◎晁代文

1 引言

近年來,隨著渭河沿岸社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，大城市發(fā)展戰(zhàn)略的加快實(shí)施，城市中心東擴(kuò)南移，在渭河下游河道建設(shè)的橋梁、管線等涉河建筑物也逐年增多。截止目前，渭河下游公路橋、鐵路橋、輸電線路等涉河建設(shè)項(xiàng)目共77處。這些項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行，極大地緩解了城市間交通、電力以及供熱壓力，有力的促進(jìn)了沿河經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與此同時(shí)，涉河項(xiàng)目對渭河河道行洪、河勢發(fā)展及防洪工程安全也帶來一定的不利影響，形成壅水、阻水、改溜等情況，河道出現(xiàn)河勢惡化、沖刷加大等現(xiàn)象，致使河道防洪、泄洪能力不同程度地消弱、降低。加之在涉河建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，一些項(xiàng)目未嚴(yán)格按審批的最終方案建設(shè)，建設(shè)期間設(shè)計(jì)方案或?qū)嵤┓桨傅淖兏鼪]有按程序另行報(bào)審，一些項(xiàng)目在建設(shè)過程中對防洪工程本身也造成了損毀等等一系列問題，加大了這些不利情況的發(fā)生。這都對河道管理提出了更高的要求，要求相關(guān)管理部門要進(jìn)一步加強(qiáng)涉河項(xiàng)建設(shè)目現(xiàn)場監(jiān)管工作，不斷提高涉河建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)場監(jiān)管能力和水平。

本文主要從審批機(jī)關(guān)和監(jiān)管單位自身著眼，分析了如何加強(qiáng)對已審批并頒發(fā)了施工許可的涉河建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)場監(jiān)管問題。

2 當(dāng)前渭河下游涉河建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場監(jiān)管存在主要問題

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，近幾年渭河下游河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目呈逐年增多的趨勢。河道主管部門在建設(shè)項(xiàng)目管理中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成績，但由于相關(guān)法律法規(guī)不夠完善、“重審批、輕監(jiān)管”思想仍然存在等問題，制約了建設(shè)項(xiàng)目管理的規(guī)范化。當(dāng)前河管單位在涉河項(xiàng)目現(xiàn)場監(jiān)管工作中的主要問題集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 監(jiān)管重視程度不夠，職責(zé)不清

審批單位及河管單位對涉河建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場監(jiān)管認(rèn)識不到位，重視程度不夠，存在“重審批，輕監(jiān)管”的思想?？傉J(rèn)為反正審查過了，發(fā)了開工手續(xù)了，建設(shè)單位將其建成運(yùn)行就可以了，只要不將垃圾堆在河道里就行，其他的都無所謂。這種主導(dǎo)思想直接導(dǎo)致河管單位現(xiàn)場監(jiān)管工作無法開展到位，對已審批許可的項(xiàng)目，不知道為什么要監(jiān)管，監(jiān)管什么、誰去監(jiān)管，監(jiān)管過程中要履行什么職責(zé)、要達(dá)到什么樣的要求等，從而導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)不履行或履行不到位。這是涉河建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場監(jiān)管存在問題的根本原因。

2.2 監(jiān)管要點(diǎn)不清晰，監(jiān)督目標(biāo)不夠明確

審批機(jī)關(guān)將涉河項(xiàng)目具體情況向監(jiān)管單位未交底或交底不清楚，導(dǎo)致監(jiān)管單位對批準(zhǔn)同意的涉河建設(shè)項(xiàng)目的一些主要指標(biāo)不清楚，對具體需要監(jiān)管的重點(diǎn)沒有清晰的認(rèn)識，不了解監(jiān)管的主要內(nèi)容，監(jiān)管工作沒有針對性。擬或監(jiān)管單位沒有認(rèn)真的理解交底內(nèi)容，對涉河項(xiàng)目審批要求沒有進(jìn)行認(rèn)真的研究，沒有制訂完善的監(jiān)管方案，這些都導(dǎo)致監(jiān)管工作開展不夠具體，眉毛胡子一把抓。一些監(jiān)管單位對監(jiān)管工作的重點(diǎn)、監(jiān)管工作方式都不清楚，多數(shù)僅是去現(xiàn)場看看，照幾張能表明進(jìn)度和一些過程的相片就行了，從根本上沒有明確涉河項(xiàng)目現(xiàn)場監(jiān)管工作的各項(xiàng)要點(diǎn)和要求。

