□劉苗苗 宋明爽

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社會(huì)治理理論視域下的農(nóng)村基層信訪探析

□劉苗苗 宋明爽

在過(guò)去的30多年中，我國(guó)在確立經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)工作重心的同時(shí)，有意無(wú)意地將社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展放在了次要位置。在改革開(kāi)放和體制轉(zhuǎn)軌帶來(lái)快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)的發(fā)展相對(duì)滯后，積累了許多社會(huì)問(wèn)題和矛盾。在農(nóng)村，伴隨著集體權(quán)力的削弱,個(gè)體權(quán)利被進(jìn)一步弘揚(yáng),形成了新世紀(jì)的農(nóng)民上訪新高潮,并型塑出越來(lái)越多的謀利型上訪者,基層信訪治理深陷困境之中。群眾中流傳著“信訪不信法、信上不信下，信鬧不信理”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的說(shuō)法，上訪釘子戶構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村基層信訪治理的核心,基層信訪工作和社會(huì)治理面臨極大的挑戰(zhàn)。

基層信訪工作；社會(huì)治理；挑戰(zhàn)

基層是各種組織中最低的一層，它跟群眾聯(lián)系最直接?；鶎由鐣?huì)管理是整個(gè)社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)，也是社會(huì)管理領(lǐng)域的重點(diǎn)和難點(diǎn)。信訪工作在基層社會(huì)治理中具有舉足輕重的作用，基層政府紛紛將信訪工作作為所有工作的重中之重，甚至要求專人分管，以保證本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定。

一、當(dāng)前基層信訪工作的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題

2014年年初，對(duì)泰安市某縣2013年度信訪情況開(kāi)展了深入的調(diào)查研究。2013年，該縣信訪局共接待群眾來(lái)縣上訪1097起3372人，與2012年相比起數(shù)下降26.91%，人數(shù)下降26.44%。從來(lái)訪目的看，在發(fā)生的群眾上訪事項(xiàng)中，意見(jiàn)建議類58起128人，占來(lái)訪總量的5.3%；求決類688起2338人，占來(lái)訪總量的62.7%；申訴類199起467人，占來(lái)訪總量的18.1%；揭發(fā)控告類120起323人，占來(lái)訪總量的10.94%；其他類32起116人，占來(lái)訪總量的2.9%。

(一)基層信訪問(wèn)題集中的幾個(gè)方面

一是涉及企業(yè)改制和職工權(quán)益類信訪問(wèn)題。群眾主要反映工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷待遇、集資押金、遺屬補(bǔ)助等問(wèn)題。此類問(wèn)題共發(fā)生群

眾來(lái)縣上訪234批次，占來(lái)縣上訪總量的21.3%。

二是涉及純粹農(nóng)業(yè)農(nóng)村類信訪問(wèn)題。群眾主要反映農(nóng)村財(cái)務(wù)、土地承包及土地權(quán)屬糾紛、村干部作風(fēng)、村委換屆、退休干部待遇、農(nóng)村宅基地規(guī)劃與審批、宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛等問(wèn)題。2013年此類問(wèn)題共發(fā)生群眾來(lái)縣上訪188批次，占來(lái)訪總量的17.1%。

三是涉法涉訴類信訪問(wèn)題。群眾主要反映要求盡快偵破治安及刑事案件、對(duì)公安拘留及法院判決不服、生效法律文書(shū)執(zhí)行、歸還被搶被盜財(cái)物等問(wèn)題。此類問(wèn)題共發(fā)生群眾來(lái)縣上訪184批次，占來(lái)縣上訪總量的16.8%。

四是教育、衛(wèi)生、民政、計(jì)生類信訪問(wèn)題。群眾主要反映招生考試、教師待遇、醫(yī)患糾紛、基層選舉、優(yōu)撫救濟(jì)、計(jì)生執(zhí)法、計(jì)生政策等方面的問(wèn)題。此類問(wèn)題共發(fā)生群眾來(lái)縣上訪107批次，占來(lái)縣信訪總量的9.8%；

五是特殊群體信訪問(wèn)題。主要涉及復(fù)員退伍軍人、軍轉(zhuǎn)干部、志愿兵等涉軍人員，原民辦教師、庫(kù)區(qū)移民、99屆中師畢業(yè)生、8.17遇難職工親屬等人員。此類問(wèn)題共發(fā)生群眾來(lái)縣上訪84批次，占來(lái)縣信訪總量的7.6%。

六是其他類信訪問(wèn)題。群眾主要反映落實(shí)政策、支邊知青、精簡(jiǎn)下放、歷史遺留等問(wèn)題。共發(fā)生群眾來(lái)縣上訪154批次，占來(lái)縣信訪總量的14.1%。

(二)基層信訪問(wèn)題的特點(diǎn)

一是群眾訴求個(gè)人利益訴求信訪問(wèn)題占據(jù)了絕大多數(shù)的比例。2013年，群眾來(lái)訪求決類和申訴類信訪問(wèn)題占來(lái)訪總量的80.8%，占據(jù)了相當(dāng)高的比例。信訪總體趨勢(shì)從傳統(tǒng)的以舉報(bào)村干部問(wèn)題為主逐漸向個(gè)人權(quán)益保障方面轉(zhuǎn)變，信訪訴求利益化趨勢(shì)明顯。這充分說(shuō)明，信訪問(wèn)題的重點(diǎn)和關(guān)鍵還是民生問(wèn)題，并不涉及政權(quán)和制度層面的建設(shè)，

