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        廣東省公共資源交易市場構(gòu)建路徑研究

        2013-02-08 02:14:32林燕新
        產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊 2013年10期
        關(guān)鍵詞:珠海市公共資源交易市場

        ■ 林燕新

        (湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院,株洲412008)

        廣東省公共資源交易市場構(gòu)建路徑研究

        ■ 林燕新

        (湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院,株洲412008)

        建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要,要使廣東公共資源交易市場最優(yōu),就要厘清影響廣東公共資源交易市場發(fā)展的問題,通過對公共資源管理工作深入研究和探索,找到合理構(gòu)建廣東公共資源交易市場的路徑和方法。

        公共資源 交易市場 廣東

        2012年12月,廣東省編辦印發(fā)《關(guān)于推進公共資源交易體制改革的指導(dǎo)意見》,規(guī)定省級于2013年上半年,市、縣(區(qū))于2013年底前,分別按照“一委一中心”、“一委一辦一中心”的組織架構(gòu),按照“管辦分離、集中交易、規(guī)范運作、加強監(jiān)管、統(tǒng)籌推進”的原則,整合現(xiàn)有資源,構(gòu)建開放、透明、高效的公共資源交易工作體系,建立“政府引導(dǎo)、市場運作、規(guī)范透明、監(jiān)管有力”的公共資源交易平臺和運行機制。因此,尋找構(gòu)建這一平臺和機制的路徑成為當(dāng)前急需研究的課題。

        1 公共資源交易定義及內(nèi)涵

        1.1 公共資源交易行為的定義

        關(guān)于公共資源交易行為的定義,國內(nèi)學(xué)術(shù)界一直缺乏比較系統(tǒng)全面的研究。2008年5月,珠海出臺《珠海市公共資源市場化配置管理暫行辦法》,對于公共資源交易(市場化配置)行為進行定義,認(rèn)為公共資源交易(市場化配置)是指公共資源管理部門將自身經(jīng)營或控制的公共資源委托給政府交易平臺,通過公開交易方式進行市場化配置,充分發(fā)揮市場的價格發(fā)現(xiàn)功能,最終實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的過程。

        前湛江市委副書記、市長阮日生對公共資源交易也曾有一個定義,認(rèn)為公共資源交易是指行政資源和社會公共資源在公眾的監(jiān)督下進入市場,通過有序競爭進行公開透明交易,以此來進行社會資源的市場化配置,實現(xiàn)社會資源再分配。廣西壯族自治區(qū)招標(biāo)投標(biāo)管理局副局長、經(jīng)濟學(xué)博士、中南財經(jīng)政法大學(xué)兼職教授梁戈敏認(rèn)為公共資源交易行為是指政府(廣義)為了向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、為公務(wù)活動提供物質(zhì)基礎(chǔ),以及為了確保公共資源(包括財政資金、有形及無形資產(chǎn))的規(guī)范、高效使用及合理流轉(zhuǎn),按法定的管理程序規(guī)范合理選擇交易對象并締結(jié)交易合同,完成購買、出讓等系列內(nèi)部行政管理行為和市場契約行為的總和。

        1.2 公共資源交易市場的基本內(nèi)涵

        一般認(rèn)為,狹義的市場定義是市場買賣雙方進行交換(交易)的場所。廣義的市場是指社會商品交換關(guān)系的總和。所謂交換關(guān)系總和,既包括管理市場的法律制度,也包括由不同的狹義市場場所組成的市場體系。完整市場體系包括消費品、生產(chǎn)資料市場等有形市場以及金融市場、勞動力市場、技術(shù)市場等無形市場,由這些有形的與無形的市場共同組成一個相互聯(lián)系、依存、制約和促進的有機統(tǒng)一體。市場體系的統(tǒng)一性、開放性、競爭性、有序性是市場有效的前提,公共資源交易市場作為市場體系的組成部分,具有其他市場共性,又有其特殊的性質(zhì)。

        廣義的公共資源交易市場是公共資源與一般市場資源交換的全局,是公共資源與一般市場資源交換關(guān)系的總和。狹義的公共資源交易市場定義是指公共資源與一般市場資源進行交換的場所,按照買賣方身份包括政府工程、物資及服務(wù)的采購市場和政府(公共)資源出讓市場兩類。

        目前,全國各地紛紛建立的公共資源交易中心多屬狹義的公共資源交易市場。截至今年7月,全國已建立縣級以上公共資源交易市場730個,其中省級市場8個,市(地)級市場159個,縣級市場563個。

