李新閣

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072)

政府預(yù)算制度的秩序價(jià)值及其制度構(gòu)建

李新閣

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072)

在西方，公共預(yù)算是一項(xiàng)政治契約，是現(xiàn)代西方憲政秩序產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，是制度創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)秩序構(gòu)建的典范。預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。作為一種制度，預(yù)算要求民主、公開透明和效率。但是，當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理實(shí)踐與預(yù)算法的原則規(guī)定存在著某種制度性沖突，迫切需要構(gòu)建公開、負(fù)責(zé)、真實(shí)、公平和具有未來(lái)導(dǎo)向的政府預(yù)算制度，確保政府預(yù)算的法定性、預(yù)算邊界的清晰性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的有效性、預(yù)算信息的暢通性、預(yù)算監(jiān)督的健全性和預(yù)算績(jī)效的傾向性。

預(yù)算改革;秩序;權(quán)力制衡;監(jiān)督

當(dāng)前，在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)的制度框架之下，我國(guó)的政府預(yù)算改革步伐不斷加快，但是，《預(yù)算法》的某些環(huán)節(jié)明顯受舊體制、舊模式的影響。立法的局限在很大程度上制約了改革步伐的推進(jìn)。同時(shí)，目前我國(guó)各級(jí)政府的收支，只有一部分納入了政府的預(yù)算。納入預(yù)算的政府收支不能反映政府的全部行為，不是有關(guān)政府行為的詳細(xì)計(jì)劃和記錄。①自2000年以來(lái)，我國(guó)每年預(yù)算執(zhí)行情況的實(shí)際收入結(jié)果，均大幅度超過(guò)經(jīng)由立法機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)的預(yù)算法案的收入規(guī)模。從增長(zhǎng)幅度的比較來(lái)看，最少的年份也是年初預(yù)算增幅的1．75倍，最高的年份達(dá)到年初預(yù)算增幅的2．15倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)測(cè)誤差、加強(qiáng)稅收征管、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化以及防止地方層層指標(biāo)加碼而適度低估等因素所許可的正常變動(dòng)區(qū)間。那些所謂“預(yù)算外”、“制度外”的政府行為，以及政府消費(fèi)但其他主體買單的政府收支行為，均不在人民代表大會(huì)和廣大人民群眾的監(jiān)督視野之內(nèi)。另外，大量的預(yù)算外收入，盡管可能已經(jīng)報(bào)人民代表大會(huì)備案，但其具體使用的裁量權(quán)往往由各級(jí)財(cái)政部門掌握，很容易脫離人民代表大會(huì)的審查和監(jiān)督，這就強(qiáng)化了政府財(cái)政行為的非規(guī)范性。②由于預(yù)算安排的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)偏低，財(cái)政收支缺口增大，導(dǎo)致了更多的國(guó)債發(fā)行，促使較大份額的社會(huì)資源向公共部門轉(zhuǎn)移，而公共部門使用資源的效率通常會(huì)低于市場(chǎng)微觀個(gè)體，公共部門配置的資源過(guò)多，可能誘發(fā)社會(huì)資源的非效率使用。

縱觀近年來(lái)政府預(yù)算管理改革的實(shí)踐，它沿襲了我國(guó)十一屆三中全會(huì)以來(lái)改革開放的總體模式，即摸著石頭過(guò)河。只不過(guò)，政府預(yù)算管理改革的實(shí)踐與我國(guó)《預(yù)算法》的規(guī)定之間存在著某種制度性沖突，使得此項(xiàng)改革同樣面臨改革與法治之間關(guān)系如何處理的難題。很顯然，在某些方面，改革的實(shí)踐已經(jīng)突破了《預(yù)算法》的規(guī)定與約束。但是，有關(guān)改革與法治關(guān)系的難題在國(guó)家層面也形成共識(shí)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，改革要在憲法和法律的框架之中進(jìn)行。突破法律的預(yù)算制度創(chuàng)新是現(xiàn)實(shí)所需，但忽視法律規(guī)則的制度創(chuàng)新，卻可能導(dǎo)致政府預(yù)算管理乃至整個(gè)政府治理結(jié)構(gòu)偏離法治軌道并最終可能傷害政府預(yù)算制度本身。③高培勇、馬蔡琛:《中國(guó)政府預(yù)算的法治化進(jìn)程:成就、問(wèn)題與政策選擇》，《財(cái)政研究》2004年第10期。因此，迫切需要在法治框架下構(gòu)建與當(dāng)前以部門預(yù)算編制改革為核心的政府預(yù)算管理相適應(yīng)的制度創(chuàng)新。在當(dāng)前我國(guó)全面深化改革和推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的背景之下，我們需要重新審視預(yù)算制度的秩序價(jià)值，為政府預(yù)算管理制度創(chuàng)新奠定相應(yīng)的理論基礎(chǔ)，從而構(gòu)建一套科學(xué)合理的政府預(yù)算體系和制度平臺(tái)。

