王煥軍，劉燕銦

（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510641）

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革探析

王煥軍，劉燕銦

（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510641）

在我國農(nóng)村宅基地大量閑置浪費、“隱形”流轉(zhuǎn)導(dǎo)致法律糾紛不斷增多的現(xiàn)實背景，中共十八大三中全會對農(nóng)村宅基地的使用權(quán)改革做出若干規(guī)定的政策背景下，分析宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及問題，并針對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律的不完善，提出制定詳細的農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，以地租理論和產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民受益為原則，合理分配和使用宅基地流轉(zhuǎn)收益等宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的建議。

宅基地；流轉(zhuǎn)；改革

我國人口眾多，土地資源，特別是耕地資源相對不足，但由于我國目前正處于經(jīng)濟快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平不斷提高的階段，各項城市建設(shè)需要大量土地。因此，在守住18億畝耕地紅線的前提下，保障各項建設(shè)用地需求成為我國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵問題。提高建設(shè)用地效率，盤活農(nóng)村宅基地成為必然的選擇。但由于我國法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本上持禁止的態(tài)度，大多數(shù)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都處于“隱形”流轉(zhuǎn)狀態(tài)，其流轉(zhuǎn)形式、程序、流轉(zhuǎn)對象及流轉(zhuǎn)收益分配等方面缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致法律糾紛不斷，加劇了社會矛盾。在我國宅基地使用權(quán)制度急需改革的背景下，中共十八屆三中全會對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革做出了相關(guān)決定?！稕Q定》強調(diào)要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；同時要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道；要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。因此本文擬從農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及法律困境出發(fā)，探究宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的途徑。

一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問題

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進程不斷加快，人力、資源在城鄉(xiāng)之間的流動越來越大。一方面農(nóng)村學(xué)生考上大學(xué)后定居城市，有些懂技術(shù)、會經(jīng)營的農(nóng)民在城市從事商業(yè)，還有一些農(nóng)村剩余勞動力在城市從事體力勞動等使得大量農(nóng)民遷移到城市并定居。而他們在農(nóng)村的房屋通常是處于閑置狀態(tài)，為實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的資產(chǎn)價值，選擇流轉(zhuǎn)閑置宅基地。另一方面隨著城市化水平的不斷提高，建設(shè)用地供需矛盾凸出，首先導(dǎo)致城市住房價格急劇增長，房價的飆升催生了城市郊區(qū)和城中村的農(nóng)村宅基地使用權(quán)“隱形”流轉(zhuǎn)市場和“小產(chǎn)權(quán)房”市場，不少農(nóng)民將自有房屋私底下出租、出售給外來打工者居住，而有些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，在集體土地上建設(shè)商品房，即俗稱的“小產(chǎn)權(quán)房”，賣給農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民。［1］據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計，宅基地使用權(quán)“隱形”流轉(zhuǎn)規(guī)模已達10%以上，［2］而小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量在有些城市已經(jīng)高達20%以上，甚至更高。［3］

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

雖然現(xiàn)在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種不可阻擋的趨勢，也形成了一定規(guī)模，但是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)由于法律制度的不完善出現(xiàn)了許多問題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1．宅基地使用權(quán)“隱形”流轉(zhuǎn)大量存在

農(nóng)村宅基地使用權(quán)“隱形”流轉(zhuǎn)已經(jīng)大量存在于我國廣大農(nóng)村地區(qū)。無論是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)、城市郊區(qū)還是邊遠農(nóng)村都存在著大量的宅基地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”問題，根據(jù)多位學(xué)者的研究，宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)模比例高達10%～30%左右。［2，4～8］現(xiàn)實中的農(nóng)村宅基地使用權(quán)“隱形”流轉(zhuǎn)已經(jīng)普遍存在，流轉(zhuǎn)數(shù)量也越來越大，而我國有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)政策法規(guī)卻對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行了嚴格限制。為適應(yīng)新時期社會管理的需要，急需改革我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

2．宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律糾紛不斷

由于我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律不完善，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏規(guī)范和指導(dǎo)，大量宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)，嚴重擾亂了土地市場的正常秩序，增加了土地產(chǎn)權(quán)糾紛。主要表現(xiàn)為：在缺乏相應(yīng)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度及法律規(guī)定的情況下，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的交易一般是建立在不規(guī)范的合同之上，有的甚至只有簡單的字據(jù)，在涉及征地和拆遷補償時，誰為拆遷補償主體，引發(fā)了轉(zhuǎn)讓方與受讓方之間的糾紛，也為司法機關(guān)增加了諸多困擾；有些賣掉宅基地的農(nóng)民由于無法真正在城市立足，被迫返回農(nóng)村卻無家可歸；有些非本集體經(jīng)濟組織成員流轉(zhuǎn)所得的宅基地卻遭受集體經(jīng)濟組織強制收回。這些糾紛都歸因于我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不完善，導(dǎo)致處理難度增大，造成社會矛盾突出，影響社會穩(wěn)定。

