張宏偉

(山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

善治視域下社會(huì)組織參與地方治理探析

張宏偉

(山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

地方治理是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，轉(zhuǎn)型時(shí)期的地方政府面臨著前所未有的治理困境。社會(huì)組織作為多元治理主體之一，在彌補(bǔ)政府公共服務(wù)不足、提升地方治理水平方面發(fā)揮著重要作用。山東省新泰市依托平安協(xié)會(huì)構(gòu)建的平安共建機(jī)制，就政府與社會(huì)組織合作參與地方治理進(jìn)行了有益探索，形成的“新泰模式”體現(xiàn)了政府權(quán)力向社會(huì)的回歸和還政于民的治理趨勢(shì)，這一模式為地方政府推進(jìn)治理創(chuàng)新、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“善治”提供了理論分析框架和實(shí)踐范例。

地方治理;社會(huì)組織;平安協(xié)會(huì);善治

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。地方政府作為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，其治理能力和治理模式的優(yōu)劣不僅直接決定著國(guó)家治理的績(jī)效，也對(duì)鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)產(chǎn)生著重要的影響。

一、我國(guó)地方政府治理面臨的困境

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)生著深刻的變化，一方面經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)軌，綜合國(guó)力和人民生活水平大幅提升;另一方面社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型，社會(huì)階層和利益關(guān)系加劇分化，各種矛盾碰頭疊加，地方政府在處理各類矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)基層治理創(chuàng)新中面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn):

(一)治理理念滯后。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，相當(dāng)一部分地方政府仍然習(xí)慣于“權(quán)威政府”、“全能政府”的角色，延續(xù)著“大政府小社會(huì)”、“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的管控思維，它們大多采用行政化的方式干預(yù)社會(huì)事務(wù)，“政治權(quán)力可以侵入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)人生活的諸多方面，原則上它不受法律、思想、道德的限制”①鄒讜:《二十世紀(jì)中國(guó)政治——從宏觀歷史與微觀行動(dòng)的角度看》，香港牛津大學(xué)出版社1994年版，第69頁(yè)。。在這種理念支配下，地方政府仍過(guò)多地依靠行政層級(jí)制并通過(guò)行政命令進(jìn)行施政，而事實(shí)上單位制的逐步解構(gòu)對(duì)行政管控產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，國(guó)有企業(yè)下崗人員、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員、自由職業(yè)者等大量“社會(huì)人”急劇增加，超出了政府行政覆蓋的邊界，行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的利益差異越來(lái)越大，傳統(tǒng)的治理方式已明顯不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的需要，迫切需要地方政府在治理理念上進(jìn)行創(chuàng)新。

(二)治理體制錯(cuò)位。由于體制轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜性和改革的漸進(jìn)性，地方政府轉(zhuǎn)變職能的任務(wù)仍然繁重。一方面政府還管著一些不該管、管不了的事情，表現(xiàn)在政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、行政許可事項(xiàng)仍然過(guò)多、審批環(huán)節(jié)過(guò)于繁瑣，地方政府在基層治理中存在著宏觀管理微觀化的問(wèn)題;另一方面有些該由政府管的事情卻沒(méi)有管好、管到位，出現(xiàn)了管理的“真空地帶”，特別是政府在履行公共服務(wù)職能上還比較薄弱，對(duì)地方就業(yè)、醫(yī)療、義務(wù)教育、公民權(quán)益保障等公共產(chǎn)品提供不足，政府的身份還沒(méi)有從“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”，在基層治理中越位、缺位、錯(cuò)位的問(wèn)題仍然比較突出。

