□張文翠 宋明爽

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“街頭官僚”在政策執(zhí)行中的行動(dòng)邏輯與責(zé)任控制

□張文翠 宋明爽

利普斯基(M·Lipsky)把“街頭官僚”定義為在公共部門(mén)直接面對(duì)民眾、具有政策判斷力的人員，而中國(guó)土壤上的“街頭官僚”主要是“鎮(zhèn)頭官僚”，他們是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行人員。其特殊的身份、地位和工作性質(zhì)，決定了他們具有選擇執(zhí)行、替代執(zhí)行、敷衍執(zhí)行三種獨(dú)特的行動(dòng)邏輯。為有效防控他們?cè)谡邎?zhí)行時(shí)濫用權(quán)力，本人從“鎮(zhèn)頭官僚”自身、基層政府組織和公民的角度出發(fā)，就規(guī)范自由裁量權(quán)的運(yùn)用，落實(shí)“鎮(zhèn)頭官僚”責(zé)任追究制，監(jiān)督“鎮(zhèn)頭官僚”的政策執(zhí)行等問(wèn)題，進(jìn)行了有益的探討。

街頭官僚理論；“街頭官僚”；政策執(zhí)行；行動(dòng)邏輯；責(zé)任控制

自1980年美國(guó)學(xué)者利普斯基(M·Lipsky)創(chuàng)立街頭官僚理論以來(lái)，基層政府工作人員的政策執(zhí)行研究，就逐漸成為行政管理研究中的一個(gè)備受關(guān)注的領(lǐng)域。近年來(lái)，我國(guó)一些基層政府工作人員出現(xiàn)失職現(xiàn)象，也由此導(dǎo)致有關(guān)群體性事件，其中很大程度上都與基層公務(wù)人員的政策執(zhí)行不力直接有關(guān)，如2009年廣東東莞車(chē)站站長(zhǎng)因工作人員協(xié)助乘客爬窗上車(chē)，導(dǎo)致“爬窗被免”事件，2014年平度市政府違法征地導(dǎo)致杜家疃村縱火案?？梢?jiàn)，作為傳遞和溝通上級(jí)政府和公民信息的紐帶，基層公務(wù)人員是基層政府代表，他們的工作直接影響著基層政府在公民心中的形象和威信。西方街頭官僚理論在剖析基層政府工作人員的政策執(zhí)行上為我們展示出一個(gè)全新的理論視角，“鎮(zhèn)頭官僚”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行人員，如何明確和掌握他們的行動(dòng)邏輯，控制和規(guī)范他們的行為責(zé)任，成為一個(gè)格外需要關(guān)注的問(wèn)題。

一、街頭官僚理論要義

街頭官僚(street-level bureaucrat)理論誕生在20世紀(jì)70年代的美國(guó)，它的提出是基于官僚在政策制定中的作用和他們?cè)谡邎?zhí)行中擁有的自由裁量權(quán)的問(wèn)題。1977年，利普斯基(M.Lipsky)撰寫(xiě)《建立一個(gè)街頭官僚理

論》一文；1980年又正式出版《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)人的困惑》一書(shū),這標(biāo)志著“街頭官僚理論”正式建立。[1]所謂的街頭官僚理論，實(shí)際上是指關(guān)于基層官僚自由裁量權(quán)在一系列約束下，由基層官僚所做出的一組選擇的理論。街頭官僚理論研究的核心，是官僚政策執(zhí)行“再?zèng)Q策”問(wèn)題和自由裁量權(quán)問(wèn)題。

(一)官僚政策執(zhí)行“再?zèng)Q策”

