喻君杰，張 藝

（1.江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，江蘇 南京 210029；2.江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司，江蘇 揚州 225009）

江蘇省水庫空間區(qū)劃方案探討

喻君杰1，張 藝2

（1.江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，江蘇 南京 210029；2.江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司，江蘇 揚州 225009）

本文從實施主體功能區(qū)制度和保障水庫安全運行角度，突出水庫生態(tài)服務(wù)功能發(fā)揮和飲用水源地保護(hù)，遵循流域系統(tǒng)治理理念，提出了大壩保護(hù)范圍、庫區(qū)管理范圍、生態(tài)保護(hù)范圍和集水范圍四類區(qū)域的水庫空間區(qū)劃方案，探討了水庫型集中式飲用水源地保護(hù)區(qū)劃分方案。

江蘇；水庫；空間區(qū)劃；飲用水源地；生態(tài)

水庫空間區(qū)劃是對水庫及其集水區(qū)按功能實施分區(qū)管理的基礎(chǔ)性工作。2014年2月，江蘇省出臺《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》，全省有 59個水庫被列入禁止開發(fā)區(qū)域，其余絕大部分水庫及其集水區(qū)被列入限制開發(fā)區(qū)域。2011年 7月，江蘇省出臺《江蘇省水庫管理條例》，規(guī)范水庫管理范圍、集水區(qū)域、生態(tài)保護(hù)帶的管理。近年來，江蘇的水庫越來越多地用作集中式飲用水源，需要協(xié)同水庫及其集水區(qū)水資源涵養(yǎng)與保護(hù)，以保證供水安全。為此，推進(jìn)水庫及其集水區(qū)水土資源合理開發(fā)、節(jié)約集約利用和規(guī)范管理，研究江蘇省水庫空間區(qū)劃方案十分必要。

1 江蘇省水庫基本情況

江蘇省丘陵山區(qū)面積 1.5×104km2，占全省14.7%，主要集中在西南部寧鎮(zhèn)揚低山丘陵和東北部徐海低山丘陵區(qū)，人口745萬人，占全省9.8%，耕地面積 65×104hm2，占全省 16%。在上世紀(jì) 50年代到 70年代，為治理山洪、發(fā)展農(nóng)田灌溉、改善居民供水條件，丘陵山區(qū)開展了大規(guī)模的水庫塘壩及配套工程建設(shè)，基本建立了防洪減災(zāi)、水源工程和灌溉工程體系?！笆晃濉逼陂g，針對水庫工程標(biāo)準(zhǔn)低、老化失修、安全隱患突出等問題，全省實施了大規(guī)模水庫除險加固工程，現(xiàn)已基本完成。近年來又新建了油車等以生活供水為主功能的水庫。目前，全省在冊水庫 909座，其中大型 6座，中型 42座，小型 861座，分布在南京等 9個市37個縣（市、區(qū)），總庫容33.85×108m3，設(shè)計灌溉面積 36×104hm2，為約340萬居民提供水源。此外還有約 176座不在冊的水庫，及庫容大于 500m3的塘壩約 175868面。

江蘇省的水庫具有防洪、灌溉、供水、養(yǎng)殖、航運、旅游等多種功能。上世紀(jì) 90年代以來，隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程加快，平原河網(wǎng)水質(zhì)污染加劇，一些河流逐漸失去飲用水源功能，更多的水庫開始承擔(dān)城鎮(zhèn)生活供水功能。根據(jù)《江蘇省水資源公報（2013）》，2013年，全省監(jiān)測的 839條河流、1702個水質(zhì)斷面、18884.6km控制河長中，水質(zhì)優(yōu)于 Ⅲ類水 （含 Ⅲ類水）的斷面632個、占37.2%，控制河長 7921.4km、占41.9%；水庫及湖泊 290個水質(zhì)監(jiān)測站點中，優(yōu)于Ⅲ類水（含Ⅲ類水）的站點 241個、占 83.1%，水質(zhì)明顯優(yōu)于河道；6個大型水庫中，除安峰山水庫水質(zhì)為Ⅳ類外，其余均為Ⅱ～Ⅲ類。目前，全省約有五分之一的水庫用作飲用水源，156個集中式飲用水源地中有 14個為水庫型水源地。

