域調(diào)度主要依據(jù)《太湖流域洪水調(diào)度方案》，主要圍繞防洪安全開(kāi)展，主要任務(wù)是太湖洪水安全排泄。2005年以來(lái)，隨著引江濟(jì)太的長(zhǎng)效運(yùn)行，流域水利工程調(diào)度要統(tǒng)籌流域防洪、供水安全和水環(huán)境改善。為統(tǒng)籌流域防洪與供水需求，2011年組織對(duì)《太湖流域洪水調(diào)度方案》(1999年)進(jìn)行了修訂，調(diào)整了太湖防洪調(diào)度水位，形成《太湖流域洪水與水量調(diào)度方案》，初步實(shí)現(xiàn)了防洪與水資源統(tǒng)一調(diào)度。

3 太湖流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理面臨的新形勢(shì)

太湖流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化加速的過(guò)程帶來(lái)了繁榮，也帶來(lái)了新的困惑。加上氣候變化，水污染加劇，使得流域洪水風(fēng)險(xiǎn)加大，管理難度增大。

a．經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化加速對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)分布有較大影響。隨著近年來(lái)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，人類(lèi)活動(dòng)對(duì)水情的影響越來(lái)越劇烈，洪澇的產(chǎn)生和外排格局面臨著不斷地調(diào)整。①由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，流域下墊面，尤其是土地利用空間格局劇烈調(diào)整，建設(shè)用地大幅度增加，透水性地面大量減少，導(dǎo)致地表入滲減少、產(chǎn)水量增多、洪澇調(diào)蓄能力降低，同時(shí)匯流加快，洪峰流量加大，總體的洪水風(fēng)險(xiǎn)增加。②流域內(nèi)城市和圩區(qū)規(guī)模迅速擴(kuò)大，部分以往的半高地由于地面沉降等原因喪失了地勢(shì)優(yōu)勢(shì)，也需要建圩保護(hù)。城市包圍工程和圩區(qū)建設(shè)在提高城市中心區(qū)和廣大低洼地區(qū)的防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，也切斷了與湖蕩通聯(lián)的河道，削弱了雨洪蓄滯功能，保護(hù)區(qū)內(nèi)外的洪水風(fēng)險(xiǎn)需重新調(diào)整。③太湖流域各大城市多分布于江南運(yùn)河沿線，江南運(yùn)河是沿線城市的主要行洪排澇通道。隨著沿線城市迅猛發(fā)展，中心城區(qū)不斷擴(kuò)大，排澇動(dòng)力不斷增強(qiáng)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前江南運(yùn)河沿線已建和在建的泵站總排澇動(dòng)力已超過(guò)1500 m3/s。運(yùn)河沿線城市強(qiáng)排入河的澇水，對(duì)沿河其他地區(qū)來(lái)說(shuō)就是河道來(lái)的洪水，也就是說(shuō)重點(diǎn)圩區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)有可能向其他域區(qū)轉(zhuǎn)移。總之，流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)分布有較大影響，有可能增加總體的洪水風(fēng)險(xiǎn)或者調(diào)整重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)外的洪水風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能導(dǎo)致洪水風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。

b．氣候變化進(jìn)一步增加了洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的不確定性。已有研究表明，全球變暖將導(dǎo)致極端降水事件頻繁發(fā)生，并且降水時(shí)空變異性增大，從而增加洪水災(zāi)害的發(fā)生概率［6-7］。根據(jù)《2014年中國(guó)海平面公報(bào)》［8］，我國(guó)沿海海平面變化總體呈波動(dòng)上升趨勢(shì)。2014年，我國(guó)沿海海平面較常年高111 mm，較2013年高16 mm，為1980年以來(lái)第二高位。1980—2014年，我國(guó)沿海海平面上升速率為3.0 mm/a，與政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)(IPCC)公布的不同時(shí)段全球海平面上升速率相比，我國(guó)沿海海平面上升速率高于全球平均水平［7］。太湖流域洪災(zāi)的另一個(gè)主要因素是排水不暢，東、北、南3個(gè)方向的河道都屬于感潮河段，排水受到海潮及其沿長(zhǎng)江上溯的影響?？傮w來(lái)說(shuō)，海平面上升，使得流域周邊口門(mén)低潮位抬高，沿江、沿海(杭州灣)河道各口門(mén)趁低潮位時(shí)搶排能力降低，洪水風(fēng)險(xiǎn)不確定性增加。