        2 廣東公共資源交易市場發(fā)展?fàn)顩r

        廣東省為了貫徹國家深化公共改革,加強全省公共資源交易工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào),推動建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場,成立省公共資源交易工作委員會,由省委常委、常務(wù)副省長任主任,委員會的日常工作由省財政廳承擔(dān);同時還組建直屬省政府的省公共資源交易中心。目前,廣州、珠海、佛山、惠州、肇慶、韶關(guān)、江門、陽江、茂名、湛江等地也已建立,其余市、縣(區(qū))將于年底前籌建。廣東省地方公共資源交易平臺建設(shè)主要以珠海、惠州、佛山為主要構(gòu)建模式。

        2.1 珠海公共資源交易平臺構(gòu)建現(xiàn)狀

        2.1.1 體制創(chuàng)新

        2013年3月,珠海市機構(gòu)編制委員會下發(fā)了《珠海市政務(wù)服務(wù)與公共資源交易管理體制改革創(chuàng)新的實施方案》,按照“強化服務(wù)、改進管理、提高效能”的要求,進一步深化政務(wù)服務(wù)與公共資源交易管理體制改革,根據(jù)“兩委兩局兩中心”的改革思路,整合現(xiàn)有行政和管理資源,理順政務(wù)服務(wù)與公共資源交易管理體制,構(gòu)建“決策—管理—執(zhí)行”相分離又相協(xié)調(diào)的互動服務(wù)平臺,全面建立管理規(guī)范、功能完善、辦事公開、監(jiān)管有力、運行高效的政務(wù)服務(wù)與公共資源交易管理新格局。

        2.1.2 工作職責(zé)

        (1)執(zhí)行國家、省、市相關(guān)政策,負(fù)責(zé)全市公共資源交易平臺建設(shè),發(fā)揮市場在公共資源交易的基礎(chǔ)性作用,確保公共資源交易市場有序、規(guī)范、高效運轉(zhuǎn)。

        (2)承擔(dān)下列五類公共資源交易項目進場交易。第一類:政府采購,醫(yī)療藥品、器械及耗材采購,財政性資金資助項目中介服務(wù)機構(gòu)的選定;第二類:政府投資或使用國有資金、依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目招投標(biāo);第三類:土地使用權(quán)出讓,劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,國有企業(yè)、集體企業(yè)、公有經(jīng)濟占主導(dǎo)的企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓;礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓;第四類:特種行業(yè)經(jīng)營權(quán)、出租車經(jīng)營權(quán)、城市占道經(jīng)營權(quán)、路橋和街道冠名權(quán)、大型戶外廣告經(jīng)營權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓;司法或行政機關(guān)罰沒物拍賣;政府特許經(jīng)營;保障性住房的商鋪、機關(guān)事業(yè)單位房屋租賃或資產(chǎn)處置;第五類:其他依法必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式進行交易或不宜由市場承擔(dān)的公共資源交易項目。

        (3)制定公共資源進場交易業(yè)務(wù)操作規(guī)程,建立和完善內(nèi)部管理制度。為公共資源交易活動提供場所、設(shè)施和服務(wù)、核驗市場主體、中介機構(gòu)資格及進場交易項目資料,為公共資源交易主體提供信息咨詢服務(wù)。

        (4)珠海市綜合評標(biāo)專家?guī)煺?、管理;市公共資源數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)、維護和管理。

        (5)見證公共資源進場交易全過程,確認(rèn)交易結(jié)果;為公共資源交易行政監(jiān)督工作提供監(jiān)督平臺,及時向有關(guān)部門報告并協(xié)助調(diào)查違法違規(guī)交易行為;組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門對公共資源交易活動進行監(jiān)管,協(xié)助處理交易投訴。

        (6)建立公共資源現(xiàn)場交易信用和紀(jì)律檔案;收集、存儲和發(fā)布公共資源交易信息;整理、保存交易過程中的相關(guān)資料備查;對市場交易信息進行分析,為規(guī)范全市公共資源交易市場管理提出意見和建議。

        2.1.3 平臺特色

        一是構(gòu)建溝通暢順、科學(xué)高效的決策平臺。為建立健全部門主動溝通、主動協(xié)調(diào)、主動聯(lián)系的工作機制,設(shè)立珠海市政務(wù)服務(wù)管理委員會、珠海市公共資源交易管理委員會,簡稱“兩委”,主要負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)與公共資源交易相關(guān)重大事項的組織領(lǐng)導(dǎo)和決策協(xié)調(diào)工作,以決策機制和磋商機制保障各部門間的協(xié)調(diào)與合作。“兩委”按一套人員運作模式運作,主任由市長兼任,常務(wù)副主任由分管副市長兼任,副主任由市政務(wù)服務(wù)管理局(市公共資源交易管理局)局長兼任,市發(fā)展改革局、監(jiān)察局等19個部門為成員單位。

