朱 健，邱 煒

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州310014)

對(duì)推進(jìn)主體設(shè)計(jì)單位開展水電移民工程總承包的認(rèn)識(shí)

朱 健，邱 煒

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州310014)

推行主體設(shè)計(jì)單位工程總承包的建設(shè)模式將成為水電移民工程建設(shè)的主流模式。從工程總承包的發(fā)展歷程出發(fā)，結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前水電移民工程總承包的發(fā)展現(xiàn)狀、特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了分析。同時(shí)，對(duì)當(dāng)前水電移民工程總承包工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行了剖析，并提出了對(duì)策措施和建議。

水電移民；工程總承包；管理；問(wèn)題；建議

0 引 言

近年來(lái)，我國(guó)水電建設(shè)迎來(lái)了高峰時(shí)期。隨著三峽工程順利發(fā)電，溪洛渡、向家壩、糯扎渡等大型水電站下閘蓄水，水電建設(shè)取得了舉世矚目的成就。我國(guó)水電工程設(shè)計(jì)、施工技術(shù)及項(xiàng)目管理日趨成熟，但建設(shè)征地移民安置實(shí)施工作，尤其是移民工程建設(shè)項(xiàng)目管理工作仍處于不斷完善和摸索階段?？茖W(xué)合理地制定移民安置方案是妥善安置移民的基礎(chǔ)，按照規(guī)劃方案采取行之有效的項(xiàng)目管理辦法順利完成移民工程建設(shè)是移民安置的重要保證。

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào))，移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制，移民安置實(shí)施工作主要由縣級(jí)人民政府具體負(fù)責(zé)。從目前眾多大型水電站移民安置實(shí)施工作情況分析，由于縣級(jí)各部門項(xiàng)目管理力量差異較大，現(xiàn)場(chǎng)管理能力和經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較為薄弱，不能完全勝任移民工程建設(shè)管理的需要。為加強(qiáng)移民工程的建設(shè)管理工作，在充分汲取近年來(lái)移民工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家先后出臺(tái)相關(guān)政策文件，并在一些大型水電項(xiàng)目上開始逐步推行移民工程總承包的建設(shè)管理模式。本文結(jié)合中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司(以下簡(jiǎn)稱“華東院”)承擔(dān)的云南某大型水電站移民工程總承包工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)移民工程總承包的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)、存在的問(wèn)題及對(duì)策措施進(jìn)行了初步分析，并提出了相關(guān)建議。

1 工程總承包的概念

工程總承包(EPC模式)是國(guó)際通行的一種工程建設(shè)管理模式，指業(yè)主將建設(shè)工程的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等工程建設(shè)的全部任務(wù)一并發(fā)包給一個(gè)具備相應(yīng)總承包資質(zhì)條件的承包人，承包人以約定的工程投資成本、施工工期、質(zhì)量要求等就工程建設(shè)的全過(guò)程向業(yè)主負(fù)責(zé)，直至工程竣工向業(yè)主交付，經(jīng)驗(yàn)收合格并符合業(yè)主要求的建設(shè)工程[1]。承包商在承接工程總承包項(xiàng)目后，成立項(xiàng)目部，任命項(xiàng)目經(jīng)理，設(shè)立設(shè)計(jì)管理部、施工管理部、財(cái)務(wù)管理部等工作部門，組織設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備物資采購(gòu)等專業(yè)人員開展各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)。

項(xiàng)目部利用企業(yè)內(nèi)部資源的同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的需要，可以采用合作、分包等方式，將設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)等任務(wù)委托其他企業(yè)，通過(guò)整合社會(huì)資源，獲得更好的項(xiàng)目執(zhí)行能力和技術(shù)創(chuàng)新能力。承包商向項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)的同時(shí)，接受政府及行業(yè)主管部門的監(jiān)督，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)建設(shè)過(guò)程中各環(huán)節(jié)、各參建單位間的建設(shè)時(shí)序、建設(shè)強(qiáng)度和建設(shè)內(nèi)容，負(fù)責(zé)糾正偏差和協(xié)調(diào)矛盾，并就工程建設(shè)階段進(jìn)展情況、特殊事件及其處理結(jié)果等內(nèi)容，按有關(guān)規(guī)定或約定，及時(shí)向項(xiàng)目業(yè)主報(bào)告。

2 國(guó)家對(duì)工程總承包相關(guān)政策規(guī)定

2.1 建筑工程行業(yè)