2.3 監(jiān)管頻次、監(jiān)管質(zhì)量以及監(jiān)管人員數(shù)量和質(zhì)量難以滿足監(jiān)管工作需要

監(jiān)管單位由于某些原因，開展現(xiàn)場監(jiān)管頻次較少，有些甚至僅通過電話詢問，應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)的安排或上級要求。有的單位不根據(jù)項(xiàng)目具體進(jìn)度監(jiān)管，隨意安排現(xiàn)場監(jiān)管時(shí)間，與項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展脫節(jié)，以致于該監(jiān)管的工程節(jié)點(diǎn)沒有監(jiān)管，該監(jiān)管的內(nèi)容沒有監(jiān)管到位。

監(jiān)管單位監(jiān)管現(xiàn)場去的人員多為水政工作人員，工程技術(shù)人員較少參加或沒有參加，一般1～2人去看看，照照相，難以完成部分量測、執(zhí)法等任務(wù)，現(xiàn)場監(jiān)管人員對于一些技術(shù)、業(yè)務(wù)含量較多的監(jiān)管工作難以勝任，導(dǎo)致監(jiān)管工作質(zhì)量不高。

另外，監(jiān)管單位現(xiàn)場監(jiān)管設(shè)備、手段不足。監(jiān)管單位在監(jiān)管時(shí)，多數(shù)只帶照相機(jī)，沒有根據(jù)項(xiàng)目監(jiān)管需要配備相應(yīng)的水準(zhǔn)儀、量尺等設(shè)備，導(dǎo)致現(xiàn)場監(jiān)管手段不足，難以滿足現(xiàn)場監(jiān)管需求，不能有效完成監(jiān)管任務(wù)。

2.4 監(jiān)管工作銜接不夠，上下脫節(jié)

監(jiān)管單位現(xiàn)場監(jiān)管僅滿足于對關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)去現(xiàn)場看看，很少或從不進(jìn)行具體量測、記錄，甚至于不照相等，也很少有相應(yīng)的工程記錄和描述。對現(xiàn)場監(jiān)管沒有整體的計(jì)劃，監(jiān)管工作沒有重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)，監(jiān)管重點(diǎn)部位不清楚，沒有必要和適當(dāng)?shù)氖侄魏头绞剑S意性大。審批單位監(jiān)督檢查有時(shí)也只是走走過場，僅僅是現(xiàn)場去一下，看一看項(xiàng)目進(jìn)展，談?wù)劚O(jiān)管要求，對現(xiàn)場監(jiān)管單位的監(jiān)管工作也沒有跟蹤；而現(xiàn)場監(jiān)管單位也沒有結(jié)合實(shí)際采取旁站，量測、拍攝、驗(yàn)收、執(zhí)法等監(jiān)管形式來開展監(jiān)管工作，也沒有形成完整的監(jiān)管資料，審批與監(jiān)管工作想到脫節(jié)。

2.5 沒有形成規(guī)范、詳實(shí)的資料

近幾年的涉河建設(shè)項(xiàng)目從巡查、重點(diǎn)量測、適時(shí)照相、旁站監(jiān)管等方面都沒有形成較為完整的監(jiān)管記錄、量測成果、驗(yàn)收結(jié)果及影像資料等，多數(shù)單位監(jiān)管資料不夠完整詳實(shí)，形成的監(jiān)管資料中最普遍的資料是一些巡查記錄，也都是很簡單的記錄，如什么時(shí)間幾個(gè)人去了哪個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)場。資料多數(shù)沒有記錄工程進(jìn)展情況、主要施工部位，監(jiān)管的內(nèi)容與批準(zhǔn)的比較情況，影像等也都比較少，無法準(zhǔn)確反映出涉河項(xiàng)目是否按批準(zhǔn)要求實(shí)施，與批準(zhǔn)的異同等都無法從資料中獲取。一些照片也難以反應(yīng)工程建設(shè)情況、節(jié)點(diǎn)施工情況等。從監(jiān)管資料中難以反映項(xiàng)目在河道的具體施工情況和監(jiān)管單位具體監(jiān)管工作的開展情況等。

