吳璨

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

我國環(huán)保法庭“低受案率”的反思

吳璨

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

摘 要：我國環(huán)保法庭面臨著受案率低的困境，其原因是多方面的，包括，環(huán)境案件范圍狹窄，受案范圍缺乏統(tǒng)一的標準，環(huán)境行政執(zhí)法對環(huán)境案件的消化，環(huán)保法庭形式主義大于實用主義，訴訟成本高等。解決我國環(huán)保法庭受案率低的困境需要從擴大環(huán)境案件范圍，統(tǒng)一受案范圍劃分標準，因地制宜設立環(huán)保法庭，鼓勵當事人積極提起環(huán)境訴訟，破除環(huán)保法庭“立案難”的困境入手，保障環(huán)保法庭充足案源。

關鍵詞：環(huán)保法庭；受案率；環(huán)境案件

一、我國環(huán)保法庭運行現(xiàn)狀

隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的推進，我國環(huán)境面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，環(huán)境污染事件頻發(fā)，生態(tài)遭受嚴重破壞。為了加大對環(huán)境的保護，學界與司法界都紛紛提出環(huán)境司法專門化，在此背景下，各地環(huán)保法庭紛紛成立。數(shù)年間，全國環(huán)保法庭已增至300多個，這些環(huán)保法庭為環(huán)境司法專門化提供了強大的組織基礎。環(huán)保法庭的建立，有利于實現(xiàn)環(huán)境案件的專門化審理，提高訴訟效率。但是，從環(huán)境司法實踐來看，環(huán)保法庭在解決環(huán)境糾紛、保護資源環(huán)境方面并未實現(xiàn)其司法預期，而是出現(xiàn)了環(huán)境事件的數(shù)量不斷攀升，環(huán)保法庭“門可羅雀”這一奇怪情景。在第四屆環(huán)境司法論壇上，來自全國各地的環(huán)境法學者和一線環(huán)境司法工作人員均紛紛表示，環(huán)境案件進入環(huán)保法庭道路受阻，“低受案率”成為了當前各地環(huán)保法庭運行的普遍困境。從各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，我國環(huán)保法庭存在很大的“受案”危機。尤其是新民訴法實施以來，之前還能夠進入環(huán)保法庭的環(huán)境公益訴訟案件因原告資格問題而被拒絕在法院門外，這對環(huán)保法庭本來就不高的“受案率”來說更是雪上加霜，很多環(huán)保法庭一年內受理的環(huán)境案件屈指可數(shù)，甚至有些地方的環(huán)保法庭終年都沒有受理一件環(huán)境案件，以致于環(huán)保法庭另辟案源，承辦一些勞動、經(jīng)濟或其他類型案件，這已與環(huán)保法庭設立的宗旨背道而馳。以環(huán)保法庭制度建設相對成熟的云南、江蘇為例，云南省昆明中院環(huán)保法庭從2008年到2013年，這五年期間共審理環(huán)境案件共106件，平均每年僅有21件環(huán)境案件，而其中大部分案件還是08年環(huán)保法庭設立之初審理的，近兩年的審理的環(huán)境案件很少。江蘇省無錫市中院環(huán)保法庭庭長趙衛(wèi)民在接受媒體采訪時就指出，無錫中院一年審理8萬起案件，但環(huán)保法庭這邊環(huán)境案件也就兩三件，可以忽略不計。而與此同時，從云南省和江蘇的環(huán)境狀況公告可以了解到云南、江蘇的環(huán)境污染事件并不少。環(huán)保法庭制度建設領先的江蘇、云南兩省“受案率”尚且如此，其他地方的環(huán)保法庭的“受案率”可想而知。環(huán)保法庭的受案率決定了環(huán)保法庭的生命力，沒有充足、穩(wěn)定案源的環(huán)保法庭，其也就喪失了現(xiàn)實存在的意義。而與環(huán)保法庭“受案率”低格格不入的客觀情況是環(huán)境事件數(shù)量龐大，這種強烈的對比，使得更多學者深思我國的環(huán)保法庭在運行過程中“受案率低”問題的緣由。