c．流域水質(zhì)型缺水進(jìn)一步加大了洪水風(fēng)險(xiǎn)管理難度。太湖流域城市、人口、財(cái)富高度集中，且流域外來(lái)人口持續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的勢(shì)頭，要求流域水利提供更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)支撐和強(qiáng)有力的保障作用。然而，太湖流域本地水資源量不足，供需矛盾較大，加上水污染嚴(yán)重，水質(zhì)型缺水問(wèn)題十分突出，使得流域傳統(tǒng)的防洪問(wèn)題變得更復(fù)雜。加強(qiáng)雨洪資源利用、實(shí)施水資源調(diào)度是解決現(xiàn)階段流域水資源短缺的主要及有效措施。流域7月上旬出梅后至8月往往有一段持續(xù)的晴熱高溫天氣，是太湖藍(lán)藻大規(guī)模爆發(fā)的易發(fā)期，若影響到太湖水源地安全，需啟動(dòng)引江濟(jì)太應(yīng)急調(diào)度，調(diào)引長(zhǎng)江水入湖改善水質(zhì)，確保供水安全。而太湖流域?qū)倨皆泳W(wǎng)地區(qū)，地勢(shì)平坦，河湖大多屬淺水型，調(diào)蓄能力較小，對(duì)水位較敏感，受降雨影響，極易發(fā)生旱澇急轉(zhuǎn)，太湖水位因洪水出路不足，更是易漲難消。在流域雨洪資源利用中，如何有效控制防洪風(fēng)險(xiǎn)，保障流域防洪安全，也是流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的難點(diǎn)之一。

4 太湖流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理思考與展望

從洪水控制到洪水管理是當(dāng)今防洪理念轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。洪水管理是人類(lèi)按可持續(xù)發(fā)展的原則，以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的，理性規(guī)范洪水調(diào)控行為與增強(qiáng)自適應(yīng)能力等一系列活動(dòng)的總稱(chēng)［9］。太湖流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理并不是否認(rèn)工程手段，而是更加強(qiáng)調(diào)工程與非工程措施的有機(jī)結(jié)合。要從以建設(shè)發(fā)揮工程體系為主的戰(zhàn)略發(fā)展到防洪工程體系的基礎(chǔ)上建成全面的防洪減災(zāi)工作體系［10］。

a．繼續(xù)提高應(yīng)對(duì)能力，加強(qiáng)洪水監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和公眾宣傳工作。洪水監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)是合理調(diào)度水利工程、防洪搶險(xiǎn)決策的重要基礎(chǔ)。鑒于太湖流域平原河網(wǎng)的復(fù)雜性，下階段，太湖流域需進(jìn)一步完善水情信息采集系統(tǒng)和工程監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，提高信息感知能力;加強(qiáng)通信傳輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，加快信息傳輸速度;加強(qiáng)與氣象等部門(mén)協(xié)作與溝通，強(qiáng)化對(duì)流域暴雨、洪澇特性變化的研究，以及對(duì)中短期天氣、水雨情和臺(tái)風(fēng)暴潮的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，加快洪水預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)和設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提高洪水預(yù)測(cè)、預(yù)警水平;進(jìn)一步完善和強(qiáng)化相關(guān)模型系統(tǒng)功能，為流域洪水預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、調(diào)度管理、防汛搶險(xiǎn)、災(zāi)情評(píng)估等提供及時(shí)可靠的決策支持。此外，洪水管理的效果不僅僅取決于監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)的技術(shù)水平和搶險(xiǎn)救災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)，更取決于社會(huì)與公眾，尤其是政府領(lǐng)導(dǎo)者防洪減災(zāi)意識(shí)的轉(zhuǎn)變和提高［11］。今后，充分利用學(xué)校、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視、廣播等宣傳渠道，進(jìn)一步加強(qiáng)防洪減災(zāi)方面的宣傳教育，結(jié)合歷史典型洪水，采取有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有效果、有氣勢(shì)、有層次、多形式的宣傳方式［12］，向公眾普及防洪減災(zāi)知識(shí)，增強(qiáng)公眾自我防范和自救意識(shí)。

