黃鐵生 陳玉勝 耿世海

(揚(yáng)州邗江畜牧獸醫(yī)站,江蘇揚(yáng)州 225002)

新常態(tài)下規(guī)模養(yǎng)殖場監(jiān)管路徑研究

黃鐵生 陳玉勝 耿世海

(揚(yáng)州邗江畜牧獸醫(yī)站,江蘇揚(yáng)州 225002)

本文分析畜禽養(yǎng)殖面臨新常態(tài):產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生變化,疫病防控形勢嚴(yán)峻,食品安全壓力飚升,環(huán)保要求提高。規(guī)模養(yǎng)殖場監(jiān)管力量不足,監(jiān)管設(shè)施陳舊,監(jiān)管手段落后。為確保不發(fā)生區(qū)域性重大動(dòng)物疫情和重大動(dòng)物源性食品質(zhì)量安全事件,必須增加經(jīng)費(fèi)投入,提升監(jiān)管能力。注重素質(zhì)培養(yǎng),提高執(zhí)法水平;通過加大宣傳力度,營造良好氛圍;落實(shí)主體責(zé)任,嚴(yán)查違法案件;創(chuàng)新監(jiān)管手段,如監(jiān)管責(zé)任公開化、監(jiān)管體系網(wǎng)格化、監(jiān)督手段智能化、監(jiān)督執(zhí)法痕跡化、監(jiān)管工作規(guī)范化,嚴(yán)格依法行政,實(shí)行剛性問責(zé);完善法律法規(guī),規(guī)范養(yǎng)殖秩序,以推動(dòng)重大動(dòng)物疫病防控及動(dòng)物衛(wèi)生安全工作。

新常態(tài)下;規(guī)模養(yǎng)殖場;監(jiān)管;路徑

畜禽養(yǎng)殖面臨新常態(tài)，一是產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生變化。規(guī)模場數(shù)量重增多，養(yǎng)殖規(guī)模增大，其它行業(yè)跨界加入；二是疫病防控形勢嚴(yán)峻。動(dòng)物疫病疫源廣泛存在，畜禽調(diào)運(yùn)頻繁，候鳥遷徙，加之防疫人員執(zhí)業(yè)能力參差不齊，免疫工作難以到位，疫病防控任務(wù)重，難度大。三是食品安全的壓力飚升。隨著社會(huì)的發(fā)展和生活水平的提升，消費(fèi)者對畜禽及其產(chǎn)品安全的要求越來越高，關(guān)注度也在提高。四是環(huán)保要求提高。由于技術(shù)與成本原因，畜禽糞便和廢水難以處理與回收利用，環(huán)境污染問題解決困難。為進(jìn)一步加強(qiáng)動(dòng)物防疫和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，按照全覆蓋、零容忍、嚴(yán)執(zhí)法、重實(shí)效的總要求，以努力確保不發(fā)生區(qū)域性重大動(dòng)物疫情和重大動(dòng)物源性食品質(zhì)量安全事件為目標(biāo)，本文就新常態(tài)下規(guī)模養(yǎng)殖場監(jiān)管路徑進(jìn)行了研究，供大家參考。

1 增加經(jīng)費(fèi)投入，提升監(jiān)管能力

針對監(jiān)管對象繁雜，監(jiān)管工作點(diǎn)多、面廣、線長，具有長期性、艱巨性、反復(fù)性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，各級財(cái)政要切實(shí)加對規(guī)模養(yǎng)殖場監(jiān)管的投入力度，一方面要配齊監(jiān)管人員，提升監(jiān)管人員素質(zhì)；一方面要解決監(jiān)管設(shè)施設(shè)備落后的問題，加快實(shí)驗(yàn)室建設(shè)步伐，配全樣品采集、檢測等設(shè)施設(shè)備，完善監(jiān)管裝備如必要的交通工具、執(zhí)法取證設(shè)備，同時(shí)解決辦公經(jīng)費(fèi)問題。

2 加大宣傳力度，營造良好氛圍

通過報(bào)刊網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等多種渠道，廣泛宣傳，發(fā)揮輿論導(dǎo)向和監(jiān)督作用。一是宣傳法律法規(guī)，提高規(guī)模養(yǎng)殖場法律意識(shí)。二是宣傳防疫、安全用藥知識(shí)，普及健康養(yǎng)殖、防疫和動(dòng)物產(chǎn)品安全常識(shí)，提高規(guī)模養(yǎng)殖場科學(xué)防疫、安全用藥的水平，提高消費(fèi)者對病死動(dòng)物的識(shí)別能力和自我防護(hù)意識(shí)。三是宣傳官方獸醫(yī)的職責(zé)，維護(hù)國家監(jiān)管的嚴(yán)肅性和權(quán)威。同時(shí)宣傳監(jiān)管先進(jìn)單位和個(gè)人。四是宣傳養(yǎng)殖場監(jiān)管工作新動(dòng)態(tài)，工作新思路、新成效，曝光違法案例。