2.6 監(jiān)督管理手段不足，缺乏有效約束力。

在涉河項(xiàng)目施工過程中，部分施工單位在施工過程中往往在河道內(nèi)隨意棄置建筑垃圾、堆放棄土，或超規(guī)模建設(shè)、不按規(guī)定內(nèi)容建設(shè)，不服從河道管理部門管理或陽奉陰違。更有甚者，項(xiàng)目一旦建成，施工單位一走了之，建設(shè)單位聯(lián)系不上或不理會，對河道主管機(jī)關(guān)提出的審查要求及補(bǔ)救措施置之不理，對河道防洪造成了極大的隱患。尤其地方政府直接干預(yù)的項(xiàng)目，管理單位更難以履行管理職責(zé)。另外，建設(shè)項(xiàng)目竣工投入運(yùn)營后，所涉及運(yùn)營過程中產(chǎn)生的垃圾清理、建設(shè)項(xiàng)目對防洪工程以及河勢變化、水體污染等一系列問題，都是在建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營后才產(chǎn)生的。雖然有些河道管理單位在項(xiàng)目取得施工許可證前就與建設(shè)單位簽訂了相關(guān)協(xié)議，由于缺乏相應(yīng)的制約措施，運(yùn)營單位往往會否認(rèn)，不遵守建設(shè)單位簽訂的相關(guān)協(xié)議，一托再托，或借口其他原因，甚至有的對。對于出現(xiàn)的這些問題，現(xiàn)場監(jiān)管單位往往只能通過檢查發(fā)現(xiàn)后口頭制止或發(fā)出執(zhí)法文書要求改正，通過行政方書進(jìn)行管理和執(zhí)法，但由于沒有強(qiáng)制力或制約手段，沒有強(qiáng)有力的制約措施，難以使問題得到妥善解決。

3 對策建議

3.1 明確涉河項(xiàng)目必須進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)意義，提高對現(xiàn)場監(jiān)管的認(rèn)識

無論是審批單位還是現(xiàn)場監(jiān)管單位，都應(yīng)提高對涉河項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場監(jiān)管的認(rèn)識。涉河項(xiàng)目的實(shí)施，無論從堤防安全、河道行洪、河勢變化等方面都對河道造成影響，只有加強(qiáng)現(xiàn)場監(jiān)管，確保項(xiàng)目嚴(yán)格按審批要求建設(shè)，符合審批的各項(xiàng)指標(biāo)要求，才能確保涉河項(xiàng)目對河道的影響處于可控狀態(tài)。審批只是將指標(biāo)提出來，具體是否按要求審批指標(biāo)建設(shè)，是否會對影響河道防洪等，都需要現(xiàn)場監(jiān)管工作中去落實(shí)，監(jiān)督建設(shè)、施工單位嚴(yán)格按審批要求施工，不得造成新的防洪隱患、不得亂堆亂棄形成新的礙洪體等，在這方面，現(xiàn)場監(jiān)管單位責(zé)任重大。就這要求監(jiān)管單位要從思想上提高對涉河項(xiàng)目監(jiān)管工作的認(rèn)識，要認(rèn)識到涉河項(xiàng)目的實(shí)施必須進(jìn)行有效的現(xiàn)場監(jiān)管，必須嚴(yán)格按審查要求建設(shè)，切實(shí)認(rèn)識到監(jiān)管工作的重要性。

3.2 及時(shí)組織交底，明確項(xiàng)目特點(diǎn)

在涉河建設(shè)項(xiàng)目審查同意后，審批機(jī)關(guān)要及時(shí)組織向現(xiàn)場監(jiān)管單位進(jìn)行涉河項(xiàng)目的各項(xiàng)交底，讓現(xiàn)場監(jiān)管單位和監(jiān)管人員明確項(xiàng)目的主要涉河指標(biāo)，監(jiān)管主要內(nèi)容，通過交底，明確了監(jiān)管項(xiàng)目的基本特征和基本任務(wù)，使現(xiàn)場監(jiān)管單位和人員做到心中有數(shù)，有利于下一步監(jiān)管工作的具體開展。

審批機(jī)關(guān)主要做好以下幾方面的交底：項(xiàng)目基本設(shè)計(jì)指標(biāo)交底、審查意見的交底、施工方案交底、度汛預(yù)案交底?，F(xiàn)場監(jiān)管單位通過交底必須要明確涉河項(xiàng)目基本情況、與河道、堤防及第三人的關(guān)系，項(xiàng)目的主要施工方案，時(shí)間節(jié)點(diǎn)、工程節(jié)點(diǎn)、圍堰方式、施工便橋（道）、棄渣要求、清障時(shí)間等，還要明確審查意見的主要事項(xiàng)及要求，度汛預(yù)案的主要內(nèi)容。在交底過程中，監(jiān)管單位對于不清楚的情況要向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)和項(xiàng)目建設(shè)單位詢問，對項(xiàng)目的一些主要指標(biāo)、施工方法、工期等都要基本明確，便以后期的監(jiān)管。通過交底，監(jiān)管單位要與審批機(jī)關(guān)、項(xiàng)目建設(shè)單位、施工單位建立信息交流與溝通機(jī)制。