二、環(huán)保法庭“受案率” 低的原因

(一)環(huán)境案件范圍狹窄

從受理環(huán)境案件性質來看，環(huán)境案件范圍狹窄主要體現(xiàn)在環(huán)境民事案件范圍狹窄和環(huán)境行政案件范圍狹窄兩個方面。(1)環(huán)境民事案件范圍狹小。環(huán)境民事案件的范圍狹窄主要體現(xiàn)在生態(tài)破壞類案件很難進入司法程序。生態(tài)破壞的后果十分嚴重，“其一旦發(fā)生，事后補救的難度大、歷時長、效果不理想甚至收效甚微?！盵1]因而，對生態(tài)破壞類案件的司法專門化救濟具有相當?shù)谋匾?，但從各地的司法實踐來看，環(huán)境民事案件依然以傳統(tǒng)的環(huán)境污染型案件居多，生態(tài)破壞型案件很少能夠進入司法程序。(2)環(huán)境行政案件范圍狹小。抽象環(huán)境行政行為是“由環(huán)境行政主體作出的以不特定的人或事為管理對象，制定具有普遍約束力的環(huán)境規(guī)范性文件的行為。”[2]抽象環(huán)境行政行為與具體環(huán)境行政行為相比，其影響面更廣，對環(huán)境造成的損害更大更持久。故而很多國外的環(huán)保法庭都會將抽象環(huán)境行政行為納入受案范圍。例如，澳大利亞土地與環(huán)境法院規(guī)定受理“環(huán)境規(guī)劃與保護”[3]的案件。而在我國，由于抽象行政行為不具有可訴性，無法通過司法途徑進行審查，所以環(huán)境行政案件受案范圍缺少對于抽象環(huán)境行政行為的規(guī)定。[4]從環(huán)境要素角度來看，環(huán)境案件范圍狹窄主要表現(xiàn)為環(huán)保法庭的受案范圍“局限于‘四害’(指廢水、廢氣、廢渣和噪聲)所造成的‘四污’(指大氣污染、水污染、海洋污染和土壤污染)方面，致使不少環(huán)境污染、生態(tài)破壞和自然資源糾紛案件不能向環(huán)保法庭提起，或者環(huán)保法庭不能受理這些案件?！盵5]實踐中，大部分環(huán)境案件所侵害的環(huán)境要素都屬于“四害”，這也導致了我們對其他環(huán)境案件的忽視，其中最主要的就是自然資源類案件。對于自然資源類案件能否納入環(huán)保法庭受案范圍，理論上還存在一定的爭議。這因為自然資源與我們所認識的生態(tài)環(huán)境不一樣，環(huán)保法庭設立初衷是保護環(huán)境公共權利和公民個人的環(huán)境權，而自然資源并不直接涉及到環(huán)境公益和環(huán)境私益，故將自然資源類案件納入環(huán)保法庭還存在一定的理論障礙。實踐中，把自然資源類案件納入受案范圍的環(huán)保法庭不多，大多數(shù)環(huán)保法庭都將自然資源類案件排除在環(huán)保法庭受案范圍之外。