3．宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范

我國農(nóng)村宅基地制度實行的是兩權(quán)相分離的制度，即宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，使用權(quán)歸農(nóng)民所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人是宅基地的權(quán)利主體，因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益理應(yīng)由宅基地所有者主體和使用者主體共同分享。但是現(xiàn)實中存在的“隱形”流轉(zhuǎn)市場和“小產(chǎn)權(quán)房”市場都在一定程度上造成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益在權(quán)利主體間分配不合理。一是由農(nóng)民私下進行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，由于該種流轉(zhuǎn)處于市場監(jiān)管之外，缺乏宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的法律規(guī)范，流轉(zhuǎn)收益大多進入農(nóng)民自己的腰包，嚴重侵害了宅基地所有權(quán)主體權(quán)益。另一方面是由集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)的“小產(chǎn)權(quán)房”方式的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)收益一般被集體組織所控制，加上集體宅基地流轉(zhuǎn)收益管理機制不健全，支出隨意性大，大部分用于集體經(jīng)濟組織開支，農(nóng)民獲得的收益過少，權(quán)益受損嚴重。因此現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配非常不規(guī)范。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律現(xiàn)狀及問題

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律現(xiàn)狀

在我國現(xiàn)行立法中，有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下幾部法律的相關(guān)規(guī)定中?！段餀?quán)法》第153條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，因此我國《物權(quán)法》并未對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做出明確規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》第75條和76條分別規(guī)定“公民的個人財產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財產(chǎn)。公民的合法財產(chǎn)受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收”，“公民依法享有財產(chǎn)繼承權(quán)”。依據(jù)《民法通則》我國農(nóng)村住房屬于農(nóng)民的個人財產(chǎn)，可以依法繼承?！稉７ā返?4條和37條分別規(guī)定“下列財產(chǎn)可以抵押：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定著物”，“下列財產(chǎn)不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”。根據(jù)《擔保法》的規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)是不能抵押的。《土地管理法》第六十二條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”?！锻恋毓芾矸ā纷鳛閷ｉT的土地管理法律，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定也不清晰。

綜上相關(guān)法律的分析，可以總結(jié)出我國現(xiàn)行法律限定了宅基地流轉(zhuǎn)主體，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體范圍僅限于農(nóng)民，而不包括城鎮(zhèn)居民，并且規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，將不予批準。宅基地使用權(quán)即使出賣、出租住房也僅僅限于本集體經(jīng)濟組織成員，城鎮(zhèn)居民不能購買農(nóng)村住房，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。而對城鎮(zhèn)居民繼承宅基地是否合法并未做出明確規(guī)定，僅僅規(guī)定農(nóng)村宅基地上的住房可以依法繼承，對于繼承人的身份是否僅限于農(nóng)民并沒有做出相關(guān)規(guī)定。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題分析

通過對有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律的梳理，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法將宅基地嚴格地用于保障農(nóng)民的居住權(quán)利，制約了廣大農(nóng)民在市場經(jīng)濟條件下，利用自身有限的財產(chǎn)資本，與城鎮(zhèn)居民平等參與市場競爭、共同發(fā)展的權(quán)利，忽視了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性。

1．宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性與用益物權(quán)價值存在沖突

根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)。用益物權(quán)人享有對宅基地的使用、收益和處分的權(quán)利，在進行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時流轉(zhuǎn)的范圍、方式不應(yīng)受到限制。但是通過對我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律的梳理，發(fā)現(xiàn)宅基地使用權(quán)主體必須是本集體經(jīng)濟組織成員，流轉(zhuǎn)也只限于本集體內(nèi)，流轉(zhuǎn)的方式必須是“地隨房走”。我國現(xiàn)行法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是加以限制的，這顯然與規(guī)定其用益物權(quán)相沖突。［9］

2．宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律與現(xiàn)實之間存在矛盾

我國現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度主要是在農(nóng)地集體化確立時期建立起來的，并隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷修訂完善。在農(nóng)地集體化初期，農(nóng)村生產(chǎn)力薄弱，農(nóng)村宅基地主要滿足農(nóng)民基本的生產(chǎn)、生活的需要。但隨著我國改革開放的不斷深化、社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟取得了長足的進步，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的“建房熱”，占用了大量農(nóng)村耕地。為保護耕地和維護農(nóng)村土地利用秩序，我國實行了最嚴格的耕地保護制度，嚴格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。然而，隨著我國城市化進程的不斷加快，農(nóng)村勞動力和資源不斷向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致宅基地大量閑置浪費、“隱形”流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷增大，嚴格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法已經(jīng)不能適應(yīng)客觀形勢的需要，急需建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律改革建議