我國(guó)工程總承包模式的提出始于20世紀(jì)80年代的基本建設(shè)管理體制改革。1997年頒布的《建筑法》，提倡對(duì)建筑工程進(jìn)行總承包。2003年2月13日，原建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》(建市[2003]30號(hào))，明確了工程總承包的概念、重要性和必要性，并開始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣[2]。

2.2 水電移民工程

為加強(qiáng)移民工程的建設(shè)管理，2011年5月17日，國(guó)家能源局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)管理的通知》(國(guó)能新能[2011]156號(hào))提出： “積極探索和試點(diǎn)推廣移民工程項(xiàng)目由項(xiàng)目法人、主體設(shè)計(jì)單位等有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)代建和總承包等多種形式”。

2012年2月7日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源[2012] 293號(hào))，文件再次強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村居民點(diǎn)和遷建城市集鎮(zhèn)新址場(chǎng)地平整、基礎(chǔ)設(shè)施和復(fù)建專業(yè)項(xiàng)目工程建設(shè)，應(yīng)按基本建設(shè)要求進(jìn)行招投標(biāo)，也可委托水電工程項(xiàng)目法人、大型國(guó)有企業(yè)等有實(shí)力企業(yè)根據(jù)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃代建或者總承包”。

3 移民工程總承包發(fā)展情況

大型水電站的移民工程是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及的時(shí)間跨度長(zhǎng)，專業(yè)性強(qiáng)，多專業(yè)協(xié)作水平高，對(duì)設(shè)計(jì)的依賴程度大，對(duì)承建單位項(xiàng)目管理能力和管理人員技術(shù)水平要求較高。為此，根據(jù)國(guó)能新能[2011]156號(hào)、發(fā)改能源[2012] 293號(hào)等相關(guān)政策的要求，近年來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)各水電移民工程已逐步推行了工程總承包的建設(shè)管理模式。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)內(nèi)推行工程總承包模式的移民工程已近10余項(xiàng)，覆蓋了四川、云南、安徽、浙江等多個(gè)省，該管理模式已逐步得到有關(guān)各方的認(rèn)可，并進(jìn)一步推廣。

以華東院承擔(dān)的云南某大型水電站移民工程總承包為例，其總承包項(xiàng)目范圍主要由4個(gè)子項(xiàng)目構(gòu)成，包括庫(kù)周復(fù)建村組道路、安置點(diǎn)連接道路、遷建集鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施工程及遷建集鎮(zhèn)場(chǎng)外供水工程。該移民工程項(xiàng)目采用的是目前國(guó)際上較為普遍的工程總承包模式，由業(yè)主(當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府)將建設(shè)工程的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等工程建設(shè)任務(wù)一并委托給華東院，華東院以約定的工程投資成本、施工工期、質(zhì)量要求等就工程建設(shè)的全過(guò)程向業(yè)主負(fù)責(zé)，直至工程竣工經(jīng)驗(yàn)收合格并符合業(yè)主要求后向業(yè)主交付。

在本項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，華東院成立了項(xiàng)目部，任命了項(xiàng)目經(jīng)理，設(shè)立設(shè)計(jì)管理部、施工管理部、財(cái)務(wù)管理部等工作部門。在利用企業(yè)內(nèi)部資源的同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需要，按照基本建設(shè)程序要求，將施工任務(wù)通過(guò)公開招投標(biāo)的方式委托其他具有相關(guān)資質(zhì)企業(yè)承擔(dān)，通過(guò)整合社會(huì)資源，獲得更好的項(xiàng)目執(zhí)行能力。

4 移民工程總承包的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)

結(jié)合移民工程的特點(diǎn)，對(duì)比分析移民工程采取平行承發(fā)包模式與工程總承包模式可知，采取工程總承包模式的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)如下：

(1)責(zé)任明確，減輕地方政府管理工作。業(yè)主(地方政府)選定主體設(shè)計(jì)單位作為總承包商后，工程的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等環(huán)節(jié)的管理責(zé)任均由總承包商承擔(dān)，減輕了業(yè)主在管理方面的工作量，更專注于監(jiān)管工作。地方政府在減輕工程建設(shè)管理工作的同時(shí)，又能將更多的工作力量投入到移民安置中，強(qiáng)化了移民安置實(shí)施的工作力量[3]。

(2)工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全“四控制”得到切實(shí)的保障。業(yè)主在總承包合同中明確“四控制”目標(biāo)，承包商則負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度和協(xié)調(diào)。項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全責(zé)任在建設(shè)期間全部移交至總承包單位，降低了業(yè)主的管理風(fēng)險(xiǎn)。