(二)受案范圍缺乏統(tǒng)一的標準

從宏觀上看，環(huán)保法庭受案范圍缺乏統(tǒng)一的標準表現(xiàn)在“三審合一”與“四審合一”的不統(tǒng)一。雖然現(xiàn)在我國大部分環(huán)保法庭都是采取刑事、民事、行政案件“三審合一”審判模式，其受理案件只能是涉環(huán)境的刑事、民事、行政案件。但有部分環(huán)保法庭已經(jīng)突破這種普遍的做法，將刑事、民事、行政案件“三審合一”拓展為刑事、民事、行政與執(zhí)行“四審合一”，甚至是立案、刑事、民事、行政與執(zhí)行“五審合一”，采取“四審合一”審判模式的環(huán)保法庭將環(huán)境執(zhí)行案件也納入環(huán)保法庭的受案范圍，采取“五審合一”審判模式在“四審合一”的基礎上，將環(huán)境糾紛的立案程序工作也納入環(huán)保法庭職能范圍。從微觀上看，環(huán)保法庭受案范圍缺乏統(tǒng)一的標準表現(xiàn)在各地環(huán)保法庭“三審合一”與 “四審合一”內部的不統(tǒng)一，導致了各個環(huán)保法庭在受案范圍上差異明顯，不同形式的環(huán)保法庭受案范圍也不同。此外，還有部分環(huán)保法庭并沒有全面受理涉環(huán)境的刑事、民事、行政案件，而是僅受理其中某一或某兩類性質的案件。例如，云南省富寧縣人民法院環(huán)境保護合議庭只審查、執(zhí)行涉環(huán)境行政處罰案件?？梢哉f我國目前的地方法院的環(huán)保法庭的受案范圍規(guī)定比較混亂，沒有統(tǒng)一的標準，這制約一些環(huán)保法庭的受案率提升。

(三)環(huán)境行政執(zhí)法對環(huán)境糾紛的消化

從社會發(fā)展的一般規(guī)律來看，我國正處于社會轉型期，人口、環(huán)境、資源等社會問題理應爆炸性增長。事實也是如此，我國的環(huán)境問題十分嚴重，環(huán)境糾紛數(shù)量龐大，但環(huán)境行政執(zhí)法對環(huán)境糾紛的大量消化影響了環(huán)境案件進入司法程序。據(jù)2013年江蘇省環(huán)境狀況公告統(tǒng)計，江蘇省環(huán)保部門共受理群眾環(huán)境訴訟84822件，排查出601件環(huán)境矛盾糾紛，已化解555件。而最高人民法院中國應用法學研究所所長孫佑海在其《對當前環(huán)境資源審判若干問題的分析和對策建議》一文指出：“江蘇省2013年5個環(huán)境資源審判機構一年共結案5件?！盵6]由此可見，環(huán)境行政執(zhí)法化解環(huán)境糾紛的數(shù)量遠遠多于環(huán)境司法所化解的環(huán)境糾紛。其原因主要有以下兩個方面。其一，環(huán)保部門介入環(huán)境糾紛的時間比環(huán)保法庭介入的時間要早，實踐中，很多環(huán)境糾紛是依靠環(huán)保部門的行政權排查才能被發(fā)現(xiàn)，因而，環(huán)保部門在環(huán)境糾紛解決上具有提前性，只有通過行政手段無法化解的環(huán)境糾紛才有可能進入環(huán)境司法程序；其二，環(huán)境糾紛當事人在環(huán)境糾紛解決方式方面，更傾向于環(huán)保部門的行政調解。這是由于行政調解相比環(huán)境司法而言具有強大優(yōu)勢。第一，行政調解具有無償性，而環(huán)境訴訟的訴訟費用和鑒定費用十分高昂，環(huán)境糾紛當事人很難負擔高昂的訴訟成本。第二，行政調解所達成的協(xié)議的執(zhí)行具有雙重保障。不履行行政調解協(xié)議的當事人不僅面臨著法院強制執(zhí)行的壓力，同時，其還面臨著環(huán)保部門行政權的壓力。