(三)治理能力缺失。地方政府治理能力，是指地方政府在特定的區(qū)域環(huán)境和制度條件下，通過(guò)獲取、配置及整合各種有形資源和無(wú)形資源而形成獨(dú)特政府行為模式的能力。②彭景陽(yáng):《走向善治的地方政府治理能力構(gòu)成要素分析》，《江蘇廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期。在公民意識(shí)覺(jué)醒、社會(huì)階層多元化以及社會(huì)治理新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)的今天，地方政府僅靠安排任務(wù)、督導(dǎo)考核等傳統(tǒng)單一線性的方式調(diào)度推動(dòng)工作，已凸顯出治理能力的不足。治理能力現(xiàn)代化要求地方政府具備識(shí)別和整合利益能力、協(xié)調(diào)合作能力、維護(hù)參與網(wǎng)絡(luò)能力、尊重公民權(quán)利能力、危機(jī)回應(yīng)處置能力、選擇參與策略能力等八項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容。①堵琴囡:《公民參與視野下的地方政府治理能力建設(shè)——基于中國(guó)語(yǔ)境的分析》，《城市觀察》2014年第3期。目前大多數(shù)地方政府普遍缺乏這些能力，同時(shí)也缺乏法治和服務(wù)的本領(lǐng)，表現(xiàn)在不善于綜合運(yùn)用法、理、情等手段施政，在處理社會(huì)矛盾和群體性事件時(shí)簡(jiǎn)單生硬，往往將政府和群眾對(duì)立了起來(lái)，長(zhǎng)此以往將嚴(yán)重影響地方政府的治理根基。解決好這些問(wèn)題，要求政府必須高度重視并盡快提升其治理能力。

(四)治理模式單一。在現(xiàn)代社會(huì)，一個(gè)成熟的治理體系應(yīng)由三大板塊構(gòu)成:即政府、企業(yè)和社會(huì)組織，這三大板塊構(gòu)成整個(gè)社會(huì)“三位一體”的治理架構(gòu)，其中企業(yè)作為營(yíng)利性組織有其特殊性，而對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的管理和服務(wù)，則需要政府與社會(huì)組織協(xié)同共治。目前來(lái)看，作為重要治理資源之一的社會(huì)組織在我國(guó)發(fā)育還不完善，社會(huì)組織不僅數(shù)量少，活動(dòng)領(lǐng)域窄，而且?guī)缀鯖](méi)有程序性的軌道可以自主參與公共事務(wù)管理的協(xié)商與合作，更不要說(shuō)與政府形成雙邊對(duì)等的關(guān)系。②邵宇:《論轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)地方政府治理模式的創(chuàng)新》，《行政與法》2011年第1期。在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，可以預(yù)見(jiàn)政府仍將是社會(huì)治理的主導(dǎo)力量，但這不妨礙在一元化治理框架內(nèi)探索建立社會(huì)組織“嵌入式合作”治理模式，以最大程度地降低政府治理的難度和成本，豐富政府治理的手段。

二、治理與善治理論的提出及基本內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方國(guó)家針對(duì)政府管理過(guò)程中出現(xiàn)的財(cái)政危機(jī)和效率危機(jī)，開(kāi)始對(duì)以馬克斯·韋伯為代表的傳統(tǒng)公共行政理論進(jìn)行反思和批判，治理理論逐漸被西方政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的學(xué)者所關(guān)注，成為一種重要的分析框架和方法工具。治理理論的創(chuàng)始人之一美國(guó)學(xué)者詹姆斯·N·羅西瑙把“治理”界定為:“一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制。這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)?！雹壅材匪埂·羅西瑙:《沒(méi)有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第4、5頁(yè)。英國(guó)學(xué)者格里·斯托克對(duì)有關(guān)治理的各種概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國(guó)學(xué)者已經(jīng)提出了關(guān)于治理的五種主要觀點(diǎn):①治理意味著一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者;②治理主體不僅僅局限于政府，國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì);③多元化的治理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系;④治理參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)并進(jìn)行合作;⑤治理的手段方法不再局限于政府的權(quán)力等，還存在其它的方法和技術(shù)。④格里·斯托克(Gerry Stoker):《作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》1999年第1期。

在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義最具有代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，并在報(bào)告中對(duì)治理作出了如下界定:治理是各種機(jī)構(gòu)或個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，也是使相互沖突的不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種非正式的制度安排。它有四個(gè)特征:治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程;治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門(mén)，或包括私人部門(mén);治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。⑤俞可平:《治理與善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期。善治即良好的治理，是隨著治理理論的發(fā)展而提出的新概念。治理是善治的理論基礎(chǔ)，善治是治理的目標(biāo)導(dǎo)向。概括地說(shuō)，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其本質(zhì)特征是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。⑥陳廣勝:《走向善治》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第101、102頁(yè)。