二是集體上訪事項(xiàng)中群眾反映的問(wèn)題呈現(xiàn)復(fù)雜多樣化。2013年，共發(fā)生群眾集體來(lái)縣上訪132批次，通過(guò)查閱案卷發(fā)現(xiàn)，在發(fā)生的這些集體上訪案件中，大多數(shù)案件群眾的利益訴求相同點(diǎn)比較一致也比較集中，但不同點(diǎn)過(guò)于分散，各人有各人的問(wèn)題，各人有各人的要求，這說(shuō)明群眾人多勢(shì)眾和法不責(zé)眾的思維根深蒂固，力圖依靠群體的力量向黨委、政府施加壓力，尋求個(gè)人利益的最大化。

三是突發(fā)性信訪問(wèn)題迅速快捷。從以往的經(jīng)驗(yàn)得出，大多數(shù)信訪問(wèn)題都有一個(gè)長(zhǎng)期醞釀和發(fā)酵的過(guò)程，進(jìn)入信訪渠道的時(shí)間較長(zhǎng)，經(jīng)過(guò)查閱案卷材料和與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及市直部門(mén)對(duì)接，我們發(fā)現(xiàn)，共有425批次的信訪事項(xiàng)是群眾沒(méi)有到基層反映而直接到市信訪局上訪，有的甚至是當(dāng)天發(fā)生的問(wèn)題就直接到信訪局上訪，少了許多中間環(huán)節(jié)。這說(shuō)明群眾解決問(wèn)題的心情越來(lái)越迫切，越來(lái)越急功近利。在來(lái)縣上訪的132批次集體上訪中有36批次在基層第一時(shí)間得到消息的情況下就已經(jīng)集結(jié)甚至在行進(jìn)途中，這深刻啟示我們，群眾的維權(quán)意識(shí)和急功近利思想一旦遇到燃點(diǎn)，就會(huì)很容易迅速結(jié)成利益共同體并蔓延擴(kuò)展，出現(xiàn)群體性事件的危險(xiǎn)性在逐步增大。

(三)基層信訪問(wèn)題產(chǎn)生的原因及工作中存在的問(wèn)題

1.客觀方面的原因

一是當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，這既給我國(guó)發(fā)展進(jìn)步帶來(lái)巨大活力，也必然帶來(lái)這樣那樣的矛盾和問(wèn)題，引發(fā)信訪問(wèn)題的諸多因素基本沒(méi)有改變，信訪工作面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)沒(méi)有改變，大量的矛盾和問(wèn)題通過(guò)信訪渠道反映出來(lái)，客觀上造成了信訪問(wèn)題的凸顯，信訪工作變得愈來(lái)愈加繁重。

二是由于多年來(lái)過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)人的思想教育和法制教育有所淡化，號(hào)召的多、做得少，取得的效果不理想，導(dǎo)致部分群眾的個(gè)人功利主義思想潛滋暗長(zhǎng)，集體觀念、道德觀念、法制觀念和法律意識(shí)缺失嚴(yán)重，再加上個(gè)別群眾尤其是一些經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位、文化水平相對(duì)較低的利益群體，在解決訴求中能夠動(dòng)用的社會(huì)資源有限，而其他一些解決利益訴求渠道有的門(mén)檻較高、有的成本較高，群眾在權(quán)衡比較之后往往信“訪”不信法，選擇通過(guò)信訪途徑求決，致使大量涉法案件和依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求涌入信訪渠道。

三是當(dāng)前仍然存在纏訪、鬧訪、無(wú)理訪處置難的問(wèn)題。對(duì)發(fā)生的違法違規(guī)上訪行為，雖然國(guó)務(wù)院《信訪條例》有明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)也出臺(tái)了一些指導(dǎo)性意見(jiàn)，但有些規(guī)定操作性不強(qiáng)，目的不明確，實(shí)際上依法處理違法信訪行為的措施落實(shí)并沒(méi)有到位，致使一些群眾產(chǎn)生“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯(cuò)覺(jué)，更有一些上訪老戶有恃無(wú)恐不斷重復(fù)上訪甚至非正常上訪。

四是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展滯后于人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求欲望。信訪問(wèn)題歸根結(jié)底為利益求決，說(shuō)到底絕大多數(shù)都是為了一個(gè)“錢(qián)”字，發(fā)展是解決信訪問(wèn)題的根本所在。由于當(dāng)前農(nóng)民增收難問(wèn)題、大學(xué)生就業(yè)難問(wèn)題、分配不公問(wèn)題等還在一定范圍和時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期存在，公共財(cái)政對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的支撐力度還不夠強(qiáng)勁，信訪問(wèn)題在一段時(shí)期內(nèi)還難以得到有效改觀。