(四)環(huán)保法庭形式主義大于實用主義

隨著社會環(huán)境問題的日益嚴重，各地法院紛紛建立起自己的環(huán)保法庭。大部分環(huán)保法庭的建立都是基于環(huán)境問題嚴重的實際，并經(jīng)過科學考察和論證才建立的。但有部分環(huán)保法庭卻脫離了實際，跟風建立的。很多地方法院院長為了自己政績，沒經(jīng)過調查論證就盲目地設立環(huán)保法庭，這樣的環(huán)保法庭的受案率可想而知。 “環(huán)境案件的不足與遍地開花的環(huán)保法庭形成了強烈對比，其所產(chǎn)生的形式意義遠遠超出了實用主義，環(huán)境糾紛高倍劇增，環(huán)保法庭卻無米下鍋，環(huán)保法庭的出現(xiàn)充滿了更多的象征意義?！盵7]設立環(huán)保法庭形式意義大于實用意義，這不僅僅無法實現(xiàn)環(huán)境保護的司法目的，還造成了司法資源的極大浪費和閑置。

(五)環(huán)境訴訟雙方當事人地位不平等

通常情況下，環(huán)境糾紛案件的受害方當事人是普通公民，加害方當事人是企業(yè)或其他組織。雖然說兩者的訴訟地位是相等的，但是兩者的實際地位卻不對等。這是因為普通公民較企業(yè)或組織來說，其所掌握的資源和經(jīng)濟實力與后者所掌握的資源和經(jīng)濟實力差距很大，作為加害方的企業(yè)可以憑借自己的經(jīng)濟實力輕松地取得對其有利的訴訟結果，作為受害方的普通公民想要實現(xiàn)其所期望的訴訟目的相對而言就變得困難了。正是因為當事人在訴訟中的實際地位不對等導致了受害者不愿意通過司法途徑來維護自己合法權益。[8]因此，當事人在訴訟中的實際地位不對等影響環(huán)保法庭的受案率。

(六)訴訟成本過高

環(huán)境訴訟成本高主要表現(xiàn)在鑒定費用、取證費用和律師費用等方面。同時，原告還需承擔敗訴的風險，一旦敗訴，不但其要求賠償?shù)脑V訟請求無法實現(xiàn)，還需承擔訴訟過程中所產(chǎn)生的律師費用和其他費用。由于環(huán)境侵權具有潛伏性，損害可能潛伏很長時間才能被發(fā)現(xiàn)，即使勝訴了，該潛伏很長時間才能被發(fā)現(xiàn)的損害是很難得到法院支持的。此外，損害結果的評估和鑒定專業(yè)性很強，費用昂貴，也不是一般當事人能夠承擔得起的。故而，在環(huán)境訴訟案件中，原告時常顧慮高昂的訴訟成本而放棄司法救濟。[8]

(七)地方政府的干擾和法院自身的不作為

環(huán)境糾紛的背后往往都牽扯著重大經(jīng)濟利益，在環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展的博弈中，環(huán)境保護往往處于弱勢地位。地方政府往往為了提升自身政績，偏重發(fā)展經(jīng)濟，忽視環(huán)境保護，而粗放型經(jīng)濟發(fā)展往往面臨著巨大的環(huán)境賠付問題，這就需要犧牲部分經(jīng)濟利益來彌補環(huán)境受到的損害。犧牲地方政府“經(jīng)濟總量”政績來實現(xiàn)環(huán)境的賠付是很多地方政府不愿面對的，于是地方政府會想方設法干擾環(huán)境糾紛進入司法程序。法院很多時候也會迫于地方政府的壓力，低調處理環(huán)境糾紛，甚至是不作為。

