吳 艷，李雪蓮

（云南交通職業(yè)技術學院社科部，昆明 650101）

改革開放后，雖經(jīng)幾次改革，但我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構膨脹、人員臃腫和政府職能錯位等問題依然沒有得到解決。為了解決上述問題，以轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的職能推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構服務三農為目標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，就成了2004年以來農村改革的一個重要任務。這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革產生了怎樣的影響?是否收到了預期的效果?是否會像以前改革一樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構總陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)當中？鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能真的徹底轉變了嗎？縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的關系理順了嗎？實際上，這些問題的回答，不僅需要宏觀層面的分析，也需要微觀層面的考察，只有將宏觀和微觀兩個層面的觀察與分析結合起來，才能在比較客觀的事實材料基礎上進行判斷，做出實事求是的回答。鑒于此，本文試圖結合中央、國務院鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革精神和M鎮(zhèn)機構改革的實踐，分析研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運行現(xiàn)狀，進而以微明宏，全面審視我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的制度設計，提出完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的對策性建議。

一、“后農業(yè)稅時代”M鎮(zhèn)機構改革

作為農村稅費改革的配套改革之一，始于2004年的此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，首先在安徽、吉林、黑龍江、湖北等部分地區(qū)進行試點。隨著農村綜合改革的不斷深入，中央提出了加強社會主義新農村建設、加快推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化進程等新的戰(zhàn)略部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革內容不斷深化，試點范圍也逐漸擴大到全國。由此，M鎮(zhèn)新一輪的機構改革主要有撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、黨政機關機構改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革、鄉(xiāng)財縣管、公推公選等。

（一）撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)

M鎮(zhèn)合并了一個鄉(xiāng)。合并前M鎮(zhèn)原有在崗職工62人（其中男40人、女22人，公務員23人、工人12人、技術人員24人、職員3人），合并之后新的M鎮(zhèn)機構有在崗職工122人，合并前后的人員沒有任何變化，這意味著M鎮(zhèn)政府沒有進行人員精簡。合并后，M鎮(zhèn)黨委、政府有在崗職工有50人，其中，領導班子成員8人、黨政綜合辦15人、人大紀委辦2人、經(jīng)濟發(fā)展辦12人、社會事務辦13人。

（二）黨政機關機構改革

2005年M鎮(zhèn)黨政機關機構設置主要有黨政綜合辦公室、人大、紀委辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室和社會事務辦公室。然而，2011年的黨政機關機構改革是在2005年基礎之上進行了一些調整，即黨政辦公室增加部分職能、取消了人大、紀委辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室增加部分職能、社會事務辦公室增加部分職能、增加社會治安綜合治理辦公室。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革

2005年M鎮(zhèn)的事業(yè)單位設置主要有農經(jīng)站、文化站、廣播站、計劃生育服務所、公路管理所和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理所。根據(jù)2011年中央、省文件精神，M鎮(zhèn)的事業(yè)單位設置有1個財政所和6個中心。即財政所、農業(yè)服務中心、林業(yè)服務中心、人口和計劃生育服務中心、文化體育和廣播電視服務中心、國土和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設服務中心和社會保障服務中心。

（四）鄉(xiāng)財縣管

M鎮(zhèn)根據(jù)中央、省、市關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革文件精神，實行“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，即每年鎮(zhèn)財政收入全部上劃到縣里保管，每年縣里只給鎮(zhèn)里有限的辦公經(jīng)費。

（五）公推公選

M鎮(zhèn)于2009年進行公推公選鎮(zhèn)長候選人，這是干部人事制度改革創(chuàng)新的累積性成果，并具有突破性的創(chuàng)舉，確實實現(xiàn)了干部選拔任用的開放與民主。但是，筆者在田野調查中發(fā)現(xiàn)，公推公選仍處于起步階段，在實際操作中還有許多亟待完善的地方。

二、M鎮(zhèn)機構改革的效果

為了解M鎮(zhèn)機構改革效果，筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾進行了訪談和問卷調查，從中可以看出成效與欠缺。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革取得了一定成效

新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革是在農村綜合改革背景下進行的，是對農村上層建筑的一次重大調整，對新時期“三農”戰(zhàn)略的實施具有重要作用。這次改革首次把加強為農服務作為改革的出發(fā)點和落腳點，使農民群眾共享改革成果，是行政改革堅持以人為本、適應人民需求的一次有益的嘗試，在一定程度上取得了成效，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.黨政機關機構改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和領導職數(shù)進一步精簡，組織結構得到優(yōu)化，守住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制和實有人員“只減不增”的底線，制止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期以來亂進人現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制膨脹的勢頭得到有效遏制。另外，理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部關系，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作作風從經(jīng)驗型向學習型轉變、從權力型向能力型轉變、從隨意型向規(guī)范型轉變、從管制型向服務型轉變。