五是信訪制度本身體制機(jī)制的制約。2005年國(guó)務(wù)院《信訪條例》中雖然設(shè)置了信訪終結(jié)制度，但是信訪作為群眾的法定權(quán)利，不能由信訪機(jī)構(gòu)單方面說(shuō)案件終結(jié)就算終結(jié)了，國(guó)務(wù)院條例無(wú)法剝奪“終結(jié)了”的信訪案件上訪人的權(quán)利。在缺乏司法獨(dú)立傳統(tǒng)和法律素質(zhì)不高的中國(guó)老百姓面前，法院最終的判決都可能被推翻，更何況是一個(gè)“條例”。這就是中國(guó)式的悖論：法治不健全導(dǎo)致法律失信，法律失信導(dǎo)致上訪，上訪強(qiáng)化了人治色彩。也因?yàn)槿绱?，盡管中央下定決心“用釘子精神解決釘子案件”，但信訪案件還是越聚越多?？梢?jiàn)，理論上和條文里存在的信訪終結(jié)制度在現(xiàn)實(shí)中只能是一只能看不頂用的“蠟槍頭”。2014年5月1日正式施行的《信訪條例》雖然對(duì)越級(jí)訪的受理工作作出了新的規(guī)定，但是從目前地方的執(zhí)行情況看，赴省及地市的越級(jí)訪仍在受理范圍，僅是國(guó)家信訪局不再受理越級(jí)訪案件。

2.政策法規(guī)的因素

政策、法律、法規(guī)永遠(yuǎn)滯后于客觀事件。作為規(guī)律性、大范疇的信訪事項(xiàng)往往是政策法規(guī)原因?qū)е碌摹Ｓ械恼叻ㄒ?guī)滯后，不能及時(shí)有效的對(duì)處理客觀事件提供法律支持，有的政策法規(guī)至今缺失，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了滯后范疇。有的政策法規(guī)沒(méi)統(tǒng)籌考慮，有時(shí)出現(xiàn)互相撞駕，造成操作困難。有的政策法規(guī)與當(dāng)前實(shí)際不符，急需盡快修訂。有的政策法規(guī)存有漏洞，急需完善。有的政策法規(guī)缺乏連續(xù)性、持久性、嚴(yán)肅性、關(guān)聯(lián)性，有的修改和更新得過(guò)于頻繁，而且在修改過(guò)程中變化較大，各級(jí)都還沒(méi)有實(shí)行或者適應(yīng)新的規(guī)定，更新的規(guī)定就已制定出臺(tái)，造成工作上的被動(dòng)。因政策法規(guī)原因造成的上訪問(wèn)題，地方上解決起來(lái)非常困難，極易造成信訪人越級(jí)上訪，我們通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)的方式進(jìn)行了調(diào)研，分別按照政府綜合系統(tǒng)、宣教系統(tǒng)、政法系統(tǒng)、經(jīng)貿(mào)商貿(mào)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)等6個(gè)大的方面召集相關(guān)專家和專業(yè)工作人員共計(jì)152人進(jìn)行座談了解，共有38人認(rèn)為政策法規(guī)因素在引發(fā)信訪問(wèn)題的原因中占到70%以上比例，有56人認(rèn)為占到70%—50%之間的比例，有36人認(rèn)為占到50%-30%之間的比例，有18人認(rèn)為占到30%-10%之間的比例，有4人認(rèn)為占到10%以下比例。

3.人的因素

(1)干部的因素

一是農(nóng)村干部的原因。有的農(nóng)村干部能力差、素質(zhì)低，辦事不公平、不公正，既不能讓群眾滿意，給群眾解決實(shí)際困難，也不能給黨委、政府分憂，保一方平安；有的農(nóng)村干部政策法律意識(shí)不強(qiáng)，不作為、亂作為，工作隨意性大，引發(fā)群眾不滿，造成群眾上訪；有的農(nóng)村干部工作作風(fēng)粗暴，甚至道德行為敗壞、生活腐化墮落，以權(quán)謀私，造成群眾反感，激化了黨群、干群矛盾，造成群眾對(duì)立出現(xiàn)上訪。我們通過(guò)對(duì)2013年的信訪臺(tái)帳進(jìn)行查閱，在2013年發(fā)生的120批次揭發(fā)控告類信訪問(wèn)題中有115批次是農(nóng)村群眾舉報(bào)村干部違法違紀(jì)的，這其中既有群眾看不慣的原因，也有農(nóng)村干部爭(zhēng)權(quán)奪利、互相揭發(fā)的案例。

二是機(jī)關(guān)干部的原因。有的干部對(duì)發(fā)生的信訪事項(xiàng)不按規(guī)定調(diào)查處理，有的干部甚至對(duì)上訪群眾持?jǐn)骋晳B(tài)度，要么對(duì)群眾反映的問(wèn)題不管不問(wèn)，導(dǎo)致群眾產(chǎn)生對(duì)立情緒發(fā)生來(lái)市上訪，要么對(duì)群眾反映的問(wèn)題表面應(yīng)承，實(shí)際敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致群眾失去信任發(fā)生上訪。此類問(wèn)題在接訪時(shí)很難做工作，因?yàn)榘凑铡缎旁L條例》的規(guī)定，市信訪局接訪后要轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，但群眾已經(jīng)對(duì)其失去信任甚至持?jǐn)硨?duì)態(tài)度，堅(jiān)持要求要讓市委市政府處理，很難扭轉(zhuǎn)群眾的觀念。還有的個(gè)別單位的機(jī)關(guān)干部工作作風(fēng)粗暴，服務(wù)意識(shí)差。有的單位工作人員高高在上，臉難看、門(mén)難進(jìn)、事難辦，對(duì)群眾不熱情，態(tài)度傲慢。對(duì)屬于職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，處理方法簡(jiǎn)單、生硬，沒(méi)有考慮群眾的心理接受能力和實(shí)際承受能力，對(duì)不屬于職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不是向群眾作詳細(xì)解釋和說(shuō)明，而是將群眾一推了之，導(dǎo)致群眾產(chǎn)生怨恨發(fā)生上訪。在2013年發(fā)生的1097批次來(lái)縣上訪案件中，有672批次是經(jīng)過(guò)基層接訪處理后發(fā)生來(lái)市上訪的，這里面既有信訪人唯官唯上的思想觀念原因和基層無(wú)權(quán)處理問(wèn)題的原因，也有很多是基層干部思想認(rèn)識(shí)不到位和工作作風(fēng)不扎實(shí)引發(fā)的。我們通過(guò)個(gè)案回訪和調(diào)查問(wèn)卷的方式進(jìn)行了調(diào)查，在個(gè)案回訪的20個(gè)信訪人中，有2名信訪人明確表示就是對(duì)基層干部不滿才到上級(jí)上訪，有7名信訪人態(tài)度不明朗，只是說(shuō)自己不會(huì)說(shuō)話，說(shuō)不好，5名信訪人表示對(duì)基層干部基本滿意，但自己還是想到上級(jí)問(wèn)一問(wèn)，有4名信訪人表示根本就沒(méi)有找過(guò)基層，直接就到信訪局上訪，有2名信訪人對(duì)回訪持?jǐn)硨?duì)態(tài)度，拒不與工作人員交談。在收回的826份調(diào)查問(wèn)卷中，有32%的群眾選擇了是因?yàn)榛鶎痈刹坎唤o處理或態(tài)度較差才發(fā)生的到市上訪，有35%的群眾選擇了是因?yàn)楦杏X(jué)基層無(wú)權(quán)處理和基層辦不了才發(fā)生的到市上訪，有33%的群眾選擇了對(duì)基層的處理意見(jiàn)表示滿意。