3.3 明確監(jiān)管要點(diǎn)，制訂監(jiān)管方案

對于每一處涉河項(xiàng)目，監(jiān)管單位都要結(jié)合審批的意見、交底內(nèi)容及涉河項(xiàng)目特點(diǎn)，明確該項(xiàng)目監(jiān)管要點(diǎn)，明確監(jiān)管內(nèi)容的主次，制訂涉河項(xiàng)目監(jiān)管方案。監(jiān)管方案主要內(nèi)容應(yīng)包括：涉河項(xiàng)目基本特征、監(jiān)管范圍與內(nèi)容、監(jiān)管要點(diǎn)、監(jiān)管目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、監(jiān)管人員要求、監(jiān)管方式、費(fèi)用管理、設(shè)備設(shè)施管理、資料管理、獎懲要求，要明確項(xiàng)目施工流程、重要節(jié)點(diǎn)的時(shí)間。監(jiān)管單位要與施工單位聯(lián)絡(luò)，加強(qiáng)監(jiān)管，尤其是一些重要節(jié)點(diǎn)的旁站和重要水情等的通報(bào)。監(jiān)管方案中應(yīng)對以下主要內(nèi)容進(jìn)行明確：檢查是否按批準(zhǔn)的位置、界限和要求進(jìn)行施工。施工過程中，對河道行洪不利的環(huán)節(jié)主要有樁基施工、圍堰設(shè)置、施工平臺搭設(shè)等，以上環(huán)節(jié)都在河道或?yàn)┑厣线M(jìn)行，施工過程中的土石方、施工機(jī)械等都將占用河道或?yàn)┑?，從河道行洪安全和工程建設(shè)本身安全考慮，以上環(huán)節(jié)都應(yīng)安排在非汛期進(jìn)行，并在汛期來臨前，撤出施工機(jī)械，平整場地。

3.4 制訂監(jiān)管工作制度，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

完善的監(jiān)管工作制度，是確保監(jiān)管職責(zé)落實(shí)的制度保障。審批單位和監(jiān)管單位一定要完善各項(xiàng)監(jiān)管制度，以落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化管理。審批機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合工作，制訂審查制度、交底制度、保證金制度、驗(yàn)收制度等，監(jiān)管單位應(yīng)制訂包括責(zé)任制度、巡查制度、旁站制度、量測制度、信息制度、驗(yàn)收制度、運(yùn)行報(bào)告制度等。通過這些制度的制度和落實(shí)，將監(jiān)管工作任務(wù)明確到單位、部門和人員，將監(jiān)管具體工作明確到如何實(shí)施、何時(shí)實(shí)施、形成什么樣的成果等。

3.5 落實(shí)專業(yè)人員，加強(qiáng)以檢查量測等多種方式監(jiān)管

現(xiàn)場監(jiān)管需要一定經(jīng)驗(yàn)的業(yè)務(wù)人員，還需要有經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法人員，這就要監(jiān)管單位要配備一定數(shù)量且有能力的監(jiān)管隊(duì)伍，并對監(jiān)管目標(biāo)、內(nèi)容、程序、節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行相關(guān)學(xué)習(xí)，資料整理也需要配有專業(yè)人員去整理。通過加強(qiáng)人員配備，對監(jiān)管能力是一個(gè)極大的強(qiáng)化，也更能確保監(jiān)管工作取得實(shí)效。在人員加強(qiáng)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)場監(jiān)管單位就可以開展多種方式進(jìn)行監(jiān)管，其中包括巡查、旁站、量測、驗(yàn)收等方式，對于不同的節(jié)點(diǎn)、不同的項(xiàng)目和不同的時(shí)段采取不同的監(jiān)管方式，以確保監(jiān)管到位，不留后患。