2.“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理體制，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為，遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構濫用辦公經(jīng)費的現(xiàn)象，從而減少和節(jié)約了行政開支。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“一所六中心”改革，分離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構中的政府與事業(yè)單位的關系，理順了縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位的條塊關系，整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務三農的有限資源，從而促使了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的社會管理和公共服務職能，提高了為農服務的質量。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的職能轉變緩和了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農民緊張關系。農業(yè)稅取消之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最主要工作就是要向村民催交農業(yè)稅和其他費用，加上計劃生育政策的執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農民的關系極其緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的合法性備受質疑。然而，農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不用再向農民催交農業(yè)稅和其他費用了，反而為農民提供各種補貼，還有新農合、農村低保和養(yǎng)老保險的執(zhí)行，給農民帶來了實惠，從而緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農民的緊張關系。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構工作難度加大

雖然本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革取得了一定成效，并且“后農業(yè)稅時代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構不用再催收農業(yè)稅了，以前計劃生育硬指標也變成了軟指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民的關系得到了緩和，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的工作難度卻加大了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構工作的難度加大表現(xiàn)在以下方面。

1.財政資源匱乏和權力弱小，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構難以應對壓力型體制之下不切實際的“高指標、多任務”。一方面，農業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構呈現(xiàn)財政資源匱乏和權力弱小的現(xiàn)實狀態(tài)。①周飛舟用“空殼化”來形容稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源匱乏的程度，參見周飛舟：《轉移支付何以解救縣鄉(xiāng)財政》，《南風窗》，2006年第5期。趙樹凱則用“虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力”來概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力弱小的事實[1]；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際能力難以應對上級制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標任務。在財政資源匱乏和權力弱小的現(xiàn)實情形之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構通過制度化的官僚制運作方式往往很難完成壓力型體制下的“高指標、多任務”，于是就容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“造假”、“共謀”、“擺平”等非正式的權力技術，來應對壓力型體制下的“高指標、多任務”，最終使部分國家政策或上級制訂的目標任務并沒有得到貫徹執(zhí)行。

2.面對“一票否決”的制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不堪重負。每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構除了要跟上級黨委、政府，多個部門簽各種“責任狀”以外，還要面對眾多的“一票否決”事項。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，在眾多政績考核指標中，“一票否決”顯然最具“硬度”，可以最大限度凸顯對相應工作的重視程度，最能牽動被考核者的神經(jīng)?！耙黄狈駴Q”事項覆蓋范圍越來越廣，除了常設性的“一票否決”事項，如計劃生育、安全生產、社會綜合治理、黨風廉政、控輟保學等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要面對因具體工作而增加的一些臨時性“一票否決”，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力不斷增加，使得不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在“高壓線”前深感不堪重負，疲于應對。

3.新的工作任務增多。隨著農村工作日益受到中央和地方黨委政府的重視，農村的配套改革項目也逐漸增多，如新農合、農村新型養(yǎng)老保險、新農村建設、定點扶貧、干部下鄉(xiāng)等等這些工作實際上都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構來落實。除了完成法定職能和上級交辦的工作任務之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構出于自身政績的驅動，還要從事許多能夠顯示出其自身政績的事務。另外，為應付上面檢查每天要填報的各種表格和材料，也是令鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭痛的事情。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革對策

雖然“后農業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的工作面臨很多困難，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革并不是已經(jīng)走到終點，相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革實際上還有較大的空間，從依法行政和服務三農的目標衡量，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革至少還可以從三個方面推進。

（一）收縮權力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構相對于縣級政權而言權力較小，但相對于村委會來說權力卻很大，由此也導致鄉(xiāng)村關系不順，致使村委會在法律實踐上異化成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的派出機構，村民自治呈現(xiàn)出行政化的趨勢。要改變這種趨勢，還是應當繼續(xù)收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的權力。收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力可以從以下幾個方面入手：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構不能插手村委會選舉。村委會是基層群眾性自治性組織，村委會選舉是村民自己行使的權力，作為基層政府不能干涉村民們的意愿選誰和不選誰，只能在選舉業(yè)務方面進行指導和培訓。二是取消“村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”的管理制度。村級財產本應由村民代表大會和村民進行監(jiān)督，但在實踐上卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進行管理和監(jiān)督，這有悖于村民自治管理制度，不利于村民自治意識和能力的培養(yǎng)。三是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構以“責任狀”形式對村委會的管理方式。在目標責任制的管理模式下，上級政府主要是通過“責任狀”方式對下級政府進行管理。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構也用“責任狀”管理方式對村民自治組織進行管理，這儼然把村委會當作鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的派出機構了。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構不能干涉村民的生產經(jīng)營自主權。當前，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構不再強行干涉村民的生產經(jīng)營自主權，但是還會以增長農民收入為由，讓村民搞特色農業(yè)，而不管村民是否同意，更不管村民的損失問題。