三是領(lǐng)導(dǎo)干部的原因。有的領(lǐng)導(dǎo)干部在思想認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)，認(rèn)為上訪人反映的問(wèn)題都沒(méi)有道理，上訪就是給黨委政府摸黑，就是和黨委政府過(guò)不去。有的領(lǐng)導(dǎo)干部在涉及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)抓得緊、看得見(jiàn)的某項(xiàng)重要工作時(shí)，沖鋒在前，有動(dòng)靜、有力度、有辦法，別人拆不了的房子，他去了能拆，別人做不通的工作，他去了能做，既積極主動(dòng)，又不怕惹事，敢于碰硬，敢于負(fù)責(zé)?？梢坏┥婕疤幚硇旁L問(wèn)題和信訪案件時(shí)，則怕見(jiàn)信訪人，不敢接觸信訪問(wèn)題，表現(xiàn)得謹(jǐn)小慎微，甚至非常的有“原則性”，恐怕引火燒身，認(rèn)為信訪工作不直觀，領(lǐng)導(dǎo)看不見(jiàn)，不想在這上面下大工夫、下大力氣。我們通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的方式對(duì)全市20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的150名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了調(diào)查了解，在對(duì)信訪工作的認(rèn)識(shí)一覽中設(shè)置了三個(gè)選項(xiàng)，有116名領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為信訪工作很重要，有28名領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為信訪工作不如其他工作重要，有6名領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為都重要，這說(shuō)明大部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)信訪工作和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是高度重視的，但個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的思想觀念還有待轉(zhuǎn)變，認(rèn)識(shí)還有待提高。

(2)群眾的原因

一是群眾信“訪”不信“法”。部分群眾法制觀念的淡薄引發(fā)了反映問(wèn)題的無(wú)序性，有些本應(yīng)通過(guò)法律渠道加以解決的問(wèn)題，還是習(xí)慣于找政府。再加上上訪幾乎沒(méi)有成本，領(lǐng)導(dǎo)重視程度高，問(wèn)題處理短平快且透明，通過(guò)上訪解決問(wèn)題已成為群眾首要選擇。絕大多數(shù)涉法涉訴類信訪案件的信訪人在此類問(wèn)題中表現(xiàn)得極為明顯，很多案件法律程序已經(jīng)終結(jié)，但當(dāng)事人就是不服，在法律程序已經(jīng)走到盡頭的情況下轉(zhuǎn)入信訪渠道，在這類問(wèn)題中，部分法律從業(yè)者為在當(dāng)事人面前推脫責(zé)任也鼓動(dòng)當(dāng)事人上訪，起著推波助瀾的作用。

二是群眾訴求過(guò)高或?qū)Ψ烧呃斫忮e(cuò)誤。部分上訪群眾片面理解法律政策規(guī)定，只認(rèn)可符合自己利益的條款，斷章取義，不能全面客觀的看待問(wèn)題。上級(jí)出臺(tái)的很多政策都有并列的條件規(guī)定，符合全部條件才能享受優(yōu)惠政策，有的群眾只要有一條符合條件就堅(jiān)持要求享受優(yōu)惠，甚至聲稱政策是人制定的，制定錯(cuò)了還可以改，或者揚(yáng)言政策是要出來(lái)的，不上訪永遠(yuǎn)沒(méi)有政策。有的群眾訴求過(guò)高，甚至不符合法律政策規(guī)定，但其固執(zhí)己見(jiàn)，始終堅(jiān)持無(wú)理過(guò)高要求，反復(fù)上訪不斷。