(3)充分發(fā)揮總承包單位的綜合資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化管理。工程總承包管理模式最主要的特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各工程建設(shè)環(huán)節(jié)系統(tǒng)化、一體化，將設(shè)計(jì)單位、施工單位、設(shè)備材料供應(yīng)商等參建單位與項(xiàng)目業(yè)主之間的交易成本內(nèi)化為工程總承包單位內(nèi)部的協(xié)調(diào)成本，促使總承包單位在工程建設(shè)過(guò)程中主動(dòng)提高項(xiàng)目管理能力，實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置，更有效地進(jìn)行工程質(zhì)量、工期、投資的綜合控制，避免出現(xiàn)因設(shè)計(jì)、施工、供應(yīng)等不協(xié)調(diào)造成工期拖延、投資增加、質(zhì)量事故和合同糾紛等[4]。

(4)促進(jìn)優(yōu)化，節(jié)約資源。工程總承包能最大限度地發(fā)揮總承包單位在設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等環(huán)節(jié)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，克服了設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各建設(shè)環(huán)節(jié)責(zé)任分離、相互制約和脫節(jié)的矛盾，促進(jìn)新技術(shù)、新工藝、新方法的應(yīng)用，進(jìn)而促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目科技進(jìn)步，節(jié)約資源。

(5)發(fā)揮主體設(shè)計(jì)單位的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。以主體設(shè)計(jì)單位為龍頭的工程總承包，有利于充分調(diào)動(dòng)主體設(shè)計(jì)單位的積極性，提高前期移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作質(zhì)量，在實(shí)施階段進(jìn)一步發(fā)揮技術(shù)龍頭作用。同時(shí)，可以從設(shè)計(jì)源頭實(shí)施對(duì)設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化，有效保證規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量，進(jìn)而對(duì)工程的投資、進(jìn)度、質(zhì)量以及后續(xù)可能的設(shè)計(jì)變更等進(jìn)行全面控制[5]。

(6)體現(xiàn)主體設(shè)計(jì)單位的信譽(yù)優(yōu)勢(shì)。根據(jù)目前國(guó)家的相關(guān)管理規(guī)定，參與移民工程總承包的單位主要為大型國(guó)有企業(yè)。作為國(guó)有大型科技型企業(yè)，一般具備良好的信譽(yù)和口碑，在工程總承包建設(shè)中與各參建方均能建立良好的合作關(guān)系，得到支持和配合。

(7)綜合效益明顯，可實(shí)現(xiàn)性高。工程總承包模式下，設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)均由總承包單位負(fù)責(zé)，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、施工技術(shù)、設(shè)備安裝要求能夠得到有效融合，項(xiàng)目建設(shè)綜合效益明顯。

從華東院承擔(dān)的某縣2個(gè)大型水電移民工程項(xiàng)目的實(shí)踐看，也可以清晰得出上述結(jié)論。在該縣某水電站建設(shè)過(guò)程中，對(duì)移民交通工程采取了平行發(fā)包模式組織實(shí)施。庫(kù)周復(fù)建道路(約31 km)項(xiàng)目自2010年7月啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)，直至2013年底才基本完成施工建設(shè)，且工程投資已大大超出規(guī)劃審定概算。在吸取移民工程實(shí)施經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，該縣依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策，積極探索移民工程總承包的建設(shè)管理模式，將另外一個(gè)水電工程庫(kù)周復(fù)建道路工程(約80 km)委托華東院，以工程總承包模式組織實(shí)施。該工程自簽訂委托合同以來(lái)，華東院克服了施工干擾和阻工現(xiàn)象，僅用5個(gè)月即完成了全線路基工程的開挖， 1年內(nèi)全部完成路面工程施工，成功控制了工程投資規(guī)模，突顯了工程總承包建設(shè)模式的優(yōu)勢(shì)。

5 移民工程總承包存在的問(wèn)題、對(duì)策措施及建議

5.1 存在問(wèn)題

移民工程總承包項(xiàng)目建設(shè)管理模式是目前水電移民工程項(xiàng)目中較為新穎的建設(shè)方式，目前尚處于探索階段，從已試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)踐分析，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

(1)移民工程總承包行業(yè)管理規(guī)定缺乏。雖然目前國(guó)家對(duì)于水電移民工程總承包已提出了探索實(shí)行的要求，但具體實(shí)施操作尚無(wú)明確管理規(guī)定，在一些水電工程大省也無(wú)相關(guān)配套政策出臺(tái)。因此，目前移民工程總承包仍處于探索階段，各地、各項(xiàng)目具體實(shí)施的方式也不盡相同，存在政策影響等諸多風(fēng)險(xiǎn)因素，不利于移民工程總承包建設(shè)模式健康有序的推進(jìn)。