3.6 做好資料編制與整理，尤其是注重影像資料。

涉河項(xiàng)目監(jiān)管資料如何編制與整理，目前并沒有規(guī)范或文件予以明確，從多年監(jiān)管工作實(shí)踐來看，結(jié)合監(jiān)管內(nèi)容和防洪要求，可以參照基本建設(shè)項(xiàng)目資料來進(jìn)行編制與整理，結(jié)合審查要求，將重點(diǎn)放到關(guān)系河道、堤防的關(guān)鍵要素等重要節(jié)點(diǎn)上來就可以了，減少了項(xiàng)目質(zhì)量等方面的內(nèi)容，從檢查、量測、驗(yàn)收、旁站、影像等多方面進(jìn)行整理。對于不同的涉河項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)監(jiān)管方案、監(jiān)管內(nèi)容，制訂監(jiān)管資料目錄、表格等，制訂資料編制與整理規(guī)程，記錄、影像資料等要形成完整的監(jiān)管資料，便于以后查閱、管理。

抓好驗(yàn)收和資料歸檔。建設(shè)項(xiàng)目總體工程完成后，河道管理單位對項(xiàng)目的邊界、建筑物坐標(biāo)、占用岸線、灘地、水域、堤防樁號等長度或范圍要素進(jìn)行聯(lián)合或單獨(dú)測量復(fù)核，按法規(guī)要求參加驗(yàn)收。對涉及河道堤防的改建、銜接、補(bǔ)償?shù)裙こ桃M織專題驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后工程方可雇用。同時(shí)應(yīng)督促建設(shè)單位及時(shí)報(bào)送有關(guān)竣工資料。

3.7 研究審批監(jiān)管工作機(jī)制，強(qiáng)化約束機(jī)制

許可后如何監(jiān)管，如何強(qiáng)化對建設(shè)和施工單位的約束是審批機(jī)關(guān)和監(jiān)管單位要解決的基本問題。一是研究制訂審批機(jī)關(guān)與監(jiān)管單位工作機(jī)制。對于怎樣分工、職責(zé)如何，各級機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)監(jiān)管工作的內(nèi)容，如何反饋并進(jìn)一步提高審批水平、監(jiān)管水平，都需要一個(gè)長期有效的工作機(jī)制來保證。審批機(jī)關(guān)和監(jiān)管單位要重點(diǎn)研究理順工作機(jī)制，確保審批、監(jiān)管工作協(xié)調(diào)、有序。二是研究審批機(jī)關(guān)、監(jiān)管單位與建設(shè)單位之間的約束機(jī)制。對不按照批復(fù)要求實(shí)施、現(xiàn)場清理不徹底等不合法形為進(jìn)行制約，促使建設(shè)施工單位按照批復(fù)施工、徹底清除施工垃圾，較大程度的保證河道完整與安全。省江河局開展了工作創(chuàng)新，結(jié)合清障協(xié)議，建立了清障保證金制度，對建設(shè)施工單位清障做了明確要求，收到了很好的效果，管理范圍內(nèi)涉河項(xiàng)目施工過程中的違亂堆亂倒、清障不徹底等現(xiàn)象明顯減少。結(jié)合工作實(shí)踐，可以建立清障保證金制度、誠信施工保證金制度、補(bǔ)救補(bǔ)償金制度，或多項(xiàng)制度合而為一的河道安全保證金制度等。這些制度目前尚無文件規(guī)定，可以做嘗試。

3.8 開展“回頭望”

在涉河建設(shè)項(xiàng)目審批、監(jiān)管工作過程中，審批機(jī)關(guān)、監(jiān)管單位要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)和加強(qiáng)監(jiān)管。涉河建設(shè)項(xiàng)目種類、數(shù)量近年來呈增長趨勢，監(jiān)管工作日益繁重，當(dāng)前尚無標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，審批、監(jiān)管單位在每一處涉河項(xiàng)目完成后都應(yīng)及時(shí)總結(jié)，從監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題，并在審批環(huán)節(jié)改進(jìn)、完善，再次在監(jiān)管工作中加強(qiáng)、推廣，總結(jié)出一套成體系的做法，甚至可以形成一套規(guī)范，不斷提高監(jiān)管水平和質(zhì)量。

渭河河道涉河項(xiàng)目管理涉及面廣、任務(wù)重、難度大、要求高，各級河道管理單位應(yīng)理順關(guān)系、溝通配合、明確職責(zé)、規(guī)范管理、揚(yáng)利棄弊、革故鼎新，使河道這一資源發(fā)揮最大的社會和經(jīng)濟(jì)效益，做到既支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)和諧社會建設(shè)，又有效地保護(hù)好河道，確保工程安全，行洪暢通，維持河流的健康生命，充分發(fā)揮渭河對關(guān)中經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的支撐和保障作用。陜西水利