三是個(gè)別群眾在不斷的上訪過(guò)程中，對(duì)黨委政府的關(guān)心照顧視為軟弱可欺，發(fā)現(xiàn)通過(guò)上訪能給自己帶來(lái)好處，原來(lái)上訪的問(wèn)題解決了，新的問(wèn)題馬上又提了出來(lái)，把上訪當(dāng)成職業(yè)和謀生的手段，上訪問(wèn)題一個(gè)接一個(gè)，層出不窮，上訪的目的已經(jīng)不是為了解決自己反映的問(wèn)題，而是以隨便找到的問(wèn)題為上訪借口，以此為籌碼向黨委政府討價(jià)還價(jià)，索要經(jīng)濟(jì)利益，基層為了息訴罷訪，耗費(fèi)了大量的人力物力，疲于應(yīng)付，也擠占了大量的行政資源。

我們對(duì)2013年來(lái)市上訪的1097件信訪案件涉及20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的752件信訪案件逐案發(fā)放了調(diào)查表，調(diào)查對(duì)象是20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的信訪干部，在發(fā)生信訪原因—信訪人原因欄目中設(shè)置了四個(gè)選項(xiàng)，可以單選，也可以多選，有113件案件得到多項(xiàng)選項(xiàng)，有322件案件得到單項(xiàng)選項(xiàng)，有317件案件不涉及信訪人原因。選擇信訪人信“訪”不信“法”的有269票，選擇信訪人訴求過(guò)高的有127票，選擇信訪人以訪施壓的有138票，選擇其他原因的有29票。

信訪問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的，從具體案例看，因信訪事項(xiàng)發(fā)生的層級(jí)不同，引發(fā)上訪的原因也不盡相同，既有共同之處，也有不同的各自表現(xiàn)；從具體時(shí)間段分析，既有農(nóng)忙時(shí)節(jié)群眾無(wú)暇上訪的原因，也有春節(jié)及其他重大節(jié)日和重大活動(dòng)期間借機(jī)上訪的井噴現(xiàn)象；從具體工作回頭看，既有每項(xiàng)重大決策和重要項(xiàng)目實(shí)施初期的“汽車起動(dòng)期顛簸現(xiàn)象”，也有在不斷推進(jìn)和實(shí)施過(guò)程中“汽車高速行駛期平穩(wěn)現(xiàn)象”。信訪問(wèn)題的產(chǎn)生在每一個(gè)特定的歷史階段都有其特定的歷史原因，也有其固定不變的永恒主題。分析這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因，進(jìn)一步總結(jié)規(guī)律，探索解決信訪問(wèn)題的新機(jī)制、新思路、新舉措，是做好信訪工作，充分發(fā)揮信訪工作在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的重要作用的重要工作之一。

二、社會(huì)治理與信訪

(一)治理理論

1.治理理論的基本內(nèi)容

“治理”，英文為Govermence,原意是控制、引導(dǎo)和操縱，在1989年世界銀行關(guān)于非洲的治理報(bào)告中，首次出現(xiàn)。世界銀行1992年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在1996年發(fā)布的一份名為“促進(jìn)參與發(fā)展和善治的項(xiàng)目評(píng)估”，聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)還成立了一個(gè)“全球治理委員會(huì)”，并出版了一份關(guān)于《全球治理》的雜志，短短二十幾年時(shí)間，治理迅速發(fā)展成為一套內(nèi)容豐富、適用廣泛的理論，并日益受到廣泛的重視。

作為治理理論的創(chuàng)始人，羅西瑙將治理理論界定為一系列活動(dòng)領(lǐng)域中的治理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些治理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)需依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。治理作為一種新興的理論，之所以具有如此旺盛的生命力，其要害的一點(diǎn)在于，它是國(guó)家與公民社會(huì)突破零和博弈，實(shí)現(xiàn)雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實(shí)現(xiàn)方式上，由一元、強(qiáng)制、壟斷走向了多元、民主、合作。具體來(lái)說(shuō)，首先，治理理論認(rèn)為政府不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種民間組織如非政府組織、協(xié)會(huì)、志愿性組織等同樣是合法權(quán)力的來(lái)源；其次，治理強(qiáng)調(diào)國(guó)家與公民社會(huì)之間的合作，如談判對(duì)話等；再次，治理注重在各種組織和個(gè)人參與的基礎(chǔ)上，最終形成一個(gè)合作的網(wǎng)絡(luò)，來(lái)分擔(dān)各種公共事務(wù)和責(zé)任。

現(xiàn)代治理有著自身的理念和思維。首先，治理是一種多元化的系統(tǒng)思維，要求識(shí)別治理系統(tǒng)中各主體的關(guān)聯(lián)性，強(qiáng)調(diào)治理的民主性以及處理好多元利益主體的利益關(guān)系。其次，治理的內(nèi)容是通過(guò)多元利益主體的參與，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、相互協(xié)調(diào)的治理機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制之間的良性互動(dòng)。第三，治理的關(guān)鍵是頂層設(shè)計(jì)，涉及制度層面和決策職能。第四，治理的手段是“疏”“統(tǒng)”并舉、軟權(quán)力和硬權(quán)力并用，以疏導(dǎo)和軟權(quán)力的運(yùn)用為主。最后，治理還是一種過(guò)程化思維，是圍繞“合規(guī)、規(guī)則和問(wèn)責(zé)”不斷演進(jìn)的建設(shè)過(guò)程。

2.治理理論的基本特點(diǎn)

一是治理主體的多元化和治理范圍的不確定性。政府、公共權(quán)力組織和民間組織都有可能成為權(quán)力的中心。同時(shí)作用范圍也隨著主體的不同而不斷發(fā)生變化，小到一個(gè)具體組織，大到一個(gè)國(guó)家，甚至是整個(gè)世界，都可以是治理理論應(yīng)用的范圍。