三、破解環(huán)保法庭“受案率低”困境之路徑

(一)拓寬環(huán)境案件范圍

上文從環(huán)境案件性質與環(huán)境要素兩個方面分析了環(huán)境案件范圍的狹小，因此，拓寬環(huán)境案件范圍可以從這兩個方面入手。從案件性質角度拓寬環(huán)境案件范圍主要體現(xiàn)為拓寬環(huán)境民事案件和環(huán)境行政案件。在環(huán)境民事案件方面，法律可以明確規(guī)定生態(tài)破壞型案件屬于環(huán)保法庭的受案范圍。將生態(tài)破壞型案件納入環(huán)保法庭受案范圍，不僅實現(xiàn)對自然生態(tài)與環(huán)境的保護，還能夠擴大環(huán)保法庭的案件來源；在環(huán)境行政案件方面，從拓寬環(huán)境案件范圍角度來看，建立對抽象環(huán)境行政行為的司法審查制度。雖然目前學術界對司法審查能否介入抽象環(huán)境行政行為還存在很大爭論，但抽象環(huán)境行政行為是具體環(huán)境行政行為作出的依據(jù)，對抽象行政行為的審查能夠從源頭上就遏制不法的具體行政行為的產(chǎn)生。尤其我國大多行政機關在處理經(jīng)濟利益與環(huán)境利益上具有偏頗性，所以更需要對抽象行政行為進行司法審查。從環(huán)境要素角度來拓寬環(huán)境案件的范圍，主要將“四害”所造成的“四污”拓寬至所有污染物所造成各種污染危害，同時，將環(huán)境污染拓寬至自然資源保護和可持續(xù)利用。[8]自然資源一般都會涉及到環(huán)境要素，比如水資源，礦藏資源，森林資源與水、土壤、大氣等環(huán)境要素息息相關，資源的破壞會對環(huán)境要素帶來直接影響。從更大限度保護環(huán)境的角度考慮，理應將自然資源類案件納入環(huán)保法庭受案范圍。

(二)完善環(huán)保法庭受案范圍劃分的統(tǒng)一標準

受案范圍缺乏統(tǒng)一標準會導致某些環(huán)境案件不能進入環(huán)保法庭，無法得到專業(yè)的司法解決。因此，必須建立起全國統(tǒng)一的受案范圍標準。對此，筆者認為，建立統(tǒng)一的受案范圍標準還是需要從拓寬環(huán)境案件范圍方面入手，將全國范圍的環(huán)保法庭的受案范圍擴張到最大化，全面受理涉環(huán)境案件，按照統(tǒng)一的標準對涉環(huán)境案件進行合理的劃分，以形成全面的、科學的、嚴謹?shù)沫h(huán)保法庭受案范圍體系。全面的、科學的、嚴謹?shù)沫h(huán)保法庭受案范圍體系是保障環(huán)保法庭環(huán)境充足案源的基礎，實踐中，還需結合其他配套措施，將法律規(guī)定現(xiàn)實化，從根本上解決環(huán)境法庭的環(huán)境案源不多、案件不足的問題。

(三)遵循因地制宜規(guī)則設立環(huán)保法庭

環(huán)保法庭的設立一定要尊重當?shù)氐膶嶋H情況，不能盲目設立。因為環(huán)保法庭的唯一目的就是解決環(huán)境問題，不同地區(qū)之間的環(huán)境問題會有很大差異。從節(jié)約司法成本的角度考慮，“環(huán)境問題比較少的地區(qū)可以少設立或者不設立環(huán)保法庭，或者通過其他途徑來處理和審判環(huán)境案件”。[9]還有，針對地理區(qū)域環(huán)境問題，可以專門設立一個環(huán)保法庭來審理涉該地理區(qū)域的所有環(huán)境案件，整合司法資源集中處理涉該地理區(qū)域的環(huán)境案件，避免設多個環(huán)保法庭造成司法資源浪費和案件數(shù)量分攤引起“案源不足”。例如，江西省武寧縣、修水縣、永修縣、共青城的四個環(huán)保法庭的受案范圍都是審判、執(zhí)行與修河流域生態(tài)環(huán)境保護和建設相關的各類一審民商事、刑事和行政訴訟案件，但是它們按照行政區(qū)劃劃分管轄范圍，這不僅造成環(huán)境司法資源的浪費，同時還平均了環(huán)境案件的數(shù)量，造成各個環(huán)保法庭都存在“案件不足”的困境。鑒于此，江西省可以針對修河流域生態(tài)環(huán)境保護和建設，在某一關聯(lián)的法院設立專門環(huán)保法庭，由該環(huán)保法庭審理所有的修河流域生態(tài)環(huán)境保護和建設案件，確保該環(huán)保法庭充足、穩(wěn)定的案源。同時，還需要的該環(huán)保法庭的受案范圍進行拓展，該環(huán)保法庭除了審判、執(zhí)行與修河流域生態(tài)環(huán)境保護和建設相關的各類一審民商事、刑事和行政訴訟案件，還審判、執(zhí)行涉修河流域環(huán)境污染、自然資源所有的案件和該環(huán)保法庭轄區(qū)內各類環(huán)境環(huán)境。