“街頭官僚”每天都在執(zhí)行政策，在此過(guò)程中，政策可能不適宜具體的行政行為，因此，他們?cè)谡邎?zhí)行過(guò)程中都必須不斷進(jìn)行“再?zèng)Q策”，對(duì)不適宜的政策做出一些調(diào)整。在政策執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論公共政策規(guī)定得如何細(xì)致，對(duì)于充滿(mǎn)差異性和動(dòng)態(tài)性的具體情境，政策執(zhí)行者都必須自由裁量、適時(shí)再?zèng)Q策。“街頭官僚”政策執(zhí)行的資源與執(zhí)行任務(wù)相比，可能是不充分的，“街頭官僚”所在的組織或部門(mén)的目標(biāo)在某些情況下是模糊不明確的，當(dāng)具體情景出現(xiàn)，他們可以將“原則性政策”變成“可操作性政策”，可以根據(jù)自身利益，選擇性執(zhí)行政策，也可能對(duì)上級(jí)政策實(shí)行軟抵抗，或者直接抵制上級(jí)政策，另搞一套。

(二)官僚自由裁量權(quán)

官僚的自主權(quán)和自由裁量權(quán)，是政策“再?zèng)Q策”依照所在地的具體情況做出的。如同利普斯基所言，“和大多數(shù)組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們的機(jī)構(gòu)供給的利益和懲罰的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量時(shí)擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)”[2]。這種自由裁量權(quán)，即“街頭官僚”在執(zhí)行活動(dòng)中，不得自定義工作范圍、工作內(nèi)容和工作方法，但在把法律法規(guī)和一般性規(guī)章制度運(yùn)用于特定的公民或?qū)嶋H情景過(guò)程中，“街頭官僚”必須作出某些判斷，以決定應(yīng)該適用何種類(lèi)型的規(guī)則或是否適用某一特定規(guī)則。[3]然而，在實(shí)際操作過(guò)程中的自由裁量權(quán)容易被濫用、誤用，因此必須對(duì)政策執(zhí)行“再?zèng)Q策”和自由裁量權(quán)二者適時(shí)進(jìn)行責(zé)任控制，以確保政策執(zhí)行不走樣不變形，控制在政策原則度的范圍之內(nèi)，從而能夠保證公共利益，使自由裁量權(quán)成為一種真正負(fù)責(zé)任的權(quán)力。

二、“鎮(zhèn)頭官僚”在政策執(zhí)行中的行動(dòng)邏輯

(一)中國(guó)土壤上的“街頭官僚”——“鎮(zhèn)頭官僚”

通常意義上講，“街頭官僚”是指置身于基層、工作在最前線、直接與公民打交道的政府工作人員。最典型的“街頭官僚”有城市管理者、警察、收稅員、公立學(xué)校的教師、公益機(jī)構(gòu)的工作人員等。他們控制和管理著許多公共資源，他們的決策可以直接影響公民的政治利益。一言概之，在現(xiàn)代社會(huì)，“街頭官僚”地位舉足輕重，他們決定著公民的懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)。[4]

西方街頭官僚理論運(yùn)用于中國(guó)，“街頭官僚”實(shí)際上是指“鎮(zhèn)頭官僚”，他們是工作于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的政策執(zhí)行人員。通俗意義上說(shuō)，既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級(jí)的公務(wù)人員，也包括村干部。但根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)“公務(wù)人員”的界定，“鎮(zhèn)頭官僚”，是指工作在一線、能夠?qū)嵤┬姓芾淼膰?guó)家基層公務(wù)人員，他們是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行人員，而不包括一般意義上的公立學(xué)校的教師、收稅員等類(lèi)型的“街頭官僚”。在“國(guó)家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級(jí)政府層級(jí)中，“鎮(zhèn)頭官僚”是隸屬于鎮(zhèn)政府的工作人員，他們的工作相對(duì)于以上四級(jí)工作人員，具有很強(qiáng)的獨(dú)特性，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，“鎮(zhèn)頭官僚”處于政府最低層級(jí)，直接面對(duì)服務(wù)對(duì)象。他們工作在一線，只有上級(jí)，沒(méi)有下級(jí)，權(quán)力小，與公民互動(dòng)頻繁、聯(lián)系密切，因此他們的工作往往直接構(gòu)成鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的產(chǎn)出。[5]其次，“鎮(zhèn)頭官僚”的工作集中于政策的執(zhí)行。他們是國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的龐大群體，直接在現(xiàn)場(chǎng)與公民打交道?；鶎庸珓?wù)員主要的工作就是政策的執(zhí)行，執(zhí)行黨和各級(jí)政府的路線、方針、政策，執(zhí)行各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)。最后，“鎮(zhèn)頭官僚”夾在國(guó)家與公民之間，他們主導(dǎo)著公民對(duì)政府的評(píng)價(jià)。其工作效率、執(zhí)行能力直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公民心中的形象和威信。