b．主動(dòng)規(guī)避洪水風(fēng)險(xiǎn)，加快太湖流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖推廣應(yīng)用。洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的重要基礎(chǔ)支撐。目前流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作已取得一定的成果，同時(shí)在上海市國(guó)外企業(yè)洪水保險(xiǎn)、2010年世博會(huì)洪水風(fēng)險(xiǎn)公示、2013年“菲特”強(qiáng)臺(tái)風(fēng)防御等工作中進(jìn)行了初步應(yīng)用，對(duì)有效規(guī)避洪水風(fēng)險(xiǎn)、提前部署洪水防御工作有積極作用。除用于防洪減災(zāi)決策外，洪水風(fēng)險(xiǎn)圖未來(lái)還可能拓展到洪水保險(xiǎn)、公眾防汛防臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)教育，以及城市規(guī)劃、城市應(yīng)急管理、交通管理等領(lǐng)域。下階段除繼續(xù)做好太湖流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖更新以外，將探索開(kāi)展流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃、實(shí)時(shí)洪水風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)等工作，并進(jìn)一步推廣洪水風(fēng)險(xiǎn)圖在其他領(lǐng)域的應(yīng)用。例如洪水保險(xiǎn)已被越來(lái)越多的國(guó)家所接受，目前在美、英、日等發(fā)達(dá)國(guó)家得到了充分重視和廣泛的實(shí)施，考慮到太湖流域?qū)l(fā)展成為世界第六大城市群的核心，將深入研究城市洪水保險(xiǎn)措施的可行性，由國(guó)家、社會(huì)與個(gè)人來(lái)共同承擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)。此外，為規(guī)避洪水風(fēng)險(xiǎn)，建議對(duì)城市、交通等建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行洪水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、許可及“三同時(shí)”制度;在人口密集、避洪轉(zhuǎn)移困難的區(qū)域，建筑物可以架空底樓，讓洪水通過(guò)，重要設(shè)施安排在二樓及以上樓層;發(fā)生短歷時(shí)強(qiáng)降雨時(shí)，也可以利用網(wǎng)球場(chǎng)等低洼地區(qū)臨時(shí)調(diào)蓄洪水。

c．進(jìn)一步規(guī)范人類(lèi)活動(dòng)，積極探索風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理模式。隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口進(jìn)一步集中，地域之間的防洪安全出現(xiàn)越來(lái)越多的沖突。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)抽排洪水能力強(qiáng)，在汛期迅速將區(qū)內(nèi)積水外排，加大了鄰近地區(qū)或者流域整體的防洪壓力。如何解決洪水風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移與重新分布，日本強(qiáng)調(diào)“確保流域蓄滯水功能”，即防洪除澇工程興建的目的與調(diào)度的準(zhǔn)則，不再是將洪水盡快通過(guò)河道排向下游，而是盡可能將洪峰流量控制在各河段行洪能力之內(nèi)。美國(guó)的許多州也制定了相應(yīng)的法律，規(guī)定任何河道工程與洪泛區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，不得導(dǎo)致河道洪水位抬高超過(guò)0. 3048 m(1英尺)，有的州甚至規(guī)定不能引起河道洪水位的抬高。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，確保安全與“零風(fēng)險(xiǎn)”模式均不可取，據(jù)此程曉陶［13］提出“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享”的運(yùn)作模式，即使再重要的地區(qū)也不能無(wú)償獲得確保安全的權(quán)利，而應(yīng)該以“提供補(bǔ)償資金”的方式來(lái)履行分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)，形成一個(gè)公平的社會(huì)。人口財(cái)富集中、洪澇矛盾突出、城市內(nèi)澇嚴(yán)重是流域洪水管理的實(shí)際情況，從流域面上來(lái)說(shuō)，通過(guò)水利工程及調(diào)度，使區(qū)域外排的洪水控制在外河河段的行洪能力之內(nèi)，對(duì)于超出部分形成的泛濫積水，必須采取相應(yīng)的自我消化風(fēng)險(xiǎn)的措施，比如增加區(qū)域內(nèi)部調(diào)蓄、調(diào)整工程運(yùn)行管理方式等。對(duì)于城市內(nèi)澇嚴(yán)重問(wèn)題，下階段需大力推進(jìn)海綿城市建設(shè)，積極推行城市低影響開(kāi)發(fā)，將防、排、滲、蓄、滯、處理等措施有機(jī)結(jié)合，減輕城市防洪排澇的壓力，有效減少城市水災(zāi)發(fā)生頻率和損失。