一、作為社會(huì)秩序構(gòu)建中樞的預(yù)算

秩序是社會(huì)的基本價(jià)值追求，是社會(huì)得以存在并不斷發(fā)展的基礎(chǔ)。而社會(huì)秩序的形成和維護(hù)，需要相關(guān)制度規(guī)范的支撐，同時(shí)，只有制度規(guī)范在社會(huì)中被認(rèn)同并得以有效實(shí)施，社會(huì)秩序才可能建立。從社會(huì)學(xué)的角度分析，規(guī)范可分為兩大類，一類是技術(shù)規(guī)范，它們主要調(diào)整人與自然規(guī)律的關(guān)系，是人們?nèi)绾卫米匀涣Α⑸a(chǎn)工具、交通工具等所應(yīng)遵循的規(guī)則，是自然規(guī)則作用于人類的體現(xiàn);另一類是社會(huì)規(guī)范，比如國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度、政策、紀(jì)律、道德、習(xí)俗等，主要調(diào)整人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中相互之間關(guān)系的規(guī)范。但也有些制度①這些制度首先是一種標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范并約束人們創(chuàng)造價(jià)值的行為;同時(shí)又是調(diào)解人與人之間關(guān)系，以達(dá)到有序的社會(huì)生產(chǎn)行為。標(biāo)準(zhǔn)是一種特殊規(guī)范，本質(zhì)上屬于技術(shù)規(guī)范范疇，標(biāo)準(zhǔn)化的目的是建立最佳秩序。參見李春田:《標(biāo)準(zhǔn)化與秩序——社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)》，《中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化》2004年第2期。，如預(yù)算制度，同時(shí)兼具社會(huì)和技術(shù)兩種規(guī)范的特性。

作為大家共同遵守的行動(dòng)準(zhǔn)則，制度規(guī)范是人類行為準(zhǔn)則的集合體系。在這個(gè)系統(tǒng)中，預(yù)算制度居于中心地位?？v觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是英國(guó)和美國(guó)的制度發(fā)展史，還沒(méi)有哪項(xiàng)制度如同預(yù)算制度，為其社會(huì)發(fā)展的根本性變化起著無(wú)可替代的作用。

在西方，公共預(yù)算是一項(xiàng)政治契約。預(yù)算制度是現(xiàn)代西方憲政秩序產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，是制度創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)秩序構(gòu)建的典范。預(yù)算的形成過(guò)程就是權(quán)力制衡的過(guò)程，預(yù)算本身就是權(quán)力制衡的結(jié)果。正是由于政府預(yù)算制度對(duì)政府行為的約束，才使得其他有效制度的提供成為可能，才使得發(fā)展成為可能。預(yù)算通過(guò)對(duì)政府行為的約束和協(xié)調(diào)，為政府的行為劃出了一個(gè)邊界，成為有效約束和控制權(quán)力的關(guān)鍵武器。

(一)英國(guó)的光榮革命時(shí)期預(yù)算管理的完善

在英國(guó)，議會(huì)和君主的斗爭(zhēng)成就了1688年的光榮革命，隨后出現(xiàn)了代議制政府的基本制度，包括議會(huì)和獨(dú)立于王國(guó)政府的司法體系。這些確保了對(duì)王室權(quán)力的限制，保證了議會(huì)的權(quán)力，促進(jìn)了議會(huì)對(duì)國(guó)王行為的限制措施向制度層次邁進(jìn)，并最終演變成政府預(yù)算制度。