（二）擴大服務

中央政府希望通過新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革強化公共服務職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構打造成為服務型政府，那么未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革應進一步擴大服務。一是提供良好的公共服務。公共服務要以農民群眾的利益為重，建立相應的規(guī)章制度，服務農村社會的快速發(fā)展。要樹立為農民服務的意識，積極為農民服務，幫助農民排憂解難，幫助農民增收，為農民的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。要積極為三農服務，一切工作以農民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，千方百計地為滿足農民群眾日益增長的物質文化生活的需要，真正從父母官轉變?yōu)檗r民的公仆。二是綜合治理鄉(xiāng)村環(huán)境。農村的發(fā)展需要優(yōu)美的環(huán)境，農民群眾居住生活的提高也是需要舒適的鄉(xiāng)村環(huán)境。對農村進行綜合整治，徹底改變農村臟、亂、差的生活環(huán)境，美化、亮化、綠化村莊，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項重要任務。三是加強基礎設施建設。城鎮(zhèn)的基礎設施建設比較完善，農村的基礎設施也許因為地域遼闊的原因相對較少，自來水、柏油路、電、天然氣、暖氣等基礎設施在農村普及率很低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要立足于本地的實際，切實加大基礎設施建設的投人，強化基礎設施建設，為農村社會發(fā)展奠定堅實基礎。四是加強農村的養(yǎng)老保險服務、社會救助和農村醫(yī)療保險體系的建設，并且要管好用好國家轉移到農村的各種資金，為鄉(xiāng)村提供必要的社會保障，包括生產保障、教育保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、生活保障及生育保障等。五是為農民和屬地企業(yè)提供便利服務，通過不同形式的服務窗口，直接提供咨詢、代辦、指導、督辦及投訴受理等全方位服務，用實實在在的政策服務、信息服務、技術服務、法律服務保證和促進農村經(jīng)濟發(fā)展上水平。

（三）建立社會主義協(xié)商民主機制是理順鄉(xiāng)村關系的有效途徑

1．依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會的關系

理順鄉(xiāng)村關系的前提就是要依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會的關系，雖然我國《村民委員會組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于基層政權，而村委會屬于群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行指導、支持和幫助，村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作進行協(xié)助，兩者的關系是指導與被指導關系。但是，《村民委員會組織法》對上述內容的規(guī)定過于粗略與原則化，致使各地方執(zhí)行帶有一定的隨意性和趨利避害性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關系實際上成為上下級關系。因此，必須進一步完善《村民委員會組織法》，進一步從法律上合理劃分各自職責權限?？尚械姆桨甘?，各省根據(jù)本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況制定《村組法》實施細則，具體規(guī)定哪些事項由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行指導、支持與幫助，哪些事項必須由村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行協(xié)助，哪些事項是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權干涉的，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關系在法律上更具有可操作性。

2．社會主義協(xié)商民主機制下基層政府和村委會

公民與政府之間的平等對話一直是社會主義民主政治的核心。社會主義協(xié)商民主機制能夠在互惠和平等關系的背景下，展開政府與公民的對話，促進政府了解公民的訴求，重新評價公共政策的合理性。這種機制通過轉變公民和官員參與政治實踐的方式，不僅提供了公民與政府官員在日常活動和統(tǒng)治決策過程中的相互理解，也能夠在出現(xiàn)危機和僵局時找到合作的途徑[2]。推進社會主義協(xié)商民主機制在農村的實現(xiàn)，一方面能夠保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的管理職權和村委會的自治權的實現(xiàn)；另一方面，也能夠增強農民及鄉(xiāng)村干部的民主意識、法制觀念，提高參政議政能力，促進廣大農民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能履行情況進行監(jiān)督，保證基層政府依法履行好自己的管理職能，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構與村委會的雙贏。

3．社會主義協(xié)商民主機制下少數(shù)民族的權利保護

在多民族聚居的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，民族地區(qū)利益多元化的格局正在形成，加上各個少數(shù)民族擁有不同風俗習慣，使得民族地區(qū)利益沖突更加復雜，而協(xié)商民主就是強調要尊重各種不同的利益，承認多元社會的多元利益沖突、分歧。在公眾討論共同問題和沖突的過程中，各種利益能夠自由表達并得以充分考慮，協(xié)商民主不否認政治的基礎是利益；同時，協(xié)商鼓勵公開和改變各種利益，以維護公共利益。協(xié)商過程中的對話和討論趨向于使參與者的偏好轉向公共利益。協(xié)商民主更像是公共論壇而不是競爭的市場，其中，政治討論以公共利益為導向。①轉引自陳家剛：《協(xié)商民主：概念、要素與價值》，《中共天津市委黨校學報》，2005年第3期。或Carolyn Hendriks．The Ambiguous Roleof Civil Society in Deliberative Democracy[J]．（Refereed Paper Presented to the Jubilee Conferenceof the Australasian Political Studies Association）Canberra：Australian National University，October，2002.]因此，在多民族聚居的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行協(xié)商民主，可以在充分尊重各個少數(shù)民族的風俗習慣基礎之上討論、協(xié)商不同的利益沖突，使得各少數(shù)民族的利益能夠自由表達并得以充分考慮，從而消解不同民族群體之間的利益沖突。這樣，不僅有利于尊重少數(shù)民族的風俗習慣，還可以保護少數(shù)民族的合法權利，促進民族團結。

[1]趙樹凱.虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力[N].中國經(jīng)濟時報，2004-11-29.

[2]陳家剛.協(xié)商民主：概念、要素與價值[J].中共天津市委黨校學報，2005，（3）.