近年來，水庫管理和保護(hù)也出現(xiàn)了新情況和新問題。一是一些地區(qū)盲目無序開發(fā)，破壞了水庫生態(tài)環(huán)境。據(jù)初步統(tǒng)計，全省有 376座水庫周邊不同程度地進(jìn)行了賓館、住宅、餐飲、旅游等產(chǎn)業(yè)開發(fā)，水庫集水區(qū)盲目建設(shè)廠礦企業(yè)。二是一些地區(qū)在庫區(qū)水域進(jìn)行大面積、高密度圍網(wǎng)養(yǎng)殖，加速水體富營養(yǎng)化。水庫水質(zhì)由上世紀(jì) 80年代的普遍Ⅱ類下降至現(xiàn)在的Ⅲ至Ⅳ類。三是大部分水庫管理局限在水庫安全運行管理，水資源與生態(tài)保護(hù)缺位，管理人員、經(jīng)費、手段不足。四是大量鄉(xiāng)村集體自建水庫處于只使用、不維護(hù)或無人管理的狀態(tài)，水庫安全運行和管理保護(hù)責(zé)任難以落實。亟需依托主體功能區(qū)規(guī)劃，細(xì)化水庫及其集水區(qū)空間區(qū)劃，科學(xué)推進(jìn)水庫管理與保護(hù)，發(fā)揮水庫綜合效益。

2 水庫及其集水區(qū)區(qū)劃

2.1 水庫功能區(qū)管理要求

在《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》中，水庫及其集水區(qū)主要涉及限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域兩類主體功能區(qū)。有 59座水庫，因有飲用水源功能，被列入禁止開發(fā)區(qū)域；一些水庫集水區(qū)內(nèi)有省級以上自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園，相關(guān)區(qū)域也被列入禁止開發(fā)區(qū)域；其他水庫及其集水區(qū)大部分被列入限制開發(fā)區(qū)域，主要用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。規(guī)劃明確了各類主體功能的功能定位、發(fā)展方向、管制原則、區(qū)域政策和實施要求。

《江蘇省水庫管理條例》規(guī)定了水庫管理和保護(hù)的幾類重點區(qū)域。一是水庫管理范圍，明確了工程管理、水域保護(hù)與開發(fā)利用控制意見。二是水庫集水區(qū)域，明確了水資源保護(hù)與開發(fā)利用控制意見。三是水庫生態(tài)保護(hù)帶，明確了水資源保護(hù)、水生態(tài)治理、開發(fā)利用控制意見。

2.2 區(qū)劃指導(dǎo)思想

水庫空間區(qū)劃是國土空間區(qū)劃的組成部分，必須符合國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性定位要求，遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，樹立主體功能理念、空間均衡理念、空間結(jié)構(gòu)理念和生態(tài)補償理念，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，服從全省主體功能區(qū)規(guī)劃的總體布局。同時，水庫空間區(qū)劃要突出水庫及其集水區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能和飲用水源地等主體功能，以庫區(qū)資源環(huán)境承載能力為依據(jù)，以人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境在空間上的合理均衡為要求，明確空間開發(fā)的戰(zhàn)略格局，調(diào)整開發(fā)方向，規(guī)范開發(fā)秩序，保證水庫工程完好與正常運用，保障水庫生態(tài)環(huán)境和水質(zhì)良好，促進(jìn)水域和水資源合理開發(fā)利用，合理界定涉庫行政權(quán)力的行使范圍，構(gòu)建高效、集約、均衡、永續(xù)的美好庫區(qū)，支撐和保障經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.3 區(qū)劃分類

江蘇省的水庫區(qū)劃，建議主要分為四類，即大壩保護(hù)范圍、庫區(qū)管理范圍、生態(tài)保護(hù)范圍和集水范圍，明確分類保護(hù)與治理要求，推進(jìn)分類管理與保護(hù)。對涉及省級以上自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和集中式飲用水源地的水庫及其集水區(qū)，按相關(guān)規(guī)定劃定特定功能區(qū)。對水面大的水庫，可按《水功能區(qū)管理辦法》分水域劃分水功能區(qū)。

大壩保護(hù)范圍。包括水庫大壩、副壩、溢洪道及其他集水、擋水、泄水、輸水、提水、水力發(fā)電等工程設(shè)施的管理范圍，重點保證大壩等工程的安全。根據(jù)《江蘇省水庫管理條例》，大壩管理范圍，大型水庫為大壩及其兩端各80～100m、大壩背水坡壩腳外150～200m，中型水庫為大壩及其兩端各50～80m、大壩背水坡壩腳外100～150m，?。?）型水庫為大壩及其兩端各 30～50m、大壩背水坡壩腳外 50～100m，?。?）型水庫為大壩及其兩端各10～30m、大壩背水坡壩腳外 10～50m；水庫溢洪河道以及其他工程設(shè)施的管理范圍按照《江蘇省水利工程管理條例》及相關(guān)規(guī)范的規(guī)定確定。

