張 旭

司法改革專題

最高人民法院巡回法庭在信訪治理過程中的功能分析
——以地方公共物品理論為視角

張 旭*

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出最高人民法院要設立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件,就地解決糾紛和信訪矛盾，促進信訪分流。從公共經(jīng)濟學視角對最高人民法院巡回法庭提供的信訪服務進行劃歸，確定其地方公共物品的屬性。并對沈陽和深圳的兩處巡回法庭的信訪工作進行分析,發(fā)現(xiàn)巡回法庭的信訪服務正囿于地方公共物品特性的束縛之中，出現(xiàn)了一些問題，影響了整體效果的發(fā)揮。因而應采取相應的舉措來克服這些束縛，以充分發(fā)揮巡回法庭分散解決社會矛盾、增進公眾福祉的作用。

最高人民法院巡回法庭 地方公共物品 信訪治理

引 言

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）》就“保證司法公正，提高司法公信力”制定了全面的舉措，其中部分內(nèi)容涉及信訪處理機制改革，為改革規(guī)劃了方針和路線，指明了方向和道路?！稕Q定》指出“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系。”*參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”相關(guān)內(nèi)容。把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。2014年12月召開的中央全面深化改革小組第七次會議審議通過了《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》。同月底，最高人民法院啟動了試點工作，分別在深圳、沈陽設立第一、第二巡回法庭，并在2015年初正式處理群眾信訪工作。

當前，決定提出是基于時代背景，中國正處于改革轉(zhuǎn)型期中，信訪案件逐漸增多，信訪問題解決不當會帶來關(guān)聯(lián)性風險、邊緣性風險以及輿論風險,案件中各種不可控的意外因素會給最高人民法院帶來意外的政治風險，同時信訪機制的不健全，途徑不通暢，使得公眾通過信訪來維護自己的利益往往要花費很大的成本，有時甚至花費了成本之后問題并沒有得到有效解決。而政府迫于社會維穩(wěn)的職責壓力，也要付出一定的成本去處理信訪問題，否則就有可能加劇社會矛盾沖突，引發(fā)社會問題。最高人民法院巡回法庭的設立，拉進了最高人民法院與人民群眾在空間上的距離,為人民群眾提供形式多樣、方便快捷的司法服務，在維護公眾救濟權(quán)利方面發(fā)揮了積極的作用，但筆者研究發(fā)現(xiàn)，巡回法庭在解決信訪問題過程中出現(xiàn)了一些問題，影響了其效果的發(fā)揮。

一、最高人民法院巡回法庭信訪服務的現(xiàn)狀及存在的問題

從2015年2月2日開始受理案件到2月17日，第一巡回法庭已接待來訪案件500余批次。據(jù)統(tǒng)計，廣東、廣西、海南三個?。▍^(qū)）原來在最高人民法院本部的涉訴涉法信訪總量一年約2500人次，*參見武欣中：“巡回法庭成了‘信訪辦’”， 載《中國青年報》2015年3月3日。而第一巡回法庭設立半年多接待的信訪量就超過了7000人次。最高人民法院第二巡回法庭自2015年2月2日正式辦公至10月27日，已經(jīng)登記了二審民事案件58件以及刑事、民事、行政等申訴與申請再審案件511件，接待群眾來訪28000余人次。*參見楊毅：“中國最高人民法院第二巡回法庭敲響高校開庭‘第一槌’”，http://www.chinanews.com/sh/2015/10-27/7592484.shtml， 最后訪問時間：2015年12月18日。從最高人民法院設立的兩處巡回法庭的初期工作來看，深圳和沈陽兩處巡回法庭按照信訪事項和案件就地解決為要求，為巡回區(qū)公眾提供了便利，切實維護了公眾的救濟權(quán)利；巡回法庭的公職人員積極履行職責，將信訪納入法治軌道，司法的公信力和司法形象得到了提升；在涉及到行政機關(guān)的信訪案件解決過程中，通過要求行政機關(guān)參與應訴和審判調(diào)解，倒逼行政機關(guān)樹立法治思維，明確自己的角色定位以及在法治政府中的不足，并及時修正，整個社會的法治意識明顯增強。總體上看巡回法庭在信訪治理中發(fā)揮了一定的積極作用。但仍然存在著一些問題，主要出現(xiàn)了以下三方面問題:

（一）信訪案件繁多與信訪服務供給不足的矛盾

巡回法庭的設立，激發(fā)了更多的本地申訴信訪案件的產(chǎn)生。在申訴信訪案件中，有許多信訪案件不在巡回法庭的受理范圍之內(nèi)。非準確但值得參考的一則消息是：“巡回法庭半個月的信訪接待數(shù)量已經(jīng)超過最高法本院近些年半年的接待數(shù)量?！?武欣中：“巡回法庭成了‘信訪辦’”， 載《中國青年報》2015年3月3日。以深圳為例，原先由于交通成本的考慮，從廣東、廣西和海南到北京來上訪的數(shù)量相對較少，而如今基于地理優(yōu)勢，這些潛在的案件終于凸顯出來，直接涌入了第一巡回法庭。由于對粵桂瓊和黑吉遼三地信訪服務的需求量的了解預估不足，最高人民法院設立的第一巡回法庭和第二巡回法庭所能提供的信訪服務明顯低于實際的需求數(shù)目，為了緩解超出預期的信訪壓力，第一巡回法庭全庭6個接談室全部開放，所有在崗的主審法官、助理審判員以及法官助理、書記員全員接訪，同時采取了分類處理的辦法，“符合條件的，由法官約談，不屬于受理范圍的，指條路，告訴人家該怎么辦”。*武欣中：“巡回法庭成了‘信訪辦’”， 載《中國青年報》2015年3月3日。然而信訪服務供應不足必然造成信訪公眾福利損失，也大大影響了其運行效率。

從疏散人口、降低城市壓力的角度，在外地設立巡回法庭也有為了分流一部分訪民，維護北京治安穩(wěn)定的考慮。近年來，最高人民法院受理的案件增多，把社會矛盾也引至北京，當事人要到北京信訪、打官司，特別是有些當事人在特定敏感時期，采取一些過激的行動，影響首都社會秩序的穩(wěn)定。但從目前實際運行情況來看，巡回區(qū)的很多訪民因為空間距離等原因，享受不到自己期望的信訪服務，自身的問題訴求得不到真正解決，對于最高人民法院巡回法庭所帶來的信訪便利程度以及成本降低的福利受益不大，因而其會在明知將會被拒的情況下，仍然選擇來京上訪。同時一些問題長期得不到解決的上訪的訪民群體出于問題自身的復雜性、迫切性考慮以及地方問題解決不力的固有印象仍然會選擇來京上訪，導致分流效果不太理想。

（二）信訪案件的辦理成本與辦理效果的矛盾

最高人民法院巡回法庭解決信訪糾紛只是其職責任務之一，其主要的職能是審理跨區(qū)域重大行政、民商事案件和在全國有重大影響的第一審民商事案件以及不服從高級人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件，保障司法的公平、公正，有效監(jiān)督、指導、支持地方法院依法獨立公正行使審判權(quán)，推進法律正確實施。最高人民法院巡回法庭作為最高人民法院的派出機構(gòu)，人財物仍將由最高人民法院統(tǒng)一管理，即從最高人民法院選派到地方巡回法庭的人員，其工資經(jīng)費也由最高人民法院統(tǒng)一調(diào)撥。*參見最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的決定》。因而在最高人民法院對地方的信訪情況并不一定考慮的很周全的情況下，往往會出現(xiàn)其劃撥給巡回法庭的人財物有所不足的問題。同時在繁重的案件審理之外，最高人民法院巡回法庭也很難抽出時間精力、財力以及人員高效地完成接訪任務，維護公眾的合法權(quán)益，案件辦理質(zhì)量難以保證。有時為解決這些突增的信訪案件，巡回法庭甚至要全員上崗，付出較大的時間和精力加以認真對待，花費一定的制度成本，即運行成本如交通和住宿成本和人事成本（工作補貼）。巡回法庭設立以后，為了處理信訪問題，開始推行遠程視頻談話等創(chuàng)新措施，但遠程視頻在降低顯性成本的同時，也存在可能降低司法可信度的問題。在追求信訪案件解決數(shù)量的考核目標的指揮下，巡回法庭難免會在辦理速度和辦理質(zhì)量兩者之間失去平衡，影響了信訪案件的解決效果。