二是治理方式由強(qiáng)制性為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐云降取?duì)話、合作為主的多元化手段，

三是權(quán)力運(yùn)作向度由單一的官僚制所設(shè)計(jì)的自上而下轉(zhuǎn)向自組織網(wǎng)絡(luò)式的多元互動(dòng)的模式。在治理過(guò)程中，它所依靠的是合作網(wǎng)絡(luò)的一種權(quán)威，而不單是政府和公共組織的權(quán)威。

四是治理追求的目標(biāo)由傳統(tǒng)的“善治”向一種良好的治理即“善政”轉(zhuǎn)變，并由單純的追求效率轉(zhuǎn)向?yàn)閷?shí)現(xiàn)公共利益最大化，使國(guó)家與公民社會(huì)形成一種更為有效和良性的互動(dòng)關(guān)系。

五是“治理”是建立在公眾的知情權(quán)基礎(chǔ)上的，對(duì)政務(wù)透明有高度要求。而在信息化時(shí)代下，信息廉價(jià)便捷廣泛的傳播，使得屏蔽已不可能，它要求政務(wù)公開(kāi)透明，以滿足公眾的知情權(quán)。否則，必然招致普遍質(zhì)疑。

六是“治理”的權(quán)威建立在公民的認(rèn)同和共識(shí)基礎(chǔ)上?！爸卫怼币宰栽笧橹鳎仨毥⒃诙鄶?shù)人的共識(shí)和認(rèn)可之上，沒(méi)有多數(shù)人的同意，“治理”就很難發(fā)揮出真正的效用。

(二)信訪工作與治理的理念

1.在我國(guó)全面深化改革中，信訪與社會(huì)治理是密不可分的。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)：創(chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為。完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制。改革信工作訪制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。

2.在各項(xiàng)工作中，信訪是社會(huì)治理工作中的重要組成部分。社會(huì)治理的目標(biāo)在于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)安定有序。信訪作為社會(huì)治理的重要組成部分，在緩解社會(huì)矛盾、維護(hù)群眾權(quán)益方面一直發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，可以說(shuō)在維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定、和諧方面，信訪做出了自己的最大貢獻(xiàn)，這一點(diǎn)，在基層尤為突出，在村、鎮(zhèn)一級(jí)，只要群眾的訴求得到及時(shí)解決，矛盾得以及時(shí)化解，權(quán)益得到有效的維護(hù)，就不會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，便可保一方穩(wěn)定。

3.信訪工作中體現(xiàn)了治理理念。治理以群眾參與為基礎(chǔ)，而信訪工作正是為群眾提供了參與社會(huì)治理的途徑，解決群眾訴求的過(guò)程更是改善社會(huì)治理的過(guò)程，繼而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，使國(guó)家與公民社會(huì)形成一種更為有效和良性的互動(dòng)關(guān)系，這些都是治理理念的關(guān)鍵所在。

(三)當(dāng)前基層社會(huì)治理的問(wèn)題

1.政府治理中存在的問(wèn)題

一是重管理輕服務(wù)。當(dāng)前，政府職能還未從傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，對(duì)于某些社會(huì)事務(wù)，政府仍習(xí)慣于采取行政審批和政府許可的辦法進(jìn)行管理。例如：對(duì)于農(nóng)戶養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，一級(jí)級(jí)的政府審批，有時(shí)在很大程度上挫敗了群眾的積極性。對(duì)于某些社會(huì)矛盾和利益沖突，采取管制行為來(lái)壓制矛盾，表面上解決了問(wèn)題，實(shí)際上往往使矛盾更加激化，產(chǎn)生更劇烈的社會(huì)負(fù)面影響。例如，對(duì)群眾越級(jí)上訪事件，部分政府在上級(jí)高壓考核辦法的影響下，采取打壓手段，有時(shí)“接訪”變?yōu)椤敖卦L”，“截訪”又變“劫訪”，結(jié)果往往引發(fā)更加惡劣的群體性事件。同時(shí)，政府過(guò)多地承擔(dān)生產(chǎn)者的角色，一方面加重政府自身的財(cái)政、人員等的壓力，另一方面不利于公共物品或服務(wù)的有效提供。另一方面，重準(zhǔn)入審批、輕事后監(jiān)管的政府行為更不利于問(wèn)題的預(yù)防，造成社會(huì)成本和化解成本的雙重增加。[1]

二是社會(huì)服務(wù)單一。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民需求呈多樣性特點(diǎn)，不僅有物質(zhì)需求，還有教育、醫(yī)療、文化、民主、尊嚴(yán)等多方面需求，由于受觀念落后和發(fā)展不夠等因素的影響，國(guó)家提供給農(nóng)民的公共服務(wù)單一，難以滿足農(nóng)民群眾渴望得到與城里人均等的社會(huì)保障、文化教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)治安等多樣性服務(wù)的需求。

三是管理方式陳舊。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)和利益糾紛，一些基層管理者任然抱守過(guò)去“行政管理一切”的陳舊模式，不善于用教育的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的手段去解決社會(huì)問(wèn)題，往往處于“老辦法不適用，硬辦法不能用，軟辦法不管用，新辦法不會(huì)用”的尷尬境地。[2]

四是政府管理“伸手”太長(zhǎng)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，政府管的過(guò)多、統(tǒng)的過(guò)死現(xiàn)象仍然存在，基層自治組織比如村、社區(qū)和中介服務(wù)組織以及廣大群眾的積極性和主動(dòng)性沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，“政府拼命干，居民旁邊看”以及“上熱下冷”的現(xiàn)象普遍存在。