20世紀(jì)90年代至今，在俞可平、毛壽龍等學(xué)者的推動(dòng)下，治理和善治理論在我國(guó)迅速傳播。毛壽龍、張成福認(rèn)為，治理轉(zhuǎn)型就是從傳統(tǒng)治理之道向現(xiàn)代治理之道的變革，也是政府再造的過(guò)程。中國(guó)政府治道變革的目標(biāo)是建立有限政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府和開(kāi)放政府等。⑦毛壽龍:《現(xiàn)代治道與治道變革》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第6期;張成福:《變革時(shí)代的中國(guó)政府改革與創(chuàng)新》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第9期。俞可平則認(rèn)為，善治要求具備合法性、法治、透明性、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正等十大基本要素。⑧俞可平:《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第17頁(yè)。他還認(rèn)為，善治顯示出國(guó)家與社會(huì)或者說(shuō)政府與公民之間的良好合作關(guān)系，從全社會(huì)的范圍看，善治離不開(kāi)政府，但更離不開(kāi)公民，沒(méi)有公民的積極參與和合作，至多只行善政，而不會(huì)有善治。⑨俞可平:《權(quán)利政治與公益政治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第147頁(yè)。

三、地方治理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)觀察——新泰市平安協(xié)會(huì)建設(shè)的實(shí)踐

新泰市位于魯中腹地，人口140．3萬(wàn)，周邊與四市九縣交界，境內(nèi)平原、山區(qū)、庫(kù)區(qū)、礦區(qū)并存，工礦企業(yè)集中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是回、漢居住區(qū)，流動(dòng)人口多，社情民意復(fù)雜。針對(duì)基層維穩(wěn)形勢(shì)日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，新泰市依托建立平安協(xié)會(huì)，走出了一條動(dòng)員社會(huì)力量參與地方治理的新路子，其核心是將民間社會(huì)資本通過(guò)平安協(xié)會(huì)吸納進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，有效解決了單純靠政府治理成本過(guò)大、效率不高的問(wèn)題，探索構(gòu)建起以人民群眾為主體、依靠群眾而又造福群眾的現(xiàn)代社會(huì)治理新格局。

(一)新泰市平安協(xié)會(huì)的產(chǎn)生過(guò)程

第一個(gè)時(shí)期:平安協(xié)會(huì)的發(fā)起——“看家護(hù)院”階段

2006年，隨著全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入受到較大影響，由此帶來(lái)的資金短缺、基層警力不足、治安防范薄弱、社會(huì)治理體制與人民群眾要求不相適應(yīng)的問(wèn)題日益突出，新泰市農(nóng)村治安發(fā)案率明顯上升。2006年2月，新泰市汶南鎮(zhèn)55位民營(yíng)企業(yè)家發(fā)起成立平安協(xié)會(huì)，他們自發(fā)籌集會(huì)費(fèi)48．5萬(wàn)元，組建專職治安巡邏隊(duì)，更換巡邏車(chē)輛，在鎮(zhèn)區(qū)主要部位安裝電子監(jiān)控設(shè)施，平安協(xié)會(huì)運(yùn)行一個(gè)月，全鎮(zhèn)可防性案件下降了80%，社會(huì)治安明顯好轉(zhuǎn)。平安協(xié)會(huì)按章程辦事，既不占用行政事業(yè)編制，也不增加群眾負(fù)擔(dān)，還能有效協(xié)助基層黨委政府解決社會(huì)治安問(wèn)題。處于萌芽階段的平安協(xié)會(huì)，以嶄新形式落實(shí)了社會(huì)治安群防群治的精神，動(dòng)員社會(huì)力量配合黨委政府提供了社會(huì)公共安全產(chǎn)品，已顯示出其強(qiáng)大的生命力。①韓旭:《擴(kuò)大公眾參與，創(chuàng)新社會(huì)管理——山東省新泰市平安機(jī)制調(diào)研報(bào)告》，《中國(guó)政治參與報(bào)告(2012)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第235頁(yè)。