（三）巡回法庭與地方信訪相關(guān)部門缺少一定的聯(lián)動

近年來，隨著市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展，社會利益格局的逐步調(diào)整，一些新情況、新問題和新矛盾不斷出現(xiàn)，信訪工作形勢嚴峻。就信訪制度本身來說，它實際上承載了太多的重任。一些本應該通過其它渠道表達民意的政治參與方式，卻因為其它渠道的不暢而全部擁擠在信訪這個渠道中，從而造成信訪渠道的堵塞和無效。*參見吳超：“新中國六十年信訪制度的考察”， 載《中國黨史研究》2009年第11期，第53頁。我國各級黨政機關(guān)、人大、司法都設有相應的信訪機構(gòu)，但對現(xiàn)有的資源不能進行充分整合利用，以及缺少對群眾選擇不同救濟渠道的合理引導，一定程度上加重了巡回法庭的信訪負擔。

最高人民法院巡回法庭是以解決司法地方化問題的目的設立的，為了擺脫地方行政力量的干涉和維護司法的獨立性，其工作盡可能不與地方政府發(fā)生關(guān)聯(lián)。但是當前信訪問題正逐漸復雜化，僅憑巡回法庭單一主體的力量和舊有的工作方式無法解決復雜的信訪問題，在固有思維的引導下也難以滿足公眾對信訪服務的需求，信訪案件的處理水平極大地受到限制。

二、 基于地方公共物品理論分析問題產(chǎn)生的原因

公共經(jīng)濟學將社會產(chǎn)品區(qū)分為三大類,即私人物品、公共物品與準公共物品。私人物品（Private goods）是指消費者支付了一定的費用就取得其所有權(quán),并排斥他人消費的物品與服務。公共物品（public goods）是指由政府免費或低費用提供給消費者所使用的物品與服務。準公共物品（quasi public goods）是指公共性與私有性兩者兼?zhèn)?介于公共物品與私人物品之間的物品與服務。詳細來說:

既具有非排他性又具有非競爭性的物品屬于純公共物品，它具有效用的不可分割性、受益上的非排他性以及消費上的非競爭性等特征，具體是指公眾都可以使用，產(chǎn)品的消費過程中無法排除不支付費用的人的消費，且社會每一成員對這一產(chǎn)品的使用不會導致其他個人對該產(chǎn)品消費的減少。

準公共物品則具有以下特征：“1.具有競爭性和非排他性，這類公共產(chǎn)品的資源總量是一定的，消費者之間會產(chǎn)生競爭,消費者的消費所帶來的效用會因其他人的消費而有所降低，但技術(shù)上無法排除某一消費者消費。比如高速公路、公共綠地以及河流等。2.具有排他性和非競爭性。這類公共物品的消費所產(chǎn)生的效用大致相同，但可以通過技術(shù)手段來排除某一消費者消費。比如足球場、電影院?！?戴文標：《公共經(jīng)濟學》，高等教育出版社2015年版，第48頁。

“地方公共物品是指存在形態(tài)和受益范圍限于一定范圍地區(qū)的公共產(chǎn)品?！?[美]喬·B·史蒂文斯：《集體選擇經(jīng)濟學》， 楊曉維等譯，格致出版社2014年版， 第224頁。如基礎教育、公共衛(wèi)生、行政司法服務、公安、環(huán)保、消防、道路和公共文化設施等。它們具有以下特征：（1）受益范圍的地域性，在消費上受地理空間的限制，因此其受益范圍往往被限定于特定的區(qū)域之內(nèi)，超過這一地區(qū)的公民無法獲得這一收益。（2）受益者的地域性，公共物品的受益者主要是本轄區(qū)內(nèi)的居民。（3）地方公共物品的價值是由物品和使用者之間的距離決定的。地方公共物品更像廣場周圍街燈放射的燈光，它對使用者的價值隨使用者走過廣場而遞減。地方公共物品價值的喪失不是由于擁擠，而是由于物品與使用者之間的距離。如圖一所示，地方公共物品的受益價值多少與使用者和地方公共物品之間的距離成反比，使用者距離地方公共物品越遠，其從地方公共物品中受益的價值就越小。