2.其他社會(huì)群體治理中的問(wèn)題

一是民間組織的失靈。在基層，民間組織弱小和發(fā)育不足，成為社會(huì)治理中比較突出的問(wèn)題。一些民間組織諸如合作社、協(xié)會(huì)組織，近年來(lái)，雖然發(fā)展速度很快，規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是大部分處于起步階段，發(fā)展還不完善、不成熟，這使得它們不能在社會(huì)管理中發(fā)揮最大作用。

二是群眾參與積極性不高。群眾參與是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，但是在基層，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和信息時(shí)代的到來(lái)，雖然群眾參與社會(huì)治理的積極性比以前有大幅提高，但是層次依然較低。在像村委會(huì)這種距離群眾最近的村民自治組織的選舉中，仍有部分群眾還抱有“誰(shuí)干都一樣”的思想，所以提高群眾參與社會(huì)治理的積極性仍是一個(gè)很大的問(wèn)題。

三是缺乏合理的參與方式和途徑。合理的參與方式和途徑是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的手段，而協(xié)商作為一種民主治理的方式，強(qiáng)調(diào)自由而平等的公民在公共利益的指向下通過(guò)對(duì)話、討論、協(xié)商而達(dá)成共識(shí)，并最終形成約束各方參與主體的公共決策，從而達(dá)到社會(huì)治理的目標(biāo)。目前，在基層，缺乏合理的參與方式和途徑，導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)各方主體最終的有效參與。

三、社會(huì)治理與信訪工作的路徑選擇

(一)加強(qiáng)基層思想陣線的教育，提高群眾素質(zhì)

要緊緊抓住與論宣傳陣地的主導(dǎo)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)民群眾、工人及其他社會(huì)從業(yè)者思想領(lǐng)域的宣傳灌輸，強(qiáng)化主旋律意識(shí)，增強(qiáng)人民群眾對(duì)黨委政府的認(rèn)同感、認(rèn)知感。信訪問(wèn)題的發(fā)生在基層，信訪問(wèn)題的解決也在基層，宣傳教育要面向最基層、要面向一線，既有對(duì)基層干部的黨性教育，也要有對(duì)廣大人民群眾的社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育和法制教育，要教育廣大基層干部正確認(rèn)識(shí)自己手中的權(quán)力，牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，嚴(yán)格依法按政策辦事，要教育和引導(dǎo)廣大人民群眾通過(guò)理性有序的方式和法律的渠道解決利益訴求和矛盾糾紛。要進(jìn)一步普及法律知識(shí)，建議將法律法規(guī)知識(shí)以通俗易懂的形式進(jìn)課堂、進(jìn)學(xué)校，從小學(xué)開(kāi)始就灌輸法制意識(shí)和法律知識(shí)，營(yíng)造學(xué)法、懂法、守法、用法的社會(huì)輿論氛圍。

(二)切實(shí)更新觀念，牢固樹(shù)立為民思想

“一切相信群眾、一切為了群眾、一切依靠群眾”，“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”，“以人民擁護(hù)不擁護(hù)、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)作為檢驗(yàn)工作標(biāo)準(zhǔn)”，是黨中央提出的一系列以人為本的治國(guó)理念。將這些理念真正融入到思想中，落實(shí)在行動(dòng)上，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是，由“官權(quán)”本位向“民愿”本位轉(zhuǎn)變。將工作重心從注重決策、管理，向注重傾聽(tīng)、服務(wù)轉(zhuǎn)移。要傾聽(tīng)群眾呼聲，真心為群眾辦事。二是，由自上而下向自下而上轉(zhuǎn)變。將公眾需求和意愿作為政府工作的動(dòng)力，制定政策、工作精力、人力物力圍著公眾需求轉(zhuǎn)，讓人民群眾真正成為社會(huì)管理的主體。三是，由形式主義向深入基層、深入實(shí)際轉(zhuǎn)變。走出“文山會(huì)?！?，減少“閉門(mén)造車”，到工作一線中去，到群眾中去，了解真實(shí)情況，解決實(shí)際問(wèn)題。[3]

(三)暢通渠道，健全群眾訴求表達(dá)和反饋機(jī)制

社會(huì)管理創(chuàng)新以公眾需求為導(dǎo)向，前提是要健全公眾訴求表達(dá)機(jī)制，使公眾訴求及時(shí)、無(wú)障礙地得到表達(dá)。一方面，要通過(guò)暢通群眾來(lái)信、來(lái)訪、來(lái)電、市長(zhǎng)信箱等渠道，及時(shí)反映群眾訴求。另一方面，各級(jí)黨委政府為群眾解決了什么問(wèn)題，要及時(shí)反饋告知，便于群眾監(jiān)督，使這項(xiàng)工作成為黨委政府改進(jìn)工作、提高水平的重要抓手。在暢通渠道上，還應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。在傳統(tǒng)的來(lái)信、來(lái)訪、來(lái)電等渠道基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、媒體等現(xiàn)代信息技術(shù)和傳媒優(yōu)勢(shì)，廣開(kāi)言路、正確引導(dǎo)、廣泛監(jiān)督，形成政府和公眾的互動(dòng)，共建和諧社會(huì)。