（一）規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法

在我國上位法律如《物權(quán)法》《民法通則》《擔保法》等法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定只限于適用土地管理法及相關(guān)法律、相關(guān)規(guī)定模糊不清、相互矛盾的情況下，應(yīng)該盡量細化《土地管理法》有關(guān)宅基地使用權(quán)的有關(guān)規(guī)定或出臺針對農(nóng)村宅基地的一部法律，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題。對宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓范圍、方式、條件、期限、各主體間的收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等）和法律責任等方面做出明確規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地使用權(quán)管理制度。［10］

（二）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)僅限定在本集體經(jīng)濟組織成員間流轉(zhuǎn)，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地，這種規(guī)定基本禁止了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立及農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，嚴重損害了農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)。因此，必須完善農(nóng)村宅基地法律制度，填補宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度空白，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)有宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制。

（三）建立合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機制

目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配混亂，存在不公平的現(xiàn)象，完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配，首先應(yīng)明確分配主體，根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論和地租理論，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體主要包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人，同時國家作為社會管理者也應(yīng)分享部分收益。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)主體，應(yīng)該獲得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益絕對地租部分，農(nóng)民個人作為宅基地使用權(quán)主體，長期占有宅基地、并將自己大部分的收入投資在宅基地上，應(yīng)當分享級差地租部分的收益。而國家作為社會管理者，通過對各類公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資、管理，使得農(nóng)村宅基地的區(qū)位條件等不斷變化、發(fā)生增值，因此國家也應(yīng)分享宅基地流轉(zhuǎn)收益，但是國家不宜直接收取，應(yīng)以不動產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅等稅收形式分享土地級差收益。［11］同時應(yīng)明確集體經(jīng)濟組織和國家作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分享主體，其最終收益去向應(yīng)該向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民傾斜，這不僅是取之于農(nóng)、用之于農(nóng)的要求，也是我國現(xiàn)階段工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的國家政策的要求。

四、結(jié)語

在我國中共十八屆三中全會對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革做出了相關(guān)決定的背景下，有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律改革的研究必然再次成為學(xué)術(shù)界的研究焦點，本文針對現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問題，提出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律應(yīng)該完善的方向，希望對我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律改革提供參考。

［1］龍翼飛，徐霖．對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議——兼論“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決［J］．法學(xué)雜志，2009（9）：28－32．

［2］章波，唐健，黃賢金，等．經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題研究——以北京市郊區(qū)為例［J］．中國土地科學(xué)，2006（1）：34－38．

［3］翟金棉，田韶華．我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律困境及制度重構(gòu)［J］．知識經(jīng)濟，2010（3）：51－52．

［4］葉艷妹，彭群，吳旭生．農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化驅(qū)動下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題探討——以浙江省湖州市、建德市為例［J］．中國農(nóng)村經(jīng)濟，2002（9）：36－42．

［5］趙亞萍，邱道持，馮玲玲，等．農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的障礙因素分析——以重慶市璧山縣為例［J］．農(nóng)村經(jīng)濟，2008（8）：15－18．

［6］宋一鳴．農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及影響因素分析［D］．南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009．

［7］李佳鵬，勾曉峰．專家呼吁制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)放開政策［N］．經(jīng)濟參考報，2007－03－05（007）．

［8］姚麗，魏西云，章波．北京市郊區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)問題研究［J］．中國土地，2007（2）：36－39．

［9］陳廣華，馬成，芮志文．農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究——以中國不同時期立法演變?yōu)橐暯牵跩］．云南社會科學(xué)，2011（4）：103－106．

［10］董紅．我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)機制研究［J］．求索，2011（3）：159－161．

［11］王春偉，田英，丁照勇．我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的法律思考［J］．商業(yè)時代，2009（17）：60－61．

（編輯：程俐萍）

Study on Reform of Rural Homestead Right Circulation

WANG Huan－jun，LIU Yan－yin
（School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou Guangdong 510641，China）

Based on the situation that numerous rural residential is idle，relevant problems grow，and the 3rd Plenary Session of 18th CPC Central Committee decided to reform Homestead Right Circulation，this paper analyzes the present situation and problems of the circulation of rural homestead and puts forward some suggestions to resolve the reform of Rural Homestead Right Circulation．The first is to develop detailed laws and regulations of Rural homestead management．The second is to establish systems of Rural Homestead Right Circulation．The last is to distribute income of Rural Homestead Right Circulation legitimately according to Property rights theory and use income of Rural Homestead Right Circulation in the way that is beneficial to Agriculture，Rural areas and Peasantry．

Rural homestead；Circulation；Reform

F321．1

：A

：1671－816X（2015）02－0115－04

2014－12－06

王煥軍（1987－），女（漢），河北威縣人，碩士研究生，主要從事農(nóng)村土地政策方面的研究。