庫區(qū)管理范圍。包括大壩保護(hù)范圍及庫區(qū)水域、島嶼和校核洪水位以下的區(qū)域，重點保證庫區(qū)水域不萎縮、調(diào)洪庫容不減少、水質(zhì)與生態(tài)良好。根據(jù)需要，水域可劃分行泄洪通道區(qū)、水功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)區(qū)等。

生態(tài)保護(hù)范圍。包括水庫管理范圍及庫周生態(tài)保護(hù)帶，重點保證水環(huán)境有效保護(hù)與生態(tài)安全。庫周生態(tài)保護(hù)帶一般為水庫校核洪水位以外 1000m的范圍，注意與水庫淹沒影響處理范圍協(xié)調(diào)，包括入庫河道河口上溯 5000m及兩側(cè)各 1000m的范圍，不超過水庫集水范圍。

集水范圍。即能夠匯聚地面徑流自然進(jìn)入水庫的區(qū)域。根據(jù)需要，內(nèi)部可進(jìn)行水土保持分區(qū)、生態(tài)功能分區(qū)等。

2.4 區(qū)劃原則與依據(jù)

區(qū)劃原則。依法依規(guī)，落實有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和規(guī)范要求；功能導(dǎo)向，落實省主體功能區(qū)要求，體現(xiàn)水庫主要功能導(dǎo)向，保證公益性功能的有效發(fā)揮；統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)水庫功能發(fā)揮與庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，兼顧各利益相關(guān)方合理要求，確定平衡協(xié)調(diào)的區(qū)劃方案；尊重歷史，評估庫區(qū)及其集水區(qū)開發(fā)利用現(xiàn)狀的合理性，以及現(xiàn)有專項規(guī)劃、區(qū)劃成果與主導(dǎo)功能的適應(yīng)性，區(qū)別情況處理，明確遠(yuǎn)期區(qū)劃方案和近期治理要求，逐步落實保護(hù)要求；便于操作，參考行政邊界、自然地貌邊界、工程管理邊界、標(biāo)志性建筑物劃線，使得線條適度流暢，方便公眾認(rèn)知。

區(qū)劃依據(jù)。一是有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件明確的管理保護(hù)范圍，如《江蘇省水庫管理條例》、《江蘇省水利工程管理條例》等。二是主體功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等涉庫規(guī)劃確定的管理保護(hù)范圍，如《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》、《江蘇省水（環(huán)境）功能區(qū)劃》、《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》等。三是有關(guān)水利工程設(shè)計、管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。四是水庫工程及其附屬工程、移民安置規(guī)劃設(shè)計與批復(fù)文件，明確了水庫死水位、正常蓄水位、汛期限制水位、設(shè)計洪水位、校核洪水位、水庫回水位等特征水位與相應(yīng)庫容，水庫淹沒影響范圍（含水庫淹沒區(qū)、蓄水影響區(qū)、居民遷移線、土地征用線）等設(shè)計參數(shù)。五是涉庫建設(shè)項目與開發(fā)利用活動行政許可文件。

2.5 區(qū)劃工作內(nèi)容

基礎(chǔ)資料收集與調(diào)查。對水庫、集水區(qū)及水庫受益區(qū)，開展社會經(jīng)濟、土地開發(fā)利用、水庫工程、防洪治澇、水資源及其開發(fā)利用、水資源與水生態(tài)保護(hù)、水庫管理等基本情況調(diào)查，開展地形測量工作，收集有關(guān)統(tǒng)計、規(guī)劃、設(shè)計、管理等基礎(chǔ)資料，分析存在問題。

水庫及其集水區(qū)功能與保護(hù)目標(biāo)研究。研究區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展對水庫的要求，梳理有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件規(guī)定，與主體功能區(qū)劃、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、水利規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接，研究水庫功能與保護(hù)目標(biāo)，明確水庫集水區(qū)生態(tài)保護(hù)要求與保護(hù)目標(biāo)。

水庫及其集水區(qū)區(qū)劃方案研究。根據(jù)功能與保護(hù)目標(biāo)，分析區(qū)域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等承載能力，開展水庫及其集水區(qū)區(qū)劃方案研究，以及不同類型區(qū)劃協(xié)調(diào)關(guān)系研究，進(jìn)行多方案論證比較，初步確定區(qū)劃方案。

水庫及其集水區(qū)分區(qū)管理、保護(hù)和治理意見研究。針對各區(qū)域功能定位、存在問題，提出加強水庫安全管理、水域保護(hù)、生態(tài)治理、開發(fā)利用控制等意見。