(四)建立科學(xué)完善的信訪工作考核機(jī)制和信訪問(wèn)題終結(jié)機(jī)制

當(dāng)前上級(jí)對(duì)信訪的考核還是體現(xiàn)在信訪量上，只要來(lái)人上訪，不論反映的問(wèn)題是否已經(jīng)得到妥善處理，不管有道理沒(méi)道理都納入考核，客觀上也造成了攔訪截訪現(xiàn)象的出現(xiàn)，并且還造成了信訪人以訪施壓心態(tài)的膨脹，只要無(wú)理要求得不到滿足，就以越級(jí)上訪要挾地方黨委政府。要建立一套科學(xué)的信訪工作考核體系。改革和改進(jìn)信訪工作管理考核辦法，積極引導(dǎo)，使各級(jí)信訪工作關(guān)注點(diǎn)由“量”向“質(zhì)”上轉(zhuǎn)變，通過(guò)信訪事項(xiàng)處理“質(zhì)”的提高，實(shí)現(xiàn)信訪案件“量”的下降。再就是當(dāng)前還沒(méi)有建立起信訪問(wèn)題終結(jié)制度，一些信訪問(wèn)題法律程序和信訪程序已經(jīng)終結(jié)，但信訪人重復(fù)越級(jí)上訪行為時(shí)有發(fā)生,尤其是一些信訪老戶，反反復(fù)復(fù)越級(jí)上訪，但上級(jí)態(tài)度曖昧，只滿足于向下交辦，不能理直氣壯地予以終結(jié)，給信訪人充分想象空間，仍然反復(fù)上訪，造成終而不結(jié)。要建立一套系統(tǒng)科學(xué)可操作性強(qiáng)的信訪終結(jié)制度，實(shí)現(xiàn)上下協(xié)調(diào)、左右聯(lián)動(dòng)、信息共享，有助于各級(jí)各部門(mén)統(tǒng)一口徑，實(shí)現(xiàn)越級(jí)上訪尤其是進(jìn)京上訪形式的好轉(zhuǎn)。

(五)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府和有限政府

政府必須劃定自己的作用邊界，使自己成為有限政府，該交給市場(chǎng)的就必須交給市場(chǎng)，而該交給社會(huì)的必須交給社會(huì)，形成政府、市場(chǎng)與社會(huì)的良性互動(dòng)格局。在政府與社會(huì)的關(guān)系中，那些政府自己無(wú)法管理或管理不好的空間，應(yīng)讓渡給獨(dú)立的民間社會(huì)組織進(jìn)行自我管理，或者與民間社會(huì)進(jìn)行共同治理。

(六)創(chuàng)新社會(huì)管理體制，理順社會(huì)管理組織的協(xié)調(diào)關(guān)系

要適應(yīng)多元社會(huì)和信息社會(huì)形態(tài)，從“根系”狀管理，轉(zhuǎn)向“網(wǎng)格”管理，使管理扁平化，以“格”為工作基礎(chǔ)，以“網(wǎng)”為運(yùn)行一套。理清村民委員會(huì)或居委會(huì)的居民自治職能，推動(dòng)良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)群眾的自我教育、自我管理、自我服務(wù)，使村(居)、社區(qū)成為社會(huì)管理的基礎(chǔ)。[4]

(七)培育和發(fā)展各類社會(huì)組織，促進(jìn)民間社會(huì)成長(zhǎng)

社會(huì)治理首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)民間社會(huì)的自我組織和自我管理，因?yàn)閺母旧险f(shuō)，最廣泛起作用的、維持社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制必定是公民和社會(huì)組織的自我管理。社會(huì)中公民和社會(huì)組織的自我管理是維持社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的根本條件，如果沒(méi)有社會(huì)的自我組織和自我管理，公民和社會(huì)組織的一切活動(dòng)都依靠國(guó)家和政府發(fā)出指令實(shí)施控制，那么，國(guó)家和政府將不堪重負(fù)，社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定也難以維持。從這個(gè)意義上講，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，國(guó)家和政府首先應(yīng)致力于促進(jìn)民間社會(huì)的成長(zhǎng)和發(fā)育，致力于提高民間社會(huì)自我管理的能力和水平。

(八)提高廣大群眾參與社會(huì)治理的主動(dòng)性與積極性

只有充分發(fā)揮群眾的參與力量，使民間社會(huì)成為社會(huì)治理的真正參與者和監(jiān)督者，不斷完善群眾權(quán)利對(duì)于公共權(quán)力的制約機(jī)制，才能在調(diào)動(dòng)群眾和民間社會(huì)參與積極性的前提下保證和增加社會(huì)治理的透明度；才能促進(jìn)群眾享有基本公共服務(wù)權(quán)利平等和機(jī)會(huì)均等，切實(shí)保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益，保證人民群眾共享社會(huì)發(fā)展的成果；才能及時(shí)反映群眾意愿，引導(dǎo)全體社會(huì)以理性合理的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾等。

[1]陳振明.社會(huì)管理理論、實(shí)踐與案例[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012.

[2]龔維斌，陳圖深.中國(guó)社會(huì)管理論叢[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2012.

[3]王傳頌.以公眾需求為導(dǎo)向增強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的針對(duì)性，信訪與社會(huì)矛盾問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2012，(2).

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2014-10-11

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安，271018

劉苗苗(1985- )，女，漢，山東泰安人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策；宋明爽(1960- )，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長(zhǎng)、教授，研究方向：公共政策；本文通訊作者。

D632.8

A

1008-8091(2015)01-0079-08