圖一 地方公共物品的受益價值曲線

最高人民法院巡回法庭提供的信訪服務近乎一種地方公共物品，《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》中指出最高人民法院巡回法庭就地解決信訪問題，其服務主要立足于巡回區(qū)內(nèi)的公眾，滿足巡回區(qū)內(nèi)公眾的需要。巡回區(qū)外的公眾由于政策和空間距離的因素，無法把自己的信訪問題和訴求反映給巡回法庭以得到其相應支持和幫助，這體現(xiàn)出受益范圍和受益者的地域性的特征。同時巡回法庭提供的信訪服務是維護公眾的合法權(quán)益、保證公共秩序的一種產(chǎn)品，在巡回區(qū)內(nèi)公眾都能平等地享受到巡回法庭提供的無差別的信訪服務，這體現(xiàn)公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性特征。

最高人民法院巡回法庭正是囿于地方公共物品特性的拘束并且沒有采取正確措施去對待，才會出現(xiàn)前面所述的問題，具體來說主要有以下幾方面的原因:

（一）地方公共物品受益對象和受益范圍區(qū)域性的束縛

地方公共物品的受益范圍和受益者具有地域性，即巡回法庭在巡回區(qū)內(nèi)幫助訪民解決糾紛，化解矛盾。全國三十四個省份只有巡回區(qū)內(nèi)的6個省份公眾才能享受到巡回法庭提供的信訪服務，在巡回區(qū)外二十八個省份的公眾很少或沒有條件來享受這種服務。最高人民法院巡回法庭在分流信訪案件和分擔最高人民法院辦案壓力方面發(fā)揮著重要作用，但僅有的兩個巡回法庭對河南、山西、陜西等信訪大省的信訪案件的分流基本上起不了多大的作用，并且就其對巡回區(qū)內(nèi)公眾提供信訪服務無形中會受到地域距離的限制，節(jié)省信訪成本的優(yōu)勢對巡回區(qū)內(nèi)的訪民未必等同受益。以第二巡回法庭為例，遼寧訪民去沈陽的成本相對去北京是降低了，當然數(shù)量會增加。但黑龍江訪民的成本未必降低。因為去北京的交通成本未必就低于沈陽（可以比較去北京和去沈陽的火車次數(shù)）。而且就消費成本而言，作為低水平消費群體的訪民，在北京和沈陽的區(qū)別不大，因而，黑龍江訪民有很大可能舍近求遠，繼續(xù)到最高人民法院去尋求信訪服務。*參見侯猛：“最高人民法院巡回法庭：何去何從”， 載《北大法律評論》第16卷第1輯，第72頁。在解決信訪糾紛時，空間距離的遠近也會對信訪案件的解決質(zhì)量有所影響。巡回法庭所在地附近的政府機構(gòu)比如沈陽與巡回法庭距離較遠的政府部門比如哈爾濱相比，前者肯定會受到更大的監(jiān)管壓力去積極地改進自身不規(guī)范的行政行為，幫助訪民解決問題。而后者很可能因距離原因造成沒有太大的壓力去改正自身的行為過錯，其為訪民提供服務的質(zhì)量和及時性無法保證，同時巡回法庭所提供的信訪服務質(zhì)量的高低以及是否與最高法提供的信訪服務一致性，因為地域范圍的限制導致在訪民頭腦無法形成清晰的認識和信任感，出于對新事物的懷疑，人們往往會選擇熟悉的事務，因而能否達到分流的真正效果有待考量。

（二）地方公共物品由中央統(tǒng)一調(diào)配帶來效率損失的束縛

地方公共物品一般由對本地區(qū)居民負責的地方政府來提供最為有效，原因主要是各個地方政府可以根據(jù)本區(qū)域居民的要求提供質(zhì)量和數(shù)量都符合本區(qū)域居民消費偏好的地方公共物品。若由中央政府統(tǒng)一提供地方公共物品，其可能不會顧及到各地區(qū)居民需求的不同以及消費偏好的差異，因而提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量與地區(qū)居民實際所需的公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量要求存在出入，造成效率損失和福利損失。