(2)外圍干撓因素多，項(xiàng)目實(shí)施困難多。移民工程建設(shè)不僅受當(dāng)?shù)貜?fù)雜的自然環(huán)境，如地質(zhì)、地形、水文氣象等因素的影響，還受社會(huì)環(huán)境的影響和制約，如項(xiàng)目征地、移民意愿調(diào)整、當(dāng)?shù)卣姓深A(yù)等。主要體現(xiàn)在：①移民工程多采取概算限額設(shè)計(jì)、投資包干的實(shí)施方式。由于目前移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)周期較短，移民安置規(guī)劃方案未能切實(shí)落實(shí)到位。如移民意愿的多次變化導(dǎo)致移民安置居民點(diǎn)變化多；初步設(shè)計(jì)階段勘測(cè)設(shè)計(jì)工作深度不足，地質(zhì)勘測(cè)和施工組織設(shè)計(jì)工作不到位，導(dǎo)致實(shí)施階段場(chǎng)地條件發(fā)生較大變化等，均會(huì)造成項(xiàng)目投資超出概算，影響項(xiàng)目實(shí)施。②移民或當(dāng)?shù)卮迕裨V求多，導(dǎo)致項(xiàng)目征地異常困難，甚至部分項(xiàng)目出現(xiàn)移民對(duì)安置條件或其他問(wèn)題處理的不滿，采取阻工堵路等干預(yù)項(xiàng)目建設(shè)的行為，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施困難。

5.2 對(duì)策措施及建議

針對(duì)目前移民工程總承包存在的一些問(wèn)題，建議如下：

(1)鑒于各地區(qū)移民工程總承包的形式不盡相同，建議省級(jí)相關(guān)主管部門根據(jù)國(guó)家政策法規(guī)，盡快出臺(tái)制定水電移民工程總承包相關(guān)配套政策規(guī)定，對(duì)目前移民工程總承包的項(xiàng)目適用范圍、委托方式、資質(zhì)要求、實(shí)施管理等方面給予明確規(guī)定，以便指導(dǎo)移民工程總承包的有效實(shí)施。

(2)移民工程通常比較分散，且項(xiàng)目類別多，涉及交通、水利、市政、通訊、環(huán)保等諸多行業(yè)，對(duì)工程總承包單位的資質(zhì)以及管理團(tuán)隊(duì)素質(zhì)要求高。建議水電工程主體設(shè)計(jì)單位加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)能力建設(shè)，以適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)的要求[6]。同時(shí)，建議省級(jí)移民行業(yè)主管部門進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)前期設(shè)計(jì)工作的管理，提高前期移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的工作質(zhì)量，避免實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)多的設(shè)計(jì)變更，影響移民工程總承包綜合效益的實(shí)現(xiàn)。

(3)在移民工程實(shí)施過(guò)程中，建議地方政府與工程總承包單位進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)移民工程總承包各方責(zé)任，保證項(xiàng)目實(shí)施的外部環(huán)境。

6 結(jié) 論

結(jié)合相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)大中型水電移民工程采取主體設(shè)計(jì)單位工程總承包模式是行之有效的項(xiàng)目管理模式，并將成為我國(guó)水電移民工程建設(shè)的主流模式。工程總承包模式具有資源配置優(yōu)化、綜合效益明顯的優(yōu)勢(shì)，尤其通過(guò)主體設(shè)計(jì)單位在工程總承包的龍頭地位，對(duì)提高移民工程的建設(shè)技術(shù)水平、控制工程進(jìn)度、質(zhì)量、投資以及后續(xù)的設(shè)計(jì)變更等方面均具有十分重要的作用。

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(責(zé)任編輯 楊 健)

Understanding on Promoting Design Unit of Main Hydraulic Structures to Carry out Hydropower Resettlement Project EPC

ZHU Jian, QIU Wei

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The mainstream of resettlement project construction mode in hydropower development is resettlement project EPC contracted by the design unit of main hydraulic structures of hydropower project. The current status, features and advantages of resettlement project EPC are analyzed in view of the development process of project EPC and based on practical experiences. Meanwhile, the current problems of resettlement project EPC in hydropower development are also analyzed and some countermeasures and suggestions are proposed．

hydropower resettlement; EPC; management; problem; suggestion

2015-07-08

朱健(1979—)，男，江蘇建湖人，高級(jí)工程師，主要從事水利水電移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢、監(jiān)督評(píng)估及移民工程項(xiàng)目管理等工作．

D632.4；TV512

B

0559-9342(2015)09-0078-04