第二個(gè)時(shí)期:平安協(xié)會(huì)的發(fā)展——化解矛盾糾紛階段

新泰市委敏銳地捕捉和發(fā)現(xiàn)了“平安協(xié)會(huì)”這一新生事物，2006年5月召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，及時(shí)總結(jié)推廣了汶南鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)，隨后全市20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都相繼成立了平安協(xié)會(huì)。在此期間，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平安協(xié)會(huì)積極圍繞項(xiàng)目征地、房屋拆遷、企業(yè)改制中引發(fā)的矛盾糾紛展開(kāi)工作，上為黨委政府分憂，下為廣大群眾解難，在黨委政府和人民群眾之間架起了“連心橋”。2008年6月，新泰市在民政部門(mén)注冊(cè)成立了山東省第一家縣級(jí)平安協(xié)會(huì)，并將平安協(xié)會(huì)的職能由看家護(hù)院擴(kuò)展到化解矛盾糾紛及協(xié)助政府處理群體性事件。禹村鎮(zhèn)是新泰市最大的回民鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平安協(xié)會(huì)通過(guò)廣泛吸收回族會(huì)員，利用他們的優(yōu)勢(shì)調(diào)解回回、回漢之間的矛盾糾紛，防止家族械斗和民族沖突，形成了維護(hù)穩(wěn)定的新局面。

第三個(gè)時(shí)期:平安協(xié)會(huì)的逐步完善——?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理階段

以2008年9月泰安市委政法委在新泰召開(kāi)平安協(xié)會(huì)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)為標(biāo)志，平安協(xié)會(huì)建設(shè)進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展階段。新泰市委、市政府制定出臺(tái)了《關(guān)于深化平安協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》等文件，進(jìn)一步明確了平安協(xié)會(huì)是在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治組織，其主要職責(zé)是參與治安防范、矛盾糾紛化解、突發(fā)事件處置、法制宣傳教育等。平安協(xié)會(huì)運(yùn)行以來(lái)，團(tuán)結(jié)凝聚了一大批鄉(xiāng)村能人，有效服務(wù)了人民群眾和基層政權(quán)，協(xié)會(huì)得到快速發(fā)展，逐步向全市各個(gè)層級(jí)、各個(gè)領(lǐng)域覆蓋延伸。以平安協(xié)會(huì)建設(shè)和推廣為突破口，新泰市成功構(gòu)建了基層社會(huì)治理的新模式。2011年8月，中央政法委肯定并推廣了新泰依托平安協(xié)會(huì)建設(shè)社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的做法。②《山東新泰市推動(dòng)“平安協(xié)會(huì)”的調(diào)查與思考》，中央政法委調(diào)研報(bào)告28期，2011年8月15日。

(二)新泰市平安協(xié)會(huì)的運(yùn)行特點(diǎn)

一是自治組織性質(zhì)鮮明。新泰市平安協(xié)會(huì)是由社團(tuán)管理部門(mén)審批，按照自愿原則組織起來(lái)的、以促進(jìn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定為基本功能的自治組織，以自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我發(fā)展為宗旨，依法自主開(kāi)展活動(dòng)。平安協(xié)會(huì)的基本工作方式是平等協(xié)商，完全尊重會(huì)員的合法權(quán)利和意愿。會(huì)員大會(huì)是協(xié)會(huì)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，理事會(huì)是協(xié)會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，秘書(shū)長(zhǎng)主持辦事機(jī)構(gòu)日常工作。平安協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源以民間籌資、會(huì)員繳納會(huì)費(fèi)為主，政府適當(dāng)補(bǔ)貼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)新泰市平安協(xié)會(huì)每年籌集會(huì)費(fèi)1500萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平安協(xié)會(huì)每年籌集會(huì)費(fèi)700多萬(wàn)元，市財(cái)政每年列支200萬(wàn)元作為平安協(xié)會(huì)補(bǔ)助資金，有效保障了平安協(xié)會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)和工作開(kāi)展。