中央政府提供地方性公共物品的效率損失可以從圖二中呈現(xiàn)。假定一個國家由需求和偏好各不相同的兩個地區(qū)A和B組成，Da、Db分別為地區(qū)A和地區(qū)B對某種地方性公共物品的需求曲線。假設提供地方性公共產(chǎn)品的價格是既定的，即提供地方性公共產(chǎn)品的價格為P,此時A地區(qū)居民所期望的地方性公共物品的數(shù)量為Qa，B地區(qū)為Qb。在由中央政府統(tǒng)一提供地方性公共物品的前提下，無論兩個地區(qū)居民的偏好有多么大的差異，中央政府常常只統(tǒng)一提供Qc數(shù)量的公共產(chǎn)品。Qc數(shù)量，對于A區(qū)居民來說是一種過度提供，這就使得A區(qū)居民消費地方性公共物品的邊際成本大于其邊際收益，從而因集權(quán)產(chǎn)生了面積為ABC的資源配置效率損失；但對B區(qū)居民來說，Qc的數(shù)量又偏低，此時B區(qū)居民仍然愿意為地方公共物品的消費支付更高的邊際價格（訪民愿意付出更高的信訪成本以獲取所期望的信訪服務維護自身的權(quán)益），進而也會產(chǎn)生面積為CDE的效率損失。如果由地方政府來提供，那么地方政府就可以根據(jù)本地區(qū)居民的需求和偏好分別自主地提供Qa和Qb,那么這樣由中央政府統(tǒng)一提供公共物品所帶來的資源配置效率損失也能得以避免。

圖二 中央統(tǒng)一提供地方性公共物品的效率損失

最高人民法院巡回法庭作為最高人民法院的派出機構(gòu)，人財物仍將由最高法院統(tǒng)一管理，即從最高人民法院選派到地方巡回法庭的人員，其工資也由最高人民法院統(tǒng)一調(diào)撥，因而在人員安排、機構(gòu)設置以及運行機制等方面表現(xiàn)出很高的一致性。第一巡回法庭設1名庭長、2名副庭長和1名廉政監(jiān)察員。暫設主審法官9名以及書記員和助理審判員等。第二巡回法庭的人員構(gòu)成也大致如此，也包括1名庭長、2名副庭長和1名廉政監(jiān)察員、9名主審法官以及司法輔助人員等。機構(gòu)設置上二者也頗為相似，第一巡回法庭設有信訪接待大廳，第二巡回法庭設有接談室和訪談室信訪接待機構(gòu)，專門為巡回區(qū)內(nèi)公眾提供信訪服務，解決信訪難題，維護其權(quán)益。它們信訪工作的流程也基本一致:信訪群眾首先要填寫來訪事項登記表。然后信訪工作人員接待信訪群眾，并確認信訪案件是否屬于本院信訪的受理范圍。如果屬于本院信訪的受理范圍并能當場答復的，由信訪人員當場處理。不能當場答復的，2日轉(zhuǎn)交案件承辦部門，10日內(nèi)給予答復。如果不屬于法院的受理范圍，則不予受理，引導群眾通過其他途徑解決。

然而，這種由最高人民法院統(tǒng)一安排的服務提供模式和由中央政府提供地方公共物品的方式近乎相同，第一巡回法庭設在廣東省深圳市，主要處理廣東、廣西和海南范圍內(nèi)的信訪案件，化解粵桂瓊?cè)毓姷男旁L矛盾。第二巡回法庭設在遼寧省沈陽市，主要解決遼寧、吉林、黑龍江三省的信訪糾紛，為黑吉遼三地的公眾提供信訪上的服務。這兩個巡回區(qū)的信訪案件的數(shù)量和信訪案件的性質(zhì)都會有所差別，從六大省份的信訪案件數(shù)目的分布情況看，黑龍江省和廣西省壓力更為繁重，而海南省和吉林省的信訪壓力較輕，同時信訪案件類型大多是一些難處理的問題如土地拆遷問題，涉訴類信訪案件數(shù)目也較多，因而會對信訪服務的數(shù)量和質(zhì)量的要求也會有所不同。如果不考慮實際因素去提供信訪服務、統(tǒng)一配置信訪資源，即安排數(shù)目相同的信訪案件辦理人員和辦理機構(gòu)以及無差別的財務成本撥付，則不能最大程度上滿足信訪需求，將會造成效率的損失。