通過(guò)對(duì)西方憲政史的梳理和考察，可以發(fā)現(xiàn)，英國(guó)作為最早建立憲政體制的國(guó)家，在憲政發(fā)展過(guò)程中，以稅收為中心的相關(guān)財(cái)政權(quán)力的爭(zhēng)奪是憲政民主政體得以產(chǎn)生的基礎(chǔ)。新興資產(chǎn)階級(jí)和貴族在與英國(guó)國(guó)王的權(quán)力博弈中，不斷獲取了對(duì)政府預(yù)算的有效約束和監(jiān)督，并以預(yù)算作為斗爭(zhēng)工具來(lái)規(guī)范和制衡政府的行為，從而建立了以自由市場(chǎng)秩序?yàn)榛A(chǔ)的政治架構(gòu)。②賴勤學(xué):《政府預(yù)算與憲政轉(zhuǎn)軌》，《福建省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。近現(xiàn)代的政府預(yù)算制度淵源于英國(guó)，是新興資產(chǎn)階級(jí)所代表的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，同時(shí)，政府預(yù)算制度反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了市場(chǎng)的發(fā)展，并最終通過(guò)限制乃至剝奪政府擁有的不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力，并將政府的其他權(quán)力約束于法律框架之中。至此，英國(guó)憲政體制得以形成。經(jīng)過(guò)近百年的不斷發(fā)展和完善，英國(guó)終于建立了具有計(jì)劃性、歸一性、公開性和法治性的政府預(yù)算制度，形成了系統(tǒng)全面的制約和規(guī)范政府行為的制度規(guī)范。現(xiàn)在，英國(guó)政府每年必須預(yù)先編制年度收支計(jì)劃，而該計(jì)劃必須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)方能執(zhí)行。在嚴(yán)格遵守追加或追減程序的情況下，預(yù)算才能有所變動(dòng);政府所有的收支，除某些特殊情況外(如涉及軍事或外交秘密)，都必須嚴(yán)格納入政府預(yù)算且必須公開，以便接受議會(huì)、社會(huì)公眾和輿論的監(jiān)督;政府預(yù)算被議會(huì)審議通過(guò)后即具有法律效力，因此，任何違反政府預(yù)算的行為都是違法行為，相關(guān)當(dāng)事人將受到法律的追究和制裁，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(二)美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的預(yù)算管理

1880年至1920年被稱為美國(guó)的“進(jìn)步時(shí)代”。羅斯福政府為解決腐敗橫行、假冒偽劣猖獗等一系列社會(huì)問(wèn)題而進(jìn)行了深刻的制度建設(shè)，奠定了美國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)，同時(shí)也促使了美國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的產(chǎn)生和發(fā)展。政府預(yù)算制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，即是在此期間得以引入美國(guó)。

19世紀(jì)末的美國(guó)財(cái)政制度被認(rèn)為是雜亂且低效的。為適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，美國(guó)對(duì)其財(cái)政制度進(jìn)行了徹底的改造，包括收入和開支兩個(gè)方面，其中收入方面，美國(guó)建立了所得稅制度;③此前，美國(guó)的稅種極多，凡是想象得出的名目都可用來(lái)向民眾征稅。最初，引入所得稅遭到保守勢(shì)力的頑強(qiáng)抵抗。最高法院也曾宣布所得稅違反美國(guó)憲法。不過(guò)，到1913年，50個(gè)州中有42個(gè)州批準(zhǔn)了憲法第16條修正案:“國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)任何來(lái)源的收入規(guī)定和征收所得稅。”相對(duì)以前的稅種，所得稅有三大優(yōu)勢(shì):一是簡(jiǎn)單，用一個(gè)稅種替代了一批稅種;二是公平，稅負(fù)是依據(jù)經(jīng)濟(jì)能力分配的;三是高產(chǎn)，產(chǎn)生的收入比其他任何稅種都多。這三大優(yōu)勢(shì)有助于緩解美國(guó)當(dāng)時(shí)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn):急劇的社會(huì)變遷引發(fā)尖銳的階級(jí)沖突，而政府缺乏再分配能力應(yīng)付種種危機(jī)。在以后的年代里，所得稅在美國(guó)財(cái)政制度中扮演了“挑大梁”的角色。而支出方面，則是引入了現(xiàn)代預(yù)算管理制度。