        二是構(gòu)建部門聯(lián)動、監(jiān)管有力的管理平臺。為優(yōu)化審批環(huán)節(jié),規(guī)范公共資源交易規(guī)則,強化組織協(xié)調(diào)職能,分別將現(xiàn)珠海市行政服務(wù)中心、珠海市公共資源交易服務(wù)中心更名為珠海市政務(wù)服務(wù)管理局、珠海市公共資源交易管理局,“兩局”合署辦公。隸屬市政府管理,主要負(fù)責(zé)全市政務(wù)服務(wù)促進工作;協(xié)調(diào)促進審批職能部門優(yōu)化審批流程;組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門擬訂或編制公共資源交易規(guī)則、管理制度和進場交易項目目錄;承擔(dān)管委會的日常工作。

        三是構(gòu)建規(guī)范運作、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的執(zhí)行平臺。為全面優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境,有效利用資源,構(gòu)建開放、透明、高效的政務(wù)服務(wù)與公共資源交易工作平臺,設(shè)立珠海市公共資源交易中心,通過將市建設(shè)工程交易中心、市政府采購中心、市土地房產(chǎn)交易中心人財物及市產(chǎn)權(quán)交易中心公益性服務(wù)職能和人員整合,組建珠海市公共資源交易中心,副處級建制,下設(shè)建設(shè)工程、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、土地房產(chǎn)等六個部門,隸屬市政府,由市政府委托珠海市政務(wù)服務(wù)管理局(珠海市公共資源交易管理局)管理,主要承擔(dān)公共資源交易平臺、專家?guī)?、公共資源數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)、維護和管理工作。

        四是構(gòu)建多方協(xié)作,合力推進的聯(lián)動平臺。推進區(qū)、鎮(zhèn)(街)政務(wù)服務(wù)與公共資源交易體制改革工作,并逐步將政府有關(guān)部門承擔(dān)的公共資源交易項目納入公共資源進場交易范圍,進一步完善公共資源交易平臺。

        2.2 廣東省級公共資源交易平臺構(gòu)建現(xiàn)狀

        2.2.1 體制創(chuàng)新

        7月16日,廣東省公共資源交易中心正式掛牌成立,這是國內(nèi)第8個省級公共資源交易平臺。按照廣東省公共資源交易體制改革指導(dǎo)意見,廣東省整合了省機械設(shè)備成套局、省政府采購中心、省醫(yī)藥采購中心的相關(guān)職能和編制組建省公共資源交易中心,正廳級,公益一類事業(yè)單位。

        2.2.2 工作職責(zé)

        主要業(yè)務(wù)有省級政府采購,全省醫(yī)療器械和耗材采購,省級政府特許經(jīng)營項目招標(biāo),司法或行政機關(guān)罰沒物拍賣、法院涉訴資產(chǎn)拍賣,財政性資助項目中介服務(wù)機構(gòu)選定等5大類。包括土地使用權(quán)出讓,劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,國有企業(yè)、集體企業(yè)、公有經(jīng)濟占主導(dǎo)的企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓,司法或行政機關(guān)罰沒物拍賣、法院涉訴資產(chǎn)拍賣,政府特許經(jīng)營,國有產(chǎn)權(quán)交易等12項交易項目“將逐步納入進場交易范圍”。對已借助廣州市公共資源交易平臺進行交易的省級工程建設(shè)、礦業(yè)權(quán)出讓等項目,暫不劃歸省級公共資源交易平臺進場交易范圍。對已借助市場化交易平臺進行交易的文化產(chǎn)權(quán)等項目,原則上不再納入公共資源進場交易范圍。

        2.2.3 平臺特色

        廣東省公共資源交易中心提供“一戶式”管理、“一網(wǎng)式”運行、“一站式”服務(wù),并與廣東省網(wǎng)上辦事大廳、省公眾聯(lián)合征信系統(tǒng)、省預(yù)防腐敗信息系統(tǒng)等對接,形成上下貫通、互認(rèn)共享的政府服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系,用創(chuàng)新的體制、科技的手段打造科技防腐平臺。同時廣東省公共資源交易中心還將整合工程建設(shè)、水利、衛(wèi)生行業(yè)審查、交通等主管部門的評標(biāo)專家?guī)?,組建公共資源交易綜合評標(biāo)專家?guī)臁?/p>