（三）地方公共物品的非競爭性和非排他性的束縛

地方公共物品具有非排他和非競爭的特性，最高人民巡回法庭在巡回區(qū)內(nèi)不能排除公眾特別是動機不純的公眾去索取信訪服務的請求，必須按照規(guī)定程序和正常的公共資源支出去為其提供服務。最高人民法院巡回法庭成立之后，公眾出于對最高人民法院作為權(quán)威的代表以及其司法公正的信任，在沒有清晰自己的問題是否屬于最高人民法院巡回法庭受理范圍的情況下就向巡回法庭提出信訪請求，而巡回法庭主要是受理涉訴類信訪案件，巡回法庭職責要求不屬于自己的受理范圍的問題也要對訪民作出反饋和回應，告知其解決途徑，這些不屬于受理范圍內(nèi)的案件甄別和處理花費額外的成本，造成一定程度上的資源浪費。同時，有些少數(shù)的信訪公眾為了自己某些不正當?shù)膭訖C和實現(xiàn)自己不合理的利益訴求去多次反復上訪，如不加區(qū)分地對待這些不理性的少數(shù)公眾，則會出現(xiàn)一定的效率損失和額外的成本負擔。同時地方公共物品具有非競爭性和非排他性的特征，若使地方公共物品的生產(chǎn)和提供產(chǎn)出最大的效益，則需要審慎地考慮和周密的安排。出于地方公共物品提供的復雜性以及對第三部門的能力不信任等原因，在許多國家的政府中都存在著地方公共物品只能由公共機構(gòu)進行生產(chǎn)和提供的觀念誤區(qū)。受到這種觀念的影響，最高人民法院巡回法庭在提供信訪服務時選擇單獨承擔的方式，沒有發(fā)揮社會的力量，向社會上第三部門尋求志愿幫助或購買社會服務，來減輕自身的負擔。

三、完善最高人民法院巡回法庭信訪治理功能的具體路徑

基于對最高人民法院巡回法庭在提供信訪服務、解決信訪糾紛過程中的問題以及深層次的原因分析，當前巡回法庭還應在擴大信訪服務者的受益范圍、加強與其他信訪治理主體的合作、加大資源投入等方面進行完善和改進，具體措施主要有以下三方面內(nèi)容:

（一）增設巡回法庭，擴大信訪服務的受益范圍

鑒于地方公共物品受益范圍和受益對象的地域性限制，在原有兩個先行試點的巡回法庭基礎之上，適當增設巡回法庭，努力克服巡回區(qū)外的公眾得不到司法救濟而進京上訪的問題，力圖將巡回法庭的信訪服務惠及到全國各個地區(qū)尤其是信訪案件高發(fā)、頻發(fā)的省份，為他們信訪訴求解決提供便利，維護公眾的司法救濟權(quán)利，進一步促進信訪案件分流?！把不胤ㄍサ臄?shù)量應以最便利當事人訴訟、能夠有效運行為前提，再考慮到要與未來可能設立的跨省高級法院管轄區(qū)域保持一致，可以在2至3個省區(qū)設立一個巡回法庭，全國共設置12至15個巡回法庭，且各巡回法庭的人員配置與案件數(shù)量應保持合理比例?！?縱博：“最高人民法院巡回法庭的設計背景、功能及設計構(gòu)想”， 載《法律科學》2015年第2期， 第76頁。同時在巡回區(qū)之內(nèi)，最高人民法院巡回法庭應該在現(xiàn)有的服務范圍基礎上擴大自己的服務受益范圍，不局限于現(xiàn)有的服務范圍，盡量避免公眾所能接受的信訪服務因與其距離遠近不同而呈現(xiàn)出差別。在巡回區(qū)內(nèi)為公眾提供均等優(yōu)質(zhì)的信訪服務，幫助公眾解決糾紛，化解難題，增進福祉，充分發(fā)揮其作用，實現(xiàn)分擔首都信訪壓力和信訪分流的目標。一些外國的巡回法庭的經(jīng)驗我們也可以借鑒。比如英國在12世紀末期到13世紀中期也設立過巡回法庭，并運作高效，主要原因在于巡回法庭總巡回間隔較短、耗時較短、能觸及英格蘭的絕大部分郡區(qū)、巡回團在每一郡滯留時間不長。*參見李云飛 ：“從高效到超載：中世紀英格蘭巡回法庭的興衰”， 載《世界歷史》 2012年第4期，第57頁。最高人民法院巡回法庭應該汲取其運作經(jīng)驗，使其真正巡回起來，定期選派人員到巡回區(qū)不同地區(qū)和省份解決信訪糾紛，使自己的服務觸及到巡回區(qū)內(nèi)各公眾，以此來減少因空間距離的原因而造成信訪服務受益上的不對等現(xiàn)象。