美國(guó)的政府預(yù)算改革，在深層上對(duì)美國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。從社會(huì)的角度看，政府預(yù)算改革促使了政府的成功轉(zhuǎn)型——從“看不見的政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱吹靡姷恼?即“陽(yáng)光政府”)，這就將各級(jí)政府的行為從此曝光在陽(yáng)光之下。這是預(yù)防和懲治腐敗的重要措施。因此，多年來(lái)不斷蔓延的腐敗問(wèn)題得到了有效控制和妥善解決。從政府自身的角度看，政府預(yù)算改革造就了“效能政府”——政府整體運(yùn)作效率得以提高，政府內(nèi)部統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制得以加強(qiáng)。政府預(yù)算改革將權(quán)力的重心從國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)移到行政部門，改變了傳統(tǒng)的“國(guó)會(huì)政府”格局，①在美國(guó)歷史上，各州政府和聯(lián)邦政府曾經(jīng)一度是由議會(huì)主導(dǎo)，威爾遜總統(tǒng)稱之為“國(guó)會(huì)政府”。并最終促進(jìn)了美國(guó)現(xiàn)代總統(tǒng)制的產(chǎn)生;從歷史的角度看，政府預(yù)算改革為幾十年后的羅斯?！靶抡钡於藞?jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，我們?cè)谡務(wù)摿_斯福“新政”如何挽救美國(guó)資本主義時(shí)，其實(shí)也不應(yīng)該忘記，預(yù)算改革對(duì)緩解美國(guó)社會(huì)矛盾功不可沒(méi)。②王紹光:《美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的財(cái)政建設(shè)》，《學(xué)習(xí)月刊》2005年第8期。

二、預(yù)算制度的秩序價(jià)值

預(yù)算是其他制度演化變遷的根本動(dòng)力，預(yù)算的演變是社會(huì)秩序演進(jìn)的基礎(chǔ);反過(guò)來(lái)，社會(huì)秩序演變的要求也需要預(yù)算制度的不斷演進(jìn)。預(yù)算本身是一種制度，它維持的是一種分配秩序。因此，預(yù)算作為一種制度本身的秩序價(jià)值，必將在社會(huì)秩序的形成和發(fā)展中得以體現(xiàn)。這就是當(dāng)前社會(huì)秩序所要求的民主、公開透明和效益。

(一)民主

民主是社會(huì)的基本價(jià)值，它是在制定和實(shí)施公共政策以及開展社會(huì)管理活動(dòng)時(shí)行政機(jī)關(guān)所展現(xiàn)出來(lái)的民主作風(fēng)、民主意識(shí)以及在此基礎(chǔ)上民主制度;它是自由、公平、公正等社會(huì)價(jià)值的集合體，其核心在于公共行政應(yīng)當(dāng)立足于民意，通過(guò)民眾的合意獲得合法性和正當(dāng)性;公共行政要彰顯和維護(hù)公益，確保公民充分有效地參與到行政活動(dòng)中。換言之，即公共行政中的民主應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)公民的主體地位，在各個(gè)層面有序擴(kuò)大公民的社會(huì)參與度;增強(qiáng)公共行政部門對(duì)民眾需求的回應(yīng)性;強(qiáng)調(diào)公共行政的公開化原則;加強(qiáng)對(duì)公共行政活動(dòng)的監(jiān)督與制約。③參見陳毅松:《構(gòu)建民主與效率相協(xié)調(diào)的公共行政體系》，《黨政論壇》2006年第12期。

從英國(guó)和美國(guó)的憲政發(fā)展史看，政府預(yù)算是民主得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵制度。只有建立有效的預(yù)算分權(quán)和制衡機(jī)制，擴(kuò)大在預(yù)算過(guò)程中的公眾參與度，提高政府預(yù)算的民主性，民主政府才可能實(shí)現(xiàn)。作為國(guó)家公共權(quán)力的核心，預(yù)算權(quán)力運(yùn)行的領(lǐng)域可謂是國(guó)家核心利益矛盾最直接、最充分的地方。以英國(guó)歷史為例，新興資產(chǎn)階級(jí)與國(guó)王看似是爭(zhēng)奪政府預(yù)算的權(quán)限安排，實(shí)際上反映的是國(guó)家權(quán)力的再分配。預(yù)算分權(quán)機(jī)制實(shí)際上是一個(gè)相互妥協(xié)、分權(quán)制衡的權(quán)力運(yùn)行體系，它體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)(國(guó)會(huì))與政府之間以及政府財(cái)政職能部門、政府內(nèi)部各組織機(jī)構(gòu)與獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)之間的權(quán)力格局;預(yù)算分權(quán)機(jī)制包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等系列具體制度和國(guó)庫(kù)資金的使用權(quán)、支付權(quán)、審核權(quán)等權(quán)力分離監(jiān)督制度以及財(cái)政集中支付和政府采購(gòu)制度等。