“鎮(zhèn)頭官僚”具有特殊的角色、工作性質(zhì)，所以他們?cè)谡邎?zhí)行中表現(xiàn)出獨(dú)特的行動(dòng)邏輯。從大量現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行實(shí)踐中，我們可以歸納為三種行動(dòng)邏輯：一是自身利益驅(qū)動(dòng)的選擇執(zhí)行，二是資源稀缺導(dǎo)致的替代執(zhí)行，三是激勵(lì)不足引發(fā)的敷衍執(zhí)行。分析“鎮(zhèn)頭官僚”在政策執(zhí)行中的行動(dòng)邏輯，既可以明確基層公務(wù)人員在政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，也可以控制“鎮(zhèn)頭官僚”在政策執(zhí)行中的責(zé)任。

(二)“鎮(zhèn)頭官僚”的行動(dòng)邏輯

1.自身利益驅(qū)動(dòng)的選擇執(zhí)行

德國(guó)思想家馬克斯·韋伯(Max Weber)曾指出：所有人身上一直存有獲利的欲望、對(duì)營(yíng)利、金錢(qián)的追求，逐利是人的本性，“可以說(shuō)，塵世中的一切國(guó)家、一切時(shí)代的所有的人，不管實(shí)現(xiàn)這種欲望的客觀可能性如何，全都具有這種欲望”[6]。利益是人們行為的根本原因，是利益驅(qū)動(dòng)人們從事各種活動(dòng)。無(wú)論是個(gè)人、團(tuán)體，還是社會(huì)，都存在利己主義傾向，其自身利益通過(guò)各種形式表現(xiàn)出來(lái)?！罢衅淅?，政府各部門(mén)也有其利益，而且中央政府與地方政府存在很大區(qū)別，政府行為和國(guó)家公務(wù)人員的行為與其自身的利益有密切關(guān)系”[7]。

在政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行主體無(wú)法規(guī)避政策的價(jià)值指向與自身利益不相一致的情況，導(dǎo)致一些執(zhí)行主體會(huì)根據(jù)自己對(duì)政策的偏好，制定出與原有政策目標(biāo)不符的執(zhí)行計(jì)劃，致使執(zhí)行效果偏離政策目標(biāo)。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)壓力下，以土地?fù)Q發(fā)展，通過(guò)對(duì)國(guó)家政策的“探索創(chuàng)新”，突破相關(guān)法律紅線，變相圈地。例如，2014年7月，山東省棲霞市臧家莊鎮(zhèn)燕地村約800畝的荒地，被棲霞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)租給華安產(chǎn)業(yè)園使用，而公開(kāi)的土地批文顯示，華安產(chǎn)業(yè)園能夠使用的建設(shè)用地僅為130余畝。棲霞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)政府不全面、不完整執(zhí)行公共政策，受自身利益驅(qū)使選擇“以租代征”，使處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民權(quán)益屢屢受損，類(lèi)似利益沖突正日趨尖銳。如法國(guó)學(xué)者夏爾·德巴什所言，“如果決策與行政機(jī)構(gòu)所希望的東西不相符合或在它看來(lái)是無(wú)法實(shí)施時(shí)，它將反對(duì)這種毫無(wú)活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容”。[8]這就是說(shuō)，當(dāng)政策的價(jià)值目標(biāo)相左于執(zhí)行者的利益時(shí)，執(zhí)行者就會(huì)想方設(shè)法抵制這項(xiàng)政策或選擇性執(zhí)行政策。街頭官僚自己最清楚政策的具體內(nèi)容是什么,政策會(huì)對(duì)服務(wù)對(duì)象產(chǎn)生什么影響……作為基層政府工作人員，有時(shí)他們同樣也是政策執(zhí)行的服務(wù)對(duì)象。相對(duì)公民來(lái)說(shuō)，他們第一時(shí)間接觸政策，在執(zhí)行以社會(huì)公共利益為目標(biāo)的國(guó)家政策時(shí)，他們很少能夠自覺(jué)地以第三者的身份來(lái)執(zhí)行政策。多數(shù)情況下，受自身利益的驅(qū)動(dòng)會(huì)有選擇性地執(zhí)行政策。