征求意見與審查批準(zhǔn)。將區(qū)劃成果征求各級人民政府、相關(guān)部門、有關(guān)專家和社會公眾意見，經(jīng)水行政主管部門審查審核后，報政府批準(zhǔn)實施。

3 水庫型飲用水源地保護(hù)區(qū)的劃分

根據(jù)《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強飲用水源地保護(hù)的決定》，在飲用水源地部分水域、陸域劃定保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)，飲用水源保護(hù)區(qū)包括一級保護(hù)區(qū)和二級保護(hù)區(qū)。決定明確了各類保護(hù)區(qū)不得小于的范圍。其中，大中型水庫，以取水口為中心，半徑 500m范圍為一級保護(hù)區(qū)；一級保護(hù)區(qū)以外，外延 1000m范圍為二級保護(hù)區(qū)；二級保護(hù)區(qū)以外，外延 1000m為準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。小型水庫，整個水庫為一級保護(hù)區(qū)，集水區(qū)域為二級保護(hù)區(qū)。與劃定的飲用水源保護(hù)區(qū)平交的河道，從交匯口上溯2000m及其兩岸背水坡堤腳外100m范圍內(nèi)的水域和陸域為二級保護(hù)區(qū)。

實際操作中，存在以下幾個方面的問題，一是機械地以規(guī)定半徑劃定保護(hù)區(qū)，水庫集水區(qū)以外的區(qū)域、水庫大壩管理范圍以外的區(qū)域被劃入保護(hù)區(qū)，引起社會異議。二是江蘇省大中型水庫的水域面積不大，經(jīng)常出現(xiàn)部分水域和突入水域的陸域納入保護(hù)區(qū)而其余水域未能納入的現(xiàn)象，剩下的水域面積占庫區(qū)水域總面積的比重不大，影響了水域保護(hù)的完整性。三是依據(jù)《江蘇省水庫管理條例》劃定水庫管理范圍和生態(tài)保護(hù)帶，與飲用水源保護(hù)區(qū)范圍邊界交叉較多，管理要求不盡相同，不易被社會和公眾理解。

水庫及其集水區(qū)實施分區(qū)管理后，需要協(xié)調(diào)與飲用水源保護(hù)區(qū)的關(guān)系。作為飲用水源的水庫，保障供水安全十分重要，針對江蘇水庫及其集水區(qū)范圍較小的特點，從強化水資源保護(hù)出發(fā)，建議將一些水庫的庫區(qū)水域及內(nèi)部島嶼、庫周生態(tài)保護(hù)帶全部納入飲用水源保護(hù)區(qū)；將集水范圍全部納入準(zhǔn)保護(hù)區(qū)?？紤]到水庫大壩對庫區(qū)水體和壩后陸域的阻隔作用，建議將大壩保護(hù)范圍以外的壩下陸域不納入飲用水源保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)，對以明渠引水的飲用水源取水口、下游明渠還需按規(guī)定劃定保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。對超出水庫集水范圍的飲用水源保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)，一般可不納入保護(hù)范圍，但對地勢相對平緩、開發(fā)利用程度較高的區(qū)域，有可能因開發(fā)利用與水庫集水區(qū)產(chǎn)生水體交換，可納入飲用水源保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)，相應(yīng)擴大水庫集水管理范圍。

4 結(jié)語

水庫空間區(qū)劃是水庫及其集水區(qū)保護(hù)、開發(fā)、利用、管理的主要依據(jù)，強化水庫空間區(qū)劃管理，對改善庫區(qū)生態(tài)環(huán)境和發(fā)揮水庫功能發(fā)揮具有十分重要的作用。在水庫空間區(qū)劃的基礎(chǔ)上，建議編制水庫保護(hù)規(guī)劃，健全水庫管理機構(gòu)，完善水庫管理辦法和管理基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)水庫生態(tài)治理與修復(fù)，加強開發(fā)利用控制管理，開展庫情監(jiān)測監(jiān)控與基礎(chǔ)研究，落實管理保障措施，加強水庫保護(hù)宣傳教育，保證水庫健康和功能效益發(fā)揮。

［1］江蘇省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會.江蘇省水庫管理條例［Z］.2011-07-16.

［2］江蘇省人民政府.江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃［Z］.2014-02-12.

［3］水利部.關(guān)于加強河湖管理工作的指導(dǎo)意見［Z］.2014-02-28.

［4］江蘇省水利廳.江蘇省水資源公報 2013［N］.2013.

TV697

A

1672-2469（2015）08-0004-03

DO I：10.3969/j.issn.1672-2469.2015.08.002

喻君杰（1968年—），男，研究員。