二是治理資本優(yōu)勢(shì)突出。新泰市平安協(xié)會(huì)的突出特點(diǎn)是善于調(diào)動(dòng)和運(yùn)用民間資源，由當(dāng)?shù)氐赂咄氐睦宵h員、老干部、老模范作為會(huì)員主力，他們來(lái)自基層、熟悉社情民意、群眾威信高，在處理涉穩(wěn)問(wèn)題和突發(fā)事件時(shí)，既能做到正確理解和貫徹黨委政府意圖，又能充分利用地緣、人緣、親緣的優(yōu)勢(shì)，用群眾易于接受的方式，依情依理進(jìn)行溝通協(xié)商，使各類矛盾糾紛得以及時(shí)有效化解。新泰市通過(guò)搭建“平安協(xié)會(huì)”這個(gè)載體平臺(tái)，用組織機(jī)制落實(shí)了“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的要求，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定工作的多元治理。

三是平安共建多元參與。在利益格局日益復(fù)雜化和人民群眾訴求愈益凸顯的新形勢(shì)下，新泰市注重在政府、企業(yè)、社會(huì)共同利益指向上尋求最佳結(jié)合點(diǎn)，支持平安協(xié)會(huì)通過(guò)社會(huì)化動(dòng)員、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式開(kāi)展平安共建，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定工作的多元治理。從人員構(gòu)成上看，黨委、政府、社會(huì)精英、人民群眾和企業(yè)家都參與進(jìn)來(lái)，形成了合力;從經(jīng)費(fèi)保障上看，以民間籌資、企業(yè)會(huì)員繳納會(huì)費(fèi)及提供贊助為主，政府財(cái)政適當(dāng)予以補(bǔ)貼;從運(yùn)作方式上看，在政府引導(dǎo)下，平安協(xié)會(huì)開(kāi)展工作既有群眾自發(fā)性行動(dòng)、也有高明的市場(chǎng)化運(yùn)作，這些措施有效解決了過(guò)去單純靠政府管控治理成本過(guò)大、覆蓋不廣的問(wèn)題，形成了社會(huì)平安人人有責(zé)、平安社會(huì)人人共享的局面。

四是處突維穩(wěn)架構(gòu)新穎。突發(fā)事件的發(fā)生往往是矛盾激化的表現(xiàn)。妥善處置好突發(fā)事件，對(duì)維護(hù)基層穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)“善治”至關(guān)重要。平安協(xié)會(huì)會(huì)員鄉(xiāng)情濃、人情厚、政策熟，能夠發(fā)揮“第三方”的超脫優(yōu)勢(shì)，梳理出處置問(wèn)題雙方都能接受的平衡點(diǎn)，不僅有利于理順情緒、化解民怨、解決問(wèn)題，而且可以做到慎用、少用或不用警力，起到“防浪堤”、“減壓閥”的作用。經(jīng)過(guò)幾年的探索實(shí)踐，新泰初步形成了“黨委政府坐鎮(zhèn)指揮、平安協(xié)會(huì)先期介入、公安隊(duì)伍壓住陣腳、基層黨群組織迅速跟進(jìn)”的“立體三角架構(gòu)”處突機(jī)制，從組織領(lǐng)導(dǎo)、決策指揮、現(xiàn)場(chǎng)處置、善后工作到整個(gè)社會(huì)面穩(wěn)控，構(gòu)建起了環(huán)環(huán)相扣的處置突發(fā)事件工作體系，確保了社會(huì)大局穩(wěn)定。

(三)新泰市平安協(xié)會(huì)建設(shè)的主要成效

經(jīng)過(guò)近八年的實(shí)踐探索，平安協(xié)會(huì)在新泰已由星星之火迅速形成燎原之勢(shì)，其在加強(qiáng)地方治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的價(jià)值正充分顯現(xiàn)，特別是在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，凸顯出平安協(xié)會(huì)作為“善治”第三方組織“快速到位、迅速滅火、勸散群眾、消化矛盾”的作用，有效提升了地方黨委政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的治理水平。