（二）根據(jù)巡回區(qū)內(nèi)的現(xiàn)實情況調(diào)配人財物等資源和組織機構(gòu)設計

組織只有充足的資源供給和科學的組織機構(gòu)設計，才能保證自身的正常運轉(zhuǎn)，促進預期目標的實現(xiàn)。尤其在面對繁重緊張的任務之時，資源供給和組織機構(gòu)設計顯得格外重要。最高人民法院巡回法庭在成立之初面對突增的信訪案件之時表現(xiàn)得估計不足，沒有充分的人員和科室設置去應對處理這些信訪案件，同時處理信訪問題所要花費的額外成本也準備不足，難免會影響信訪案件的解決質(zhì)量。人民法院預算事關(guān)辦案經(jīng)費、法官工資待遇、建設基金等相關(guān)問題，是保證審判工作正常進行的必要物質(zhì)條件，是人民法院行使審判權(quán)的物質(zhì)保障的基礎。“從司法改革的角度看，一個完善的經(jīng)費保障體制不能只關(guān)注法院體系實際獲得的資源總額，還必須同時關(guān)照置身于司法場域之法院區(qū)別于一般行政的特性，亦即必須同時關(guān)注上述資源的管理是否可以在司法的獨立性與可問責性之間求得妥當之平衡，法院體系內(nèi)部的縱向管理體制的構(gòu)建即為其中重要的一環(huán)。”*孟建柱：“深化司法體制改革”， 載《人民日報》2013年12月25日。因而在接下來的改革完善過程之中，最高人民法院在調(diào)配人財物資源時應作出改變，根據(jù)各巡回區(qū)的信訪服務實際需求多少，合理地進行人財物和工作科室的設置，在現(xiàn)有基礎之上加大支持力度，進一步提升信訪案件的處理水平。同時考慮到最高人民法院巡回法庭的法官將面臨長期異地的辛苦工作的實際，應加大對其的待遇保障，由中央財政統(tǒng)一撥付特定崗位的津貼。為解決信訪辦案人手緊張的問題，最高人民法院巡回法庭設立后，應加大其所在地人民法院對巡回法庭的非審判型工作的輔助人員的支持，實現(xiàn)“本地借調(diào)”。*宋傳柯：“對最高人民法院巡回法庭民事審判功能的思考”， 載《法大研究生》2015年第1輯，第 219頁?；谘不胤ㄍサ姆ü偻度刖?、人員隊伍的穩(wěn)定性和工資收入等方面的考慮，未來應面向全國招考調(diào)干并在本地長期生活的法官本地化道路邁進。此外，建立和完善案件登記制和案件甄別機制，減少人財物在無效信訪案件的耗費，充分利用信訪資源。