d．適度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化流域洪水資源化中的洪水風(fēng)險(xiǎn)控制。太湖流域本地水資源十分緊缺，人均、畝均本地水資源占有量?jī)H為全國(guó)平均的1/5和1/2，人多水少是流域人水關(guān)系的基本特征［14］。水資源開(kāi)發(fā)利用率超過(guò)80%，為國(guó)際公認(rèn)合理限度(40%)的2倍。近年來(lái)流域總用水量在350億m3左右，超出本地水資源量的1倍左右，用水不足主要依靠從長(zhǎng)江直接取水、引長(zhǎng)江水和上下游重復(fù)利用來(lái)彌補(bǔ)。隨著對(duì)洪水利害兩重性認(rèn)識(shí)的不斷深入，“洪水資源化”概念已逐步成為一些學(xué)者和水管理者的共識(shí)，也逐步體現(xiàn)在太湖流域?qū)嶋H的治水思路中。如2011年批復(fù)實(shí)施的《太湖流域洪水與水量調(diào)度方案》，切實(shí)體現(xiàn)了流域洪水資源化的思想，即結(jié)合流域、區(qū)域用水需求，提高前汛期太湖防洪控制水位，在適度承擔(dān)防洪風(fēng)險(xiǎn)的前提下，科學(xué)調(diào)控洪水，最大限度地挖掘洪水資源的利用潛力，提高流域供水保障水平。此外，太湖流域河湖屬淺水型，水位變幅不大，調(diào)蓄能力小，遇降雨極易發(fā)生旱澇急轉(zhuǎn)，而太湖洪水出路不足、水位易漲難消，加上流域中長(zhǎng)期水文氣象預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)準(zhǔn)確性不高，給流域引江濟(jì)太水資源調(diào)度和太湖雨洪資源利用中的防洪風(fēng)險(xiǎn)控制帶來(lái)較大困難。特別是太湖藍(lán)藻大多在盛夏、汛期暴發(fā)，太湖水位往往超過(guò)引水控制水位，在此情況下供水安全與防洪安全矛盾突出;而汛末雨洪資源利用往往又面臨臺(tái)風(fēng)威脅，下一階段將在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上繼續(xù)加強(qiáng)流域雨洪資源利用的實(shí)踐，開(kāi)展洪水資源化過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策研究。

5 結(jié)語(yǔ)

洪水災(zāi)害是太湖流域發(fā)生次數(shù)最頻繁、損失最嚴(yán)重的自然災(zāi)害，經(jīng)過(guò)多年的洪水管理實(shí)踐，更多的人逐步認(rèn)識(shí)到洪水的利、害兩重性，洪水是災(zāi)害也是資源。從流域?qū)嶋H出發(fā)，根治洪水是不切實(shí)際的，也沒(méi)有必要，因此應(yīng)選擇“有風(fēng)險(xiǎn)的洪水管理”模式 。該洪水治理模式更加強(qiáng)調(diào)合理規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)用和管理好防洪工程體系，主動(dòng)、科學(xué)地規(guī)避洪水風(fēng)險(xiǎn)，即采取風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)姆绞?，將其控制在可承受的限度之?nèi)，促使人與自然的關(guān)系向良性互動(dòng)轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，流域洪水風(fēng)險(xiǎn)管理也并非一蹴而就的，其體制與運(yùn)作機(jī)制的建立是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要各級(jí)政府的重視，也需要公眾更多的參與，在實(shí)踐中不斷完善。

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［2］徐乾清．中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報(bào)告集:第3卷［M］．北京:中國(guó)水利水電出版社，2002:185-186．

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