3 注重素質(zhì)培養(yǎng)，提高執(zhí)法水平

監(jiān)管工作是一種復(fù)雜的行政執(zhí)法工作，監(jiān)管人員既要具備一流的業(yè)務(wù)技能，又要應(yīng)具備較好的思想政治素質(zhì)、職業(yè)道德品質(zhì)和執(zhí)法技巧。為此，必須建設(shè)一支清正廉潔、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的監(jiān)管隊(duì)伍。這就需要注重監(jiān)管人員素質(zhì)培養(yǎng)，提高其執(zhí)法水平。一方面要建立競爭機(jī)制，堅(jiān)持執(zhí)法獎(jiǎng)懲考核制度。一方面要加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍的培訓(xùn)，采用短期培訓(xùn)和長期教育，請進(jìn)來和走出去相結(jié)合的形式，提升監(jiān)管人員的獸醫(yī)知識(shí)、法律法規(guī)、執(zhí)法能力和職業(yè)修養(yǎng)。如請司法、紀(jì)檢監(jiān)察部門專家進(jìn)行案例教學(xué)，組織監(jiān)管人員開展研討，還可跨區(qū)域或跨系統(tǒng)學(xué)習(xí)。不但要學(xué)習(xí)實(shí)體法，學(xué)好專業(yè)法律法規(guī)、公共行政法律和相關(guān)法律及文件，還要學(xué)習(xí)程序法；不但要學(xué)習(xí)法律法規(guī)，還要鉆研專業(yè)理論，不但法律法規(guī)、專業(yè)知識(shí)，還要研究面對養(yǎng)殖場不斷出現(xiàn)新情況新問題，善于探尋新的理論，新的管理方法，新的管理方式，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律等手段，整合各方面的力量參與監(jiān)管。監(jiān)管人員要廉潔自律，耐得住寂寞，經(jīng)得起誘惑，做到依法監(jiān)管、程序到位、處置得當(dāng)。

4 落實(shí)主體責(zé)任，履行法定義務(wù)

一是落實(shí)養(yǎng)殖場的主體責(zé)任。做好動(dòng)物防疫和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全是養(yǎng)殖場的法定義務(wù)。動(dòng)物防疫和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全的主體是養(yǎng)殖場如免疫檔案、養(yǎng)殖檔案的建立，防疫信息上報(bào)，動(dòng)物補(bǔ)欄、出售主動(dòng)報(bào)檢，病死畜禽無害化處理、疫情報(bào)告、畜禽死亡報(bào)告和處理情況報(bào)告等。在場內(nèi)公示告知書、承諾書，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。健全防疫和投入品管理制度，建立養(yǎng)殖場責(zé)任首負(fù)、產(chǎn)品召回和養(yǎng)殖場過錯(cuò)責(zé)任追究制度，探索養(yǎng)殖場食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)機(jī)制，推行規(guī)模養(yǎng)殖場誠信體系建設(shè)，加大對失信養(yǎng)殖場懲戒力度，對違法違規(guī)的行為要從嚴(yán)從重處理處罰，“要讓違法犯罪分子承受付不起的代價(jià)”，推動(dòng)養(yǎng)殖場自律。二是落實(shí)監(jiān)管人員的監(jiān)管責(zé)任。建立健全監(jiān)管工作責(zé)任制，實(shí)行監(jiān)管責(zé)任公開化，在規(guī)模養(yǎng)殖場內(nèi)公示監(jiān)管人，監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管程序、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管頻次，使監(jiān)管人員切實(shí)履職，落實(shí)監(jiān)管人員責(zé)任和責(zé)任追究，“讓失職、瀆職人員受到躲不掉的懲處”。三是縣級人民政府對動(dòng)物防疫和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)總責(zé)。應(yīng)將防疫和質(zhì)量安全納入工作議事日程、納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)考核體系，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

5 創(chuàng)新監(jiān)管手段，提升監(jiān)管效率

（1）實(shí)行監(jiān)督執(zhí)法痕跡化。提高監(jiān)督巡查質(zhì)量，能發(fā)現(xiàn)問題，并解決問題，把監(jiān)管落實(shí)到每個(gè)場每個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)行全方位監(jiān)管，徹底排查安全隱患，完善監(jiān)督記錄和監(jiān)管檔案，做到日常監(jiān)管有痕跡、執(zhí)法辦案有痕跡。

（2）實(shí)行監(jiān)管工作常態(tài)化。建立監(jiān)管的長效機(jī)制，形成嚴(yán)管態(tài)勢常態(tài)化，對監(jiān)管人員監(jiān)管工作實(shí)行量化管理，縣級每月對監(jiān)管人員至少暗訪1次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管人員每月對監(jiān)管對象至少督查2次。監(jiān)管人員對監(jiān)管過程中個(gè)別養(yǎng)殖場的冷遇要有耐心，爭取理解和支持；同時(shí)要有勇氣，對重點(diǎn)、難點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行日常巡查和突擊檢查，敢于動(dòng)真碰硬。