政府預(yù)算過(guò)程中的民主意味著必須要求公眾真正的參與到預(yù)算行為的運(yùn)行之中，與政府進(jìn)行充分的溝通。從本質(zhì)上看，預(yù)算的基礎(chǔ)或者說(shuō)預(yù)算收支的“多”與“少”應(yīng)該以公眾自身承擔(dān)的納稅義務(wù)為基礎(chǔ)，預(yù)算行為都將實(shí)質(zhì)性的影響每一個(gè)公民或者企業(yè)，決定著他們將要從政府手中獲得多少公共服務(wù)。因此，預(yù)算的民主性，不僅有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算決策過(guò)程的科學(xué)化和民主化，也為預(yù)算確定后有效執(zhí)行和順利實(shí)施提供重要保障。

從理論的角度看，無(wú)論是代議制理論④從古到今，作為一種政治制度的民主可以分為兩種:一種是古希臘、羅馬實(shí)行的，由全體公民參與國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理的直接民主制;另一種是近現(xiàn)代實(shí)行的，由公民通過(guò)選舉代表(或議員)組成代議機(jī)關(guān)來(lái)管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的間接民主制。這種間接民主制就是政治學(xué)中界定的“代議制度”，西方國(guó)家稱其為議會(huì)制度，在中國(guó)則是人民代表大會(huì)制度。，還是委托代理理論⑤預(yù)算是由政府部門編制并執(zhí)行的，表面上似乎預(yù)算資金是屬于政府的，但實(shí)際上預(yù)算資金是屬國(guó)家和人民所有，政府是在代理全社會(huì)公眾理財(cái)。政府預(yù)算本質(zhì)上是國(guó)民、政府和政府機(jī)構(gòu)之間就政府的活動(dòng)范圍和方向所形成的委托代理關(guān)系。，都決定了政府預(yù)算必須具有民主性。從英國(guó)憲政發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，政府預(yù)算是議會(huì)控制和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的一個(gè)重要手段。政府預(yù)算制度本身就是作為議會(huì)控制和監(jiān)督政府財(cái)政活動(dòng)的手段而發(fā)展起來(lái)的，預(yù)算草案只有在議會(huì)通過(guò)才能執(zhí)行，其目的在于實(shí)現(xiàn)議會(huì)(立法機(jī)關(guān))對(duì)政府(行政機(jī)關(guān))的有效控制。另外，國(guó)家的重要職能在于滿足公眾的公共物品需求，而這種需求必須主要由作為公眾“守夜人”的政府來(lái)滿足，政府本質(zhì)上是作為國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，是一種“受托”責(zé)任。因此，政府在預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中必須對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，接受公眾的民主監(jiān)督。⑥郭小聰、程鵬:《政府預(yù)算的民主性:歷史與現(xiàn)實(shí)》，《東南學(xué)術(shù)》2005年第1期。

(二)公開透明

公共行政的公開透明是民主政治的產(chǎn)物。它要求行政機(jī)關(guān)除了依法應(yīng)保密的事項(xiàng)外(如國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等)，應(yīng)將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果向公眾或者相對(duì)人公開，以便公眾或者相對(duì)人知悉相關(guān)內(nèi)容。①江必新:《論行政程序的正當(dāng)性及其監(jiān)督》，《法治研究》2011年第1期。借助公開程序，便利公民了解行政管理活動(dòng)的運(yùn)作過(guò)程，從而保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

政府預(yù)算作為與每個(gè)公民密切相關(guān)的政府信息，其公開透明應(yīng)當(dāng)是當(dāng)代民主政府的應(yīng)有之義。政府有義務(wù)提供，而公民也有權(quán)利獲取、使用。因此，政府機(jī)關(guān)有義務(wù)在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)將其政府預(yù)算信息公布于眾，以供公眾索取。②顏廷銳:《透明政府的起源及其在當(dāng)代的發(fā)展》，《理論與改革》2003年第3期。

(三)效率

效率價(jià)值要求行政機(jī)關(guān)在組織人力、物力、財(cái)力等資源實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到以最小的消耗、最快的速度，保質(zhì)保量地實(shí)現(xiàn)行政管理目的。