一是建立起完備的平安協(xié)會(huì)體系。新泰市按照分類指導(dǎo)、整體推進(jìn)的原則，采取行政村單獨(dú)成立、區(qū)域村莊聯(lián)片成立、地企雙方聯(lián)合成立、新型農(nóng)村社區(qū)同步規(guī)劃成立等方式，推動(dòng)平安協(xié)會(huì)逐步向全市各鄉(xiāng)村、基層單位延伸覆蓋。目前，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全部成立了平安協(xié)會(huì)，電力、教育、衛(wèi)生、住建4個(gè)行業(yè)和796個(gè)村組建了平安協(xié)會(huì)分會(huì)，全市共發(fā)展單位會(huì)員1326個(gè)、個(gè)人會(huì)員1．5萬(wàn)人。新礦集團(tuán)等8家駐新企業(yè)也陸續(xù)成立平安協(xié)會(huì)，重點(diǎn)調(diào)解地企之間和企業(yè)內(nèi)部矛盾糾紛，協(xié)助解決企業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)期遺留的疑難問(wèn)題。遍及城鄉(xiāng)的平安協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)和廣大會(huì)員，成為基層治理結(jié)構(gòu)中的一支重要力量，使治理主體由政府單一主體向多元主體演變，為實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織合作的“善治”打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是形成了多元化解矛盾糾紛的新機(jī)制。在化解社會(huì)矛盾中，新泰市專門(mén)制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的意見(jiàn)》，整合人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解和民間調(diào)解四支力量，把平安協(xié)會(huì)的民間調(diào)解融入矛盾糾紛大格局，充分發(fā)揮“三老”隊(duì)伍“法、情、理”并用的調(diào)解優(yōu)勢(shì)，有效控制和化解矛盾糾紛由“產(chǎn)生期”向“發(fā)酵期”、由“發(fā)酵期”向“惡化期”轉(zhuǎn)化的“拐點(diǎn)”，使得一些群眾與政府之間的對(duì)抗性矛盾轉(zhuǎn)化為非對(duì)抗性矛盾，大大減少了矛盾糾紛進(jìn)入信訪和司法渠道的流量。目前在新泰，已經(jīng)形成了政府調(diào)控機(jī)制與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會(huì)民主力量互動(dòng)、事件聯(lián)處、治安聯(lián)防、信訪聯(lián)接、糾紛聯(lián)調(diào)、問(wèn)題聯(lián)治、教育聯(lián)勸、信息聯(lián)享、案件聯(lián)結(jié)、平安聯(lián)創(chuàng)的“三互九聯(lián)”新機(jī)制。①包心鑒、李錦、劉玉:《平安之路》，人民出版社2010年版，第4頁(yè)。2006年以來(lái)，新泰市各級(jí)平安協(xié)會(huì)共參與并成功調(diào)處各類矛盾糾紛9000余件，參與處置涉法涉訴信訪案件300余起，無(wú)一引發(fā)大的問(wèn)題，平安協(xié)會(huì)成為名副其實(shí)“為政府分憂、為群眾解難”的創(chuàng)新型社會(huì)組織。