（3）實(shí)行監(jiān)管體系網(wǎng)格化。探索構(gòu)筑新型監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)勢在必行。對所有監(jiān)管對象調(diào)查摸底，并建立檔案，實(shí)行屬地管理，建立健縣、鄉(xiāng)、村三級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，群防群控，明確監(jiān)管責(zé)任人，做到層層有人抓，場場有人管，確保監(jiān)管全覆蓋。建立聯(lián)防聯(lián)動(dòng)和群防群控機(jī)制，健全區(qū)域內(nèi)、部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)制度，推動(dòng)把規(guī)模養(yǎng)殖場監(jiān)管工作納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理體系，加強(qiáng)與公安、檢察、法院等司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，與村委會(huì)實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，鼓勵(lì)群眾和媒體的參與，發(fā)揮社會(huì)各界監(jiān)督和監(jiān)管聯(lián)動(dòng)作用，形成社會(huì)共治、群防群治、綜合治理的社會(huì)共治新格局。

（4）實(shí)行監(jiān)督手段智能化。堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，突出重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)區(qū)域、關(guān)鍵時(shí)段、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的抽樣監(jiān)測，強(qiáng)化規(guī)模場“瘦肉精”和抗生素藥殘的檢測。一是設(shè)立并公布舉報(bào)電話和電子郵箱，健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對舉報(bào)情況屬實(shí)者給予獎(jiǎng)勵(lì)；二是實(shí)現(xiàn)信息共享共用。加入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理網(wǎng)格化管理體系，利用其信息系統(tǒng)和監(jiān)管人員加強(qiáng)對規(guī)模場的監(jiān)管。三是逐步推進(jìn)安全監(jiān)管信息化水平。加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，科學(xué)、穩(wěn)步推進(jìn)監(jiān)管信息化工作，在現(xiàn)有辦公平臺(tái)的基礎(chǔ)上搭建監(jiān)管交流平臺(tái)，進(jìn)一步擴(kuò)展監(jiān)管業(yè)務(wù)應(yīng)用，增設(shè)審核審批、專項(xiàng)檢查、督查督辦、檢查情況通報(bào)、資料共享等欄目。四是推行實(shí)時(shí)監(jiān)控。物聯(lián)網(wǎng)是一個(gè)基于互聯(lián)網(wǎng)、傳統(tǒng)電信網(wǎng)等信息承載體，通過物聯(lián)網(wǎng)對規(guī)模場進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。

（5）實(shí)行監(jiān)管工作規(guī)范化。建立查處違法行為與內(nèi)部問責(zé)同步機(jī)制。明確對監(jiān)管中的失職、瀆職進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。監(jiān)管人員必須專業(yè)化，排除由于監(jiān)管不到位帶來的隱患。監(jiān)管人員不但要有能夠發(fā)現(xiàn)隱患的本領(lǐng)，同時(shí)要有治理隱患的能力，能把隱患消滅在萌芽狀態(tài)，杜絕產(chǎn)生更大的隱患。監(jiān)管人員必須盡好監(jiān)管職責(zé)，對發(fā)現(xiàn)的問題實(shí)行“零容忍”，督促養(yǎng)殖場限期整改，并跟蹤落實(shí)整改，對于重復(fù)出現(xiàn)的問題和隱患或者無正當(dāng)理由逾期未完成隱患整改的，嚴(yán)格按照執(zhí)法程序和法律法規(guī)的規(guī)定依法從重從快處罰，絕不手軟，對不執(zhí)行處罰決定的，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。對涉嫌構(gòu)成犯罪、依法需要追究刑事責(zé)任的，要及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)立案偵查。但案件要按法定程序辦理，避免行政訴訟。

6 完善法律法規(guī)，規(guī)范養(yǎng)殖秩序

進(jìn)一步完善法律法規(guī)，以規(guī)范養(yǎng)殖秩序。在實(shí)際工作中，筆者認(rèn)為需要完善的有：一是落實(shí)縣級人民政府在動(dòng)物防疫和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的責(zé)任追究。有的縣級人民政府沒有履行其法定義務(wù)，如未設(shè)置具有法人資格的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，沒有將法律規(guī)定的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算等。二是從法律上明確鄉(xiāng)級人民政府、城市街道辦事處動(dòng)物防疫和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全的責(zé)任。三是從法律上明確規(guī)模養(yǎng)殖場的概念，《畜牧法》和《動(dòng)物防疫條件審查辦法》對規(guī)模養(yǎng)殖場的定義模糊。四是規(guī)范畜禽補(bǔ)欄的管理。對補(bǔ)欄畜禽沒有規(guī)定要申報(bào)檢疫。五是將違禁藥物納入檢疫對象。六是對不建立或不按要求建立免疫檔案、養(yǎng)殖檔案的，防疫信息不上報(bào)的實(shí)施處罰。加大不申報(bào)檢疫、逃避檢疫的行政處罰力度。

[1] 田志剛，王云沖，饒正祥.中小型畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）的監(jiān)管現(xiàn)狀及對策[J].甘肅畜牧獸醫(yī)，2014，（6）：10-12.

[2] 胡明興，白義虎，張國興，等.規(guī)模養(yǎng)殖場動(dòng)物衛(wèi)生與畜產(chǎn)品安全監(jiān)管方案探討[J].四川畜牧獸醫(yī)，2011，（10）：71-72.