如前所述，在某種程度上看，政府作為國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，具有為社會(huì)公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務(wù)等公共職能，因此，是否具有良好的效益，也是判斷預(yù)算合理性的重要標(biāo)準(zhǔn)，政府預(yù)算必須有其效益價(jià)值。

不過(guò)，我們也需要注意，政府預(yù)算的效益應(yīng)以其合法性作為前提。同時(shí)，預(yù)算應(yīng)當(dāng)立足于利益的最大化，最大限度的追求公共利益，但是預(yù)算管理過(guò)程不得以傷害民主、公平、公正等基本價(jià)值，否則就背離了其存在的意義。另外，政府預(yù)算應(yīng)講求時(shí)間約束，決策速度要盡可能快，管理過(guò)程盡可能短，追求時(shí)效性。

當(dāng)然，現(xiàn)代公共行政已從單純的關(guān)注效益轉(zhuǎn)向關(guān)注公平、正義、民主、效率等多元價(jià)值的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，在政府預(yù)算領(lǐng)域，民主與效益價(jià)值從對(duì)立走向統(tǒng)一，彼此之間相互依存，相互促進(jìn)。③陳毅松:《構(gòu)建民主與效率相協(xié)調(diào)的公共行政體系》，《黨政論壇》2006年第12期。

三、政府預(yù)算制度的構(gòu)建

預(yù)算的作用是秩序形成和演化的核心，預(yù)算已成為一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。因此，構(gòu)建公開、負(fù)責(zé)、真實(shí)、公平和具有未來(lái)導(dǎo)向的政府預(yù)算制度，確保政府預(yù)算的法定性、預(yù)算邊界的清晰性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的有效性、預(yù)算監(jiān)督的健全性和預(yù)算績(jī)效的傾向性是當(dāng)前政府改革的重點(diǎn)任務(wù)。

(一)政府預(yù)算的法定性

成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的預(yù)算普遍具有較高的法定性。政府預(yù)算從制定到實(shí)施，應(yīng)該有其剛性程序規(guī)定。比如，必須經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)(議會(huì))的審議通過(guò)，政府預(yù)算案才能予以執(zhí)行;如果新的預(yù)算年度已經(jīng)開始，預(yù)算案還未被通過(guò)，通常是要編制臨時(shí)預(yù)算，經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審批后，臨時(shí)預(yù)算作為“過(guò)渡期”的政府預(yù)算，但“過(guò)渡期”的政府預(yù)算在年度預(yù)算案通過(guò)后即行廢止。預(yù)算編制內(nèi)容也受政府立法的約束，不同的立法對(duì)應(yīng)不同的預(yù)算安排。

(二)預(yù)算邊界的清晰性

財(cái)政職能要服從并服務(wù)于政府職能，政府職能依法律界定，從而也就明確了政府預(yù)算邊界。國(guó)家的法律不僅需要?jiǎng)澢甯骷?jí)政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，而且也應(yīng)明確規(guī)定政府各職能部門間的事權(quán)與財(cái)權(quán)。財(cái)政部門按照經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行嚴(yán)格的控制與管理。這種體制下的部門間預(yù)算關(guān)系，在很大程度上消除了盲目性和隨意性，而且有了較強(qiáng)的透明度、規(guī)范性和穩(wěn)定性。同時(shí)，無(wú)一例外地按照“事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致”的原則對(duì)預(yù)算資源進(jìn)行劃分。每個(gè)政府都必須承擔(dān)自己活動(dòng)的開支，責(zé)任的劃分與財(cái)政收入的劃分是相適應(yīng)的。

(三)預(yù)算編制的科學(xué)性

政府收支一般是按部門、功能、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分類。按部門分類，有助于各支出部門預(yù)算資源的比較;按功能分類，有助于反映政府職能、政策和支出結(jié)構(gòu);按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，有利于細(xì)化政府收支內(nèi)涵，掌握政府收入的具體來(lái)源和支出投向，便于社會(huì)各界監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。