三是構(gòu)筑起社會(huì)治安防控的新體系。針對(duì)基層公共安全產(chǎn)品不足、治安力量薄弱的問(wèn)題，新泰市鄉(xiāng)兩級(jí)在逐步加大財(cái)政投入的同時(shí)，大力支持平安協(xié)會(huì)通過(guò)社會(huì)化動(dòng)員方式，積極籌集治安經(jīng)費(fèi)，發(fā)動(dòng)群眾參與社會(huì)治安聯(lián)防聯(lián)控。2008年，市平安協(xié)會(huì)拿出100萬(wàn)元會(huì)費(fèi)，幫助鎮(zhèn)村建立專職巡防、聯(lián)戶聯(lián)防等五種形式的巡邏隊(duì)伍;2009年實(shí)施了投資5700萬(wàn)元的“天目工程”，其中市平安協(xié)會(huì)會(huì)員單位聯(lián)通公司投資4700萬(wàn)元，市鄉(xiāng)財(cái)政和平安協(xié)會(huì)籌資1000萬(wàn)元，在全市農(nóng)村共安裝電視監(jiān)控探頭1200個(gè);2013年又追加投資3750萬(wàn)元，在全市重要路口路段安裝高清治安卡口39處、電子警察42處、視頻監(jiān)控109處，在村居、企事業(yè)單位新安裝監(jiān)控探頭6405個(gè)，使全市14190個(gè)監(jiān)控探頭實(shí)現(xiàn)了市鎮(zhèn)村三級(jí)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了村村實(shí)時(shí)監(jiān)控、重點(diǎn)部位全面覆蓋、主要路段無(wú)縫銜接。另外，市平安協(xié)會(huì)還扶持出版了《平安文化漫畫(huà)系列手冊(cè)》鄉(xiāng)村版和中小學(xué)版，在120個(gè)村建成了“平安文化墻”，增強(qiáng)了普法教育的針對(duì)性和實(shí)效性。2013年，全市刑事案件、侵財(cái)性案件發(fā)案分別下降21．7%、16．7%;2014年上半年，全市刑事發(fā)案同比下降21．46%，侵財(cái)性案件發(fā)案下降29．7%，群眾對(duì)社會(huì)治安的滿意率為97．75%，同比提高1．5個(gè)百分點(diǎn)。

四是優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。新泰市通過(guò)加強(qiáng)平安協(xié)會(huì)建設(shè)，依法、及時(shí)、就地化解矛盾糾紛，把消極因素轉(zhuǎn)化為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的積極因素，有力夯實(shí)了社會(huì)穩(wěn)定的根基，全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了政通人和、平安發(fā)展的良好局面。2011年新泰被確定為山東省社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)縣市，2012年被山東省委、省政府授予全省縣域科學(xué)發(fā)展突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)，2014年新泰市在全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力與科學(xué)發(fā)展百?gòu)?qiáng)縣排名中位居第34位，新泰市群眾滿意度連續(xù)兩年位居泰安各縣市區(qū)第一名。

四、平安協(xié)會(huì)建設(shè)的啟示

黨的十八大提出要健全完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制，為公眾參與社會(huì)管理、實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治提供了直接的政策依據(jù)。平安協(xié)會(huì)作為依法設(shè)立的群眾自治組織，有效嵌入到政府主導(dǎo)的地方治理結(jié)構(gòu)中，通過(guò)與政府良性合作互動(dòng)，創(chuàng)新性地實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)社會(huì)控制向現(xiàn)代社會(huì)善治的轉(zhuǎn)變。新泰建立平安協(xié)會(huì)的實(shí)踐，給我們帶來(lái)以下幾點(diǎn)啟示:

(一)深入推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能和創(chuàng)新治理理念。要實(shí)現(xiàn)地方治理的創(chuàng)新，首先要求政府將職能界定清晰，改變過(guò)去在社會(huì)管理領(lǐng)域包攬一切的制度安排，盡快實(shí)現(xiàn)“全能政府”、“無(wú)限政府”向“服務(wù)政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，把長(zhǎng)期集中掌握的公共權(quán)力和公共資源更多地向其它社會(huì)治理主體釋放;同時(shí)要加快政府從“公共產(chǎn)品唯一供給者”的觀念中解脫出來(lái)，理性認(rèn)可善治模式的價(jià)值以及社會(huì)組織在其中的應(yīng)有地位，建立政府與社會(huì)平等合作關(guān)系，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量和政府治理的公眾滿意度。