2.資源稀缺導(dǎo)致的替代執(zhí)行

政策的執(zhí)行需要資源，政策執(zhí)行過(guò)程要依靠基本的財(cái)物資源、人力資源、信息資源，來(lái)保障政策的順利執(zhí)行，此外，還需要依靠權(quán)威資源和制度資源等，確保政策執(zhí)行達(dá)到目標(biāo)。而如此豐富的資源配備，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面政府機(jī)構(gòu)和政策執(zhí)行人員而言，很少能夠滿(mǎn)足其要求，這就會(huì)引起政策執(zhí)行領(lǐng)域的資源稀缺問(wèn)題?，F(xiàn)代公共服務(wù)理論認(rèn)為，基層政府部門(mén)要以公共責(zé)任和顧客至上為價(jià)值目標(biāo)，公共服務(wù)以效率能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾需求的滿(mǎn)足為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)街頭官僚面臨的任務(wù)而論,街頭官僚所擁有的資源一般是有限的,信息匱乏及人員能力欠缺等會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給的不足。當(dāng)資源的稀缺與需求的不能有效供給結(jié)合,“街頭官僚”就會(huì)在資源條件約束下完成工作,從而面臨各種不確定性。[9]

街頭官僚執(zhí)行公共政策需要各種資源的保障，當(dāng)這些資源能夠充分供給時(shí)，他們才會(huì)不折不扣執(zhí)行上級(jí)政策，否則，會(huì)因其中某一種資源的原因?qū)е抡叩奶娲鷪?zhí)行。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村正在開(kāi)展土地確權(quán)工作，以山東省為例，依據(jù)《山東省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案》，在準(zhǔn)備階段，“要聯(lián)系實(shí)際對(duì)相關(guān)人員實(shí)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，包括權(quán)屬界線調(diào)查、指界、GPS定位技術(shù)操作等。利用中介機(jī)構(gòu)在調(diào)查、土地登記代理等方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為工作開(kāi)展提供便利?！痹摲桨钢?，明確要求土地確權(quán)管理部門(mén)，即各級(jí)地方政府根據(jù)自身情況做好相關(guān)人員的培訓(xùn)，利用中介機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)測(cè)繪公司，幫助開(kāi)展工作。而在實(shí)際工作中，經(jīng)濟(jì)條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以聘請(qǐng)大的測(cè)量公司，實(shí)施精準(zhǔn)測(cè)量；而財(cái)力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒(méi)有足夠的人力、物力、財(cái)力，嚴(yán)格按照省政府規(guī)定，完成土地確權(quán)任務(wù)，但是面對(duì)上級(jí)政府壓力，他們只好對(duì)山東省的政策方案做出調(diào)整，在人員保障上替代執(zhí)行，為節(jié)省經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，很少甚至不對(duì)相關(guān)人員培訓(xùn)，缺少測(cè)繪公司的介入，只是讓村兩委成員或村組成員，人工完成土地丈量工作。如此以來(lái)，既難以達(dá)到預(yù)期的政策效果，也無(wú)法完成政策目標(biāo)。