(四)出臺鼓勵措施以提高當事人訴訟的積極性

要想突破環(huán)保法庭受案率低的困境，除了對環(huán)保法庭受案范圍進行擴展之外，我們還需要從當事人的訴訟意愿入手。如果當事人提起環(huán)境訴訟積極性不高，將環(huán)保法庭受案范圍進行擴展再寬也沒用。因此，必須采取措施鼓勵當事人積極提起環(huán)境訴訟。在環(huán)境訴訟中，原告常常會因顧慮高昂的訴訟成本和不對等的實際地位而放棄司法救濟。因此，我們必須幫助當事人消除高昂的訴訟成本的顧慮，努力為其提供一套可行、有效的環(huán)境訴訟幫助制度，以彌補環(huán)境訴訟受害方當事人的弱勢地位，實現(xiàn)環(huán)境訴訟的公平、公正。具體而言，我們可以通過建立環(huán)境訴訟基金，分擔原告過重的訴訟費用，以此調動當事人的訴訟積極性，增加環(huán)保法庭的案源。除此之外，還可以建立訴訟費用的減交、緩交制度，確保環(huán)境案件司法程序的正常進行。另外，對于提起環(huán)境公益訴訟的原告，可以考慮給予其一定的獎勵，以激勵更多人參與環(huán)境公共利益的維護。這也是增加環(huán)保法庭受案量的方式之一。

(五)完善相關制度化解“立案難”的窘境

現(xiàn)實中，環(huán)境案件立案難的原因有很多。除了環(huán)保法庭受案范圍狹小之外，還存在其他的一些制度上的原因。尤其是行政權對環(huán)境司法的影響。因此，破除環(huán)保法庭“立案難”的困境還需要加快司法改革進程，確保法院的人事、財政獨立，避免地方法院在立案和案件的審理上受當?shù)卣姆欠ǜ深A。同時，建立與行政區(qū)劃適當分離的環(huán)保法庭管轄制度，進一步減弱行政權對環(huán)境司法的影響。在環(huán)境公益訴訟原告資格方面，環(huán)保部門、司法行政部門、民政部門等相關部門應當積極扶持從事環(huán)境公益的社會組織，盡快成立并培養(yǎng)起一批符合法律既定的環(huán)境公益訴訟原告資格要求的環(huán)保公益組織，確保環(huán)境公益案件進入環(huán)保法庭暢通無阻。

參考文獻

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(編輯：佘小寧)

Reflection of the Low Cases Rate of China's the Environmental Protection Courts

WU Can

(LawSchool,AnhuiUniversity,HefeiAnhui230601,China)

Abstract:China's environmental protection courts is facing the dilemma of less cases, and the reasons are various, including the narrow environmental case scope, the lack of the uniform standards of scope, environmental administrative enforcement of the environmental cases, the environmental court's formalism instead of pragmatism, higher litigation costs etc. to resolve the dilemma of less cases, we can do something below: expanding the scope of environmental cases, unify the criteria of the environmental protection courts' scope of the cases, establish environmental protection courts according to the local conditions, encouraging the parties to bring environmental lawsuits actively, and getting rid of the "register difficulty" of environmental protection courts, to ensure environmental protection courts have adequate case source.

Key words:Environmental protection courts; The rate of accepting cases; Environmental cases

中圖分類號：D912.6

文獻標識碼：A

文章編號：1671-816X(2015)04-0392-05