(二)積極構(gòu)建多元合作的治理模式。按照治理和善治理論的基本觀點(diǎn)，社會(huì)管理主體多元化是未來(lái)社會(huì)管理格局發(fā)展的必然趨勢(shì)。①黃靜、周宇:《基層社會(huì)管理的社會(huì)協(xié)同問(wèn)題研究》，《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。社會(huì)組織作為一種以公益性、互益性為活動(dòng)方式和獨(dú)立于黨政體系、企事業(yè)單位之外的正式組織，其最大優(yōu)勢(shì)是可以利用特有的中立性和中介性質(zhì)，在協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)、政府與公民關(guān)系上發(fā)揮獨(dú)特作用。新泰平安協(xié)會(huì)良好運(yùn)行的實(shí)踐證明，社會(huì)組織能夠?qū)€(gè)體公民整合到有共同目標(biāo)的組織中來(lái)，并利用規(guī)則和權(quán)威對(duì)社會(huì)成員的利益關(guān)系實(shí)行有效調(diào)節(jié)，從而使大量利益矛盾在組織內(nèi)得到合理解決，以保持社會(huì)秩序的穩(wěn)定。目前來(lái)看，公共需求增長(zhǎng)與公共服務(wù)相對(duì)不足的矛盾將長(zhǎng)期存在并不斷激化，迫切需要地方政府整合和吸納以社會(huì)組織為主的多方力量構(gòu)建合作治理框架，最大限度地實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社會(huì)自治管理的對(duì)接與耦合，為最終實(shí)現(xiàn)善治奠定制度基礎(chǔ)。

(三)大力培育和發(fā)展公民社會(huì)。社會(huì)善治的實(shí)現(xiàn)需要現(xiàn)代理性公民的參與。由于我國(guó)基層民主政治發(fā)展還不完善，公民在參與社會(huì)生活時(shí)容易出現(xiàn)急躁、盲從的傾向，不善于理性客觀地表達(dá)自己的訴求意愿，甚至容易積聚和引發(fā)群體性事件。而平安協(xié)會(huì)天然的群眾性使其成為協(xié)調(diào)政府與公民之間的平衡器，對(duì)培養(yǎng)現(xiàn)代公民社會(huì)意義重大。一方面平安協(xié)會(huì)把分散的公眾組織起來(lái)參與社會(huì)公共事務(wù)，形成了制度化表達(dá)利益訴求的渠道;另一方面公眾也在參與平安協(xié)會(huì)的過(guò)程中養(yǎng)成遵守制度的規(guī)范習(xí)慣，并在合作、參與、協(xié)商過(guò)程中逐漸培養(yǎng)寬容、妥協(xié)、理性等現(xiàn)代公民意識(shí)。②夏曉麗:《公眾參與社會(huì)善治的經(jīng)驗(yàn)研究》，載《平安之路》，人民出版社2010年版，第198頁(yè)。平安協(xié)會(huì)的出現(xiàn)，催生著現(xiàn)代公民精神的成長(zhǎng)，為善治的實(shí)現(xiàn)提供了良好的空間和最廣泛的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)。

(四)健全完善社會(huì)組織參與地方治理的外部機(jī)制。建立良好的外部機(jī)制是社會(huì)組織參與和服務(wù)基層治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。總結(jié)新泰市加強(qiáng)平安協(xié)會(huì)建設(shè)的做法，應(yīng)著力加強(qiáng)三個(gè)方面的機(jī)制創(chuàng)新:一是建立對(duì)社會(huì)組織“體制性容納”機(jī)制。以簡(jiǎn)化社團(tuán)管理登記為基礎(chǔ)，賦予社會(huì)組織自我管理的合法地位，并配套建立自上而下的政府支持系統(tǒng)和協(xié)同支持系統(tǒng)。二是構(gòu)建社會(huì)組織“樞紐型”工作體系和運(yùn)作機(jī)制。充分發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，整合服務(wù)資源，有效承接政府剝離出來(lái)的社會(huì)事務(wù)管理項(xiàng)目，激發(fā)社會(huì)組織參與基層治理的創(chuàng)造活力。③吳彥亭:《社會(huì)組織協(xié)同創(chuàng)新社會(huì)管理的問(wèn)題與思考》，《政治與公共管理》2012年第3期。三是創(chuàng)新政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制。完善公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策，形成政府引導(dǎo)、企事業(yè)單位和公民廣泛參與的公共服務(wù)提供機(jī)制，吸引更多的社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。

(責(zé)任編輯:張婧)

D035

A

1003-4145［2015］01-0173-05

2014-11-09

張宏偉(1972—)，女，山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生。