3.激勵(lì)不足引發(fā)的敷衍執(zhí)行

基層公務(wù)人員的激勵(lì)機(jī)制不健全，很多激勵(lì)措施落實(shí)不到位。沒(méi)有高效的激勵(lì)，“鎮(zhèn)頭官僚”的工作熱情就調(diào)動(dòng)不起來(lái)，其工作質(zhì)量就難以保證?，F(xiàn)階段，對(duì)“鎮(zhèn)頭官僚”的激勵(lì)，主要是通過(guò)職務(wù)的晉升來(lái)實(shí)現(xiàn)。雖然《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》為公務(wù)員設(shè)置了職務(wù)晉升和職級(jí)晉升的“雙梯制”晉升通道[10],但在等級(jí)森嚴(yán)的科層體制中,職務(wù)晉升難度并未減輕。此外，由于“鎮(zhèn)頭官僚”所做工作，往往是常規(guī)性、程序性的，他們的投入很少能夠直接與應(yīng)得獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。再者，基層公務(wù)人員的職務(wù)晉升，缺乏公開(kāi)的民主監(jiān)督，論資排輩、長(zhǎng)官意志、考核形式化風(fēng)氣依然存在。如此以來(lái),職務(wù)晉升的稀缺，很大程度上會(huì)抑制對(duì)“鎮(zhèn)頭官僚”的激勵(lì)。激勵(lì)措施的缺失，也必然導(dǎo)致其工作動(dòng)力下降，工作激情退化，工作時(shí)敷衍了事。

有關(guān)大數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國(guó)公務(wù)員總數(shù)為708.9萬(wàn)人，基層公務(wù)員約占公務(wù)員總數(shù)的60%。90%的公務(wù)員是科級(jí)以下干部。從升遷比例來(lái)看，從科員晉升到處級(jí)干部的比例僅為4.4%，從處級(jí)升遷為廳級(jí)的比例低至1%。理想狀態(tài)下，一名公務(wù)員，需要8年從基層辦事員晉升到副科；需要3年從副科晉升正科；需要7年從正科晉升到副處；同樣需要7年從副處晉升到正處。由此，可以推算，一個(gè)22歲的新入職公務(wù)員，到47歲可晉升至正處，10年后，由正處領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)轉(zhuǎn)為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)退休。除少數(shù)能升至副廳級(jí)外，以上的時(shí)間及職務(wù)晉升路徑是基層公務(wù)人員可期望的最佳政治生涯。[11]從上面的數(shù)據(jù)可以看出，絕大部分的基層公務(wù)員很難獲得晉升和提拔的機(jī)會(huì)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員更是如此。這種職務(wù)上的激勵(lì)不足，就會(huì)造成“鎮(zhèn)頭官僚”工作懈怠。因此，在執(zhí)行公共政策時(shí)，他們能躲就躲，能少干就少干；或者執(zhí)行政策時(shí)只做表面文章，采取的措施很多不符合工作實(shí)際，這種行為不僅欺騙了上級(jí)政府，而且也對(duì)社會(huì)公眾利益造成了損害。[12]

三、“鎮(zhèn)頭官僚”在政策執(zhí)行中的責(zé)任控制

(一)從“鎮(zhèn)頭官僚”自身角度，約束政策執(zhí)行行為主體

第一，重視直接執(zhí)行主體的利益需求。對(duì)基層政府中政策執(zhí)行者，即“鎮(zhèn)頭官僚”的利益需求的忽視或激勵(lì)機(jī)制的欠缺，會(huì)在很大程度上導(dǎo)致公共權(quán)力異化，易引發(fā)“鎮(zhèn)頭官僚”的尋租行為。因此，必須重視政策直接執(zhí)行主體的利益需求，對(duì)“鎮(zhèn)頭官僚”的合理化利益訴求，上級(jí)部門(mén)應(yīng)充分予以重視，特別是對(duì)“鎮(zhèn)頭官僚”常規(guī)性、程序性工作，要讓這種默默的付出得到應(yīng)有的回報(bào)。