（三）加強與地方信訪部門和第三部門的聯(lián)動合作

隨著各領域改革的不斷深入，我國已進入風險社會。信訪問題解決不當，就可能會造成嚴重的社會問題。未來的一段時期，最高人民法院巡回法庭面臨的信訪案件壓力大體與現(xiàn)在所面臨的信訪案件壓力相當，只會增不會減。因而巡回法庭在面對信訪問題時應該進行思維和工作的方式的轉(zhuǎn)變，跳出自己是最高人民法院的派出機構(gòu)的角色定位限制和觀念束縛。一方面針對各種影響社會穩(wěn)定的案件，巡回法庭應嚴格進行審理和判決，將各種利益訴求納入法治軌道解決，對地方行政權(quán)力發(fā)揮限制作用，尤其對于下級法院的各種因司法地方化而導致的不公正案件，要依法進行糾正，破解司法地方保護主義難題。由于巡回法庭的判決是最高人民法院的判決，是司法救濟的最高審級，要與地方黨政機關(guān)進行溝通協(xié)調(diào)，特別是在重大行政案件中。使地方行政機關(guān)服從判決并執(zhí)行判決，以解決信訪群眾的困難、實現(xiàn)公共利益為目的和準則與地方部門合作，促進信訪糾紛的解決。另一方面公民權(quán)利的救濟不能僅僅只是依靠司法機關(guān)，而應當形成以司法救濟為核心的社會矛盾多元化解機制。*參見蔡武進：“法治與善治：我國行政信訪制度的改革圖景——以行政協(xié)商為視角”， 載《甘肅行政學院學報》2012年第6期，第82頁。對信訪任務進行合理的分配，建立以結(jié)點為基礎的對話合作平臺，保證各種主體的地位，提高信訪處理能力。同時分散過多壓在自己身上的成本，形成共同處理信訪糾紛的新局面，提高對信訪案件的處理水平。

為了促進信訪與法律援助形成有機整體，應當進一步探索和完善涉法信訪法律援助銜接協(xié)作機制。通過在信訪部門設立法律援助接待室、公示法律援助的信訪部門，依法處理涉法涉訴的信訪問題；從制度上鼓勵律師等志愿者參與接訪與信訪的處置，對需要通過訴訟解決、符合法律援助條件的上訪當事人，及時提供法律咨詢，依法幫助當事人申請法律援助。通過在法律服務機構(gòu)、法律專業(yè)人士與傳統(tǒng)信訪部門之間建立起更加緊密的、長效的合作機制，促進信訪者接受司法救濟的權(quán)利能夠有效的實現(xiàn)。*參見劉旭：“ 信訪的法治化進路研究——以信訪的司法分流為視角”，載《政治與法律》2013年第3期， 第83頁。第一巡回法庭已經(jīng)和深圳市律協(xié)簽訂合作協(xié)議，由律協(xié)安排律師輪流來信訪大廳，為信訪者無償提供法律咨詢服務，還與深圳大學法學院等法律院校簽訂了合作協(xié)議，安排法學專業(yè)的學生擔任信訪服務志愿者，為信訪人員提供引導及咨詢服務。*參見彭美、商西：“巡回法庭成立半年來，新的審判權(quán)運行機制得到全面實施”，載《南方都市報》2015年8月5日。將來可在更大范圍內(nèi)推廣這種合作機制，同時不斷創(chuàng)新運行機制，充分發(fā)揮社會的合力來化解信訪難題。

結(jié) 語

最高人民法院設立巡回法庭，是黨的十八屆四中全會提出的重要改革舉措，是深化司法體制改革，全面推進依法治國的關(guān)鍵舉措，對于滿足人民群眾的司法要求和維護社會公平正義具有重要的意義。最高人民法院巡回法庭的信訪工作是我國建設法治中國的重要工作，關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到社會穩(wěn)定與司法公平、公正和正義價值的實現(xiàn)，具有十分重要的現(xiàn)實和歷史意義。從最高人民法院第一巡回法庭于2015年1月28日在深圳市正式掛牌成立至今已有一年的時間。在這一年的時間里，最高人民法院巡回法庭在推進司法公正、建設法治中國的進程中發(fā)揮了重要作用，但仔細審視其運行的過程以及設計體系，仍有許多地方值得去總結(jié)、反思和完善，只有不斷彌補缺陷，切實解決公眾的信訪問題，為公眾提供更好的服務和司法救濟，滿足社會的司法需要，才能樹立法律的尊嚴，維護司法的權(quán)威，實現(xiàn)法治中國的目標。

（實習編輯：斯陳潔）

*張旭，中國民航大學民商法學專業(yè)2013級碩士研究生（300300）。