(四)預(yù)算執(zhí)行的有效性

實(shí)行“國(guó)庫(kù)單—賬戶”制度。“國(guó)庫(kù)單—賬戶”制度的本質(zhì)是國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算資金最終付款的控制，減少了預(yù)算資金支付的中間環(huán)節(jié)，為從根本上杜絕預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中截留、挪用資金的現(xiàn)象奠定基礎(chǔ)?！皣?guó)庫(kù)單一賬戶”系統(tǒng)不只是一個(gè)資金收付系統(tǒng)，而且還是一個(gè)龐大的信息收集和處理系統(tǒng)，以便監(jiān)測(cè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效果，為宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供依據(jù)。

實(shí)行政府采購(gòu)制度。政府采購(gòu)制度作為一種約束和規(guī)范政府購(gòu)買活動(dòng)的財(cái)政支出管理制度，是政府為開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法、程序?qū)ω浳铩⒐こ毯头?wù)進(jìn)行購(gòu)買。政府采購(gòu)采用公開、公平、公正、效益及維護(hù)公共利益的原則，一方面便于對(duì)購(gòu)買性支出的科學(xué)合理的使用管理，另一方面，也有利于提高預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的透明度和資金使用效率，從源頭上防止腐敗行為的發(fā)生。

(五)預(yù)算監(jiān)督的健全性

西方國(guó)家普遍設(shè)有高規(guī)格、嚴(yán)密、完善的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，我們需要認(rèn)真的予以借鑒。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨(dú)立性，是預(yù)算監(jiān)督是否健全的決定性因素。在我國(guó)，我們亟需完善和強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，改變以往流于形式，名存實(shí)無(wú)的預(yù)算審議監(jiān)督模式;要加強(qiáng)政府內(nèi)部的預(yù)算審計(jì)監(jiān)督，提高其獨(dú)立性。

(六)預(yù)算績(jī)效的傾向性

首先，從注重投入轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)出。產(chǎn)出預(yù)算將成本與效益理念引入到預(yù)算管理中，其關(guān)注的中心問(wèn)題在于將預(yù)算過(guò)程中公共部門的資源與產(chǎn)出聯(lián)結(jié)起來(lái)，致力于提高產(chǎn)出。“產(chǎn)出”代表機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，包括服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、及時(shí)性和服務(wù)接受者的滿意程度。產(chǎn)出預(yù)算強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是績(jī)效、管理者的自主性和靈活性，而不是強(qiáng)調(diào)服從和一味地固守程序與規(guī)則，從而激勵(lì)公共部門以更低的成本提供服務(wù)。在這種預(yù)算管理模式下，要求每個(gè)支出部門在提出預(yù)算申請(qǐng)時(shí)詳細(xì)說(shuō)明支出的預(yù)期績(jī)效，并且定期公告支出部門績(jī)效指標(biāo)，并對(duì)之進(jìn)行審計(jì)。

其次，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。隨著人們對(duì)政府和支出部門財(cái)政績(jī)效問(wèn)題的日益關(guān)注，預(yù)算資源的投入不再是不計(jì)成本的投入，而是引入企業(yè)化經(jīng)營(yíng)理念，對(duì)財(cái)政報(bào)表和政府報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行修改，將現(xiàn)金制口徑調(diào)整為修正的或完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。目前，新西蘭、澳大利亞、英國(guó)等國(guó)已經(jīng)將傳統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)由現(xiàn)金制基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)，并且在政府預(yù)算、撥款和財(cái)政報(bào)告系統(tǒng)中引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制。采用權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠有效地計(jì)量政府資產(chǎn)變動(dòng)情況、累積拖欠、主要財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，便于監(jiān)督政府活動(dòng)的成本，增強(qiáng)政府的受托責(zé)任，提高預(yù)算透明度。

最后，引入績(jī)效指標(biāo)?？?jī)效指標(biāo)包括兩類:效益和效果;或者說(shuō)三類:效益、效果和效力。它們之間也存在一定的位階，比如，有經(jīng)濟(jì)收益的項(xiàng)目用效益指標(biāo)，如利潤(rùn)率、資金成本節(jié)約量等來(lái)考核。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益的可以用效果指標(biāo)，比如犯罪率的降低程度、交通事故的降低率等考核。沒(méi)有直接統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的可以用效力來(lái)衡量，比如以問(wèn)卷調(diào)查的形式考核對(duì)公共服務(wù)的滿意程度等等。①參見徐利:《政府預(yù)算透明度的國(guó)際比較與借鑒》，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所碩士學(xué)位論文。

(責(zé)任編輯:張婧)

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1003－4145［2015］06－0132－05

2015－03－01

李新閣，男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。