第二，規(guī)范自由裁量權(quán)的使用。要處理好公共政策和自由裁量權(quán)調(diào)整問(wèn)題，“鎮(zhèn)頭官僚”既要根據(jù)社會(huì)發(fā)展多樣性、復(fù)雜性環(huán)境，改變僵化執(zhí)行政策的局面，發(fā)揮主觀能動(dòng)性靈活執(zhí)行政策，又要防止“鎮(zhèn)頭官僚”在“自由裁量權(quán)”的名義下，任意曲解公共政策，從而堵塞其尋租空間。譬如，重慶萬(wàn)盛區(qū)一煤礦老板違法多生育三胎，而鎮(zhèn)政府人口計(jì)生部門(mén)運(yùn)用自由裁量權(quán)，把國(guó)家規(guī)定應(yīng)征收的3000萬(wàn)元降至71萬(wàn)，這中間的2929萬(wàn)被計(jì)生部門(mén)自由裁量掉。[13]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)要扭轉(zhuǎn)這種肆意運(yùn)用自由裁量權(quán)的局面，細(xì)化政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、讓政策執(zhí)行彈性空間合法合理，對(duì)政策執(zhí)行行為主體進(jìn)行有效的約束，以最大限度維護(hù)社會(huì)公平正義及實(shí)現(xiàn)公共政策的價(jià)值目標(biāo)。

(二)從基層政府組織角度，強(qiáng)化“鎮(zhèn)頭官僚”責(zé)任落實(shí)

一方面，建立有效的激勵(lì)機(jī)制。有效的激勵(lì)，特別是職務(wù)晉升的激勵(lì)，是“鎮(zhèn)頭官僚”工作的不竭動(dòng)力。因此，基層政府應(yīng)盡可能在有限資源的供給范圍內(nèi)構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，促使公共政策執(zhí)行規(guī)范、合理。如果想讓“鎮(zhèn)頭官僚”在公共政策執(zhí)行上，提高工作熱情，保證工作質(zhì)量，就要科學(xué)規(guī)范“鎮(zhèn)頭官僚”的晉升，在職務(wù)晉升和職級(jí)晉升雙梯通道的條件下，注重優(yōu)秀人才和有突出貢獻(xiàn)者的晉升，[14]創(chuàng)新職務(wù)晉升要求，破除論資排輩風(fēng)氣。此外，職務(wù)晉升要更加民主化，不搞形式主義、長(zhǎng)官意志，在公平的環(huán)境下，提拔和重用“鎮(zhèn)頭官僚”。

另一方面，健全完備的責(zé)任追究機(jī)制。為增強(qiáng)“鎮(zhèn)頭官僚”的責(zé)任感、使命感和危機(jī)意識(shí)，基層政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置目標(biāo)，實(shí)行崗位責(zé)任制。圍繞政策價(jià)值導(dǎo)向、計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)而設(shè)立目標(biāo)，根據(jù)公共政策執(zhí)行的任務(wù)配置工作職位，確定職責(zé)范圍，做到因事設(shè)崗，因崗擇人，[15]把責(zé)任落實(shí)到具體部門(mén)或個(gè)人身上。同時(shí)，要追究“鎮(zhèn)頭官僚”的法律責(zé)任，對(duì)造成惡劣影響的，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。深化對(duì)失責(zé)行為或卸責(zé)行為的民主問(wèn)責(zé)，促使“鎮(zhèn)頭官僚”履行對(duì)公民的責(zé)任。比如，寧夏平羅某鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留挪用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金，對(duì)建設(shè)用地仍發(fā)放農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和糧食直補(bǔ)，對(duì)14名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行行政問(wèn)責(zé)。

(三)從公民自身角度，監(jiān)督“鎮(zhèn)頭官僚”政策執(zhí)行

其一，要激發(fā)公民政策執(zhí)行的參與熱情。由于公共政策的執(zhí)行是對(duì)特定對(duì)象利益的再分配，政策的執(zhí)行不僅要依靠執(zhí)行直接主體的工作，而且要強(qiáng)化作為執(zhí)行間接主體的公民的參與。隨著公民主體意識(shí)的增強(qiáng)，在政策執(zhí)行上，公民可以實(shí)行有效監(jiān)督、控制等制衡力。在政策執(zhí)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要為公民檢舉和監(jiān)督“鎮(zhèn)頭官僚”提供多樣化有效的渠道，如微博、論壇等，充分利用輿論媒介的覆蓋面廣、報(bào)道及時(shí)的特點(diǎn)，發(fā)揮其監(jiān)督作用[16]，確保公民對(duì)政策執(zhí)行問(wèn)題的有效關(guān)注，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的有效性和目的性。

其二，要增強(qiáng)公民對(duì)政策執(zhí)行的認(rèn)同度。改變過(guò)去政策執(zhí)行進(jìn)程中，執(zhí)行主體與公民相對(duì)隔離、自我封閉的狀況，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行主體與公民的良性互動(dòng)。例如，海南儋州，依靠村干部帶頭和村民對(duì)政策的認(rèn)同，一個(gè)月完成高鐵征地清表工作。記者調(diào)查村民對(duì)于征地的看法，他們都表示：“不后悔!值得!”“我們都相信高鐵建成后，能讓我們落后的現(xiàn)狀有所改觀!”為增強(qiáng)村民對(duì)國(guó)家政策的認(rèn)同，村委副主任率先砍掉自家種植8年的橡膠樹(shù)，他說(shuō)，高鐵項(xiàng)目是造福子孫后代的大事，我們都應(yīng)該支持。在他的帶領(lǐng)下，加之，國(guó)家合理的土地、青苗補(bǔ)償，村民積極響應(yīng)配合，使得基層政府能夠順利執(zhí)行黨和國(guó)家的政策。海南儋州的做法，提示基層政府在執(zhí)行公共政策時(shí)，可采取村干部帶頭的做法，強(qiáng)化民眾對(duì)政策的認(rèn)同，只有民眾，這一政策執(zhí)行間接主體對(duì)公共政策有了心理認(rèn)同感，才能減少人為的抵制，實(shí)現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。

總之，在構(gòu)建“大社會(huì)、小政府”，提高行政效率的今天，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人員在政策執(zhí)行中的行為邏輯和責(zé)任控制擺在重要位置。基層公務(wù)人員，特別是“鎮(zhèn)頭官僚”，只有在政策執(zhí)行過(guò)程中，合理規(guī)范自身行為，科學(xué)運(yùn)用自由裁量權(quán)，才能使公共政策符合公共利益要求，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。毫無(wú)疑問(wèn)，西方的街頭官僚理論為達(dá)到上述要求提供了很好的理論依據(jù)，基于此，我們只有結(jié)合中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)情，在政策執(zhí)行中，對(duì)“鎮(zhèn)頭官僚”做好責(zé)任控制，才能為我國(guó)的行政改革做出新的貢獻(xiàn)。

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[11]大數(shù)據(jù)解讀真實(shí)基層公務(wù)員2014年04月14日，來(lái)源：瞭望觀察網(wǎng) (http://renshi.people.com.cn/n/2014/0414/c139617-24892892.html).

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[13]罰3000萬(wàn)降至71萬(wàn)自由裁量權(quán)別成合法恩惠權(quán) 2008年04月24日來(lái)源：鳳凰資訊(http://news.ifeng.com/opinion/200804/0424_23_506690.shtml).

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2014-10-24

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安，271018

張文翠(1989- )，女，山東莒縣人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政管理；宋明爽(1960- )，男，山東榮成人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長(zhǎng)、教授，本文通訊作者，主要研究領(lǐng)域：城市化與公共政策。

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