        3 對策與建議

        經(jīng)過多年的發(fā)展,廣東建成了多種行業(yè)領(lǐng)域的多專業(yè)交易機構(gòu),形成了政府行政部門發(fā)揮各自職能、齊抓共管的格局。但這種格局隨著市場經(jīng)濟逐步完善和政府公共資源種類、數(shù)量、金額的快速增多,也暴露出諸多的問題,如監(jiān)管體制不完善,管辦不分、職責(zé)不清;進場交易各方及相關(guān)中介機構(gòu)主體行為不規(guī)范,容易出現(xiàn)弄虛作假、圍標(biāo)串標(biāo)等違法違規(guī)行為;交易過程無法做到全過程監(jiān)督;不能形成有效資源共享和建立統(tǒng)一的誠信體系等問題。針對存在的問題,筆者提出如下對策及建議。

        3.1 健全公共資源交易法律制度

        目前,公共資源交易相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)還不夠健全,主要法律制度有《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》。然而,本屬于同一范疇的公共資源交易活動,卻由《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》兩個法律進行調(diào)整,調(diào)整范圍、宗旨、目標(biāo)都幾乎相同,形成“兩法”并行的共管格局,是造成當(dāng)前公共資源交易市場分割、市場無序失靈、多頭管理、監(jiān)管越位、缺位及錯位等現(xiàn)象的重要制度根源。

        廣東應(yīng)針對如何對執(zhí)行公共資源交易及政策制度情況監(jiān)督檢查,對公共資源工作流程全過程實施監(jiān)督管理,對公共資源交易項目審查意見備案,對公共資源交易市場準(zhǔn)入、投標(biāo)人、中介機構(gòu)及其從業(yè)人員審核把關(guān),對公共資源項目有關(guān)部門如何進行跟蹤管理,對受理公共資源交易活動的投訴、舉報,協(xié)調(diào)的處理,對公共資源交易中違法違規(guī)行為進行查處等事項,盡快出臺《廣東省公共資源交易條例》,同時推動國家將“兩法”資源進行整合,盡快起草頒布《公共資源交易法》。

        3.2 建設(shè)統(tǒng)一公共資源網(wǎng)上交易系統(tǒng)和交易機制

        要實現(xiàn)公共資源交易管理普遍應(yīng)用的前提是系統(tǒng)電子商務(wù)管理法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。為此,廣東要率先制定公共資源交易電子管理法規(guī)和統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),整合現(xiàn)有的信息發(fā)布和監(jiān)管系統(tǒng),建立全省統(tǒng)一的公共資源交易網(wǎng),統(tǒng)一發(fā)布政策、信息,統(tǒng)一提供咨詢、查詢服務(wù),減少工作環(huán)節(jié),提高工作效率;建立全省統(tǒng)一的公共資源網(wǎng)上交易系統(tǒng),橫向貫通各行業(yè)公共資源交易項目,縱向延伸至省市縣三級公共資源交易活動。

        同時建設(shè)“全省統(tǒng)一綜合評標(biāo)專家?guī)臁焙汀叭」操Y源交易企業(yè)信息庫”,作為網(wǎng)上交易系統(tǒng)的信息和數(shù)據(jù)基礎(chǔ),實現(xiàn)全省評標(biāo)專家資源共享。評標(biāo)專家的抽取、通知、確認(rèn)全部由系統(tǒng)完成,確保專家信息的保密和專家使用的規(guī)范。

        通過全程無紙運行、系統(tǒng)控制、安全保密、系統(tǒng)聯(lián)通的設(shè)置,大力推行電子招標(biāo)、遠程異地評標(biāo)、網(wǎng)上審批、電子監(jiān)察、企業(yè)不良行為信息網(wǎng)上公告等做法,促進公共資源交易活動公開透明、高效有序。

        3.3 建設(shè)公共資源交易管理目標(biāo)考核體系

        從業(yè)務(wù)管理、規(guī)范服務(wù)、服務(wù)對象評議、職業(yè)道德等方面,對參與公共資源交易管理監(jiān)管部門及公共資源交易中心的人員和各市場主體進行考核,推動公共資源交易管理步入更加科學(xué)完善的發(fā)展軌道。

        3.4 推進公共資源交易誠信體系建設(shè)

        研究制定公共資源交易信用體系建設(shè)辦法,出臺信用調(diào)查、信用評級、信用記錄、失信懲戒等信用誠信體系管理規(guī)定,規(guī)范公共資源交易過程中各方行為。同時建立交易參與人資料庫,全面、及時記載招標(biāo)人、投標(biāo)人、評標(biāo)人等招標(biāo)活動當(dāng)事人的違規(guī)記錄,建立履約跟蹤制度,切實規(guī)范其在招投標(biāo)活動中的行為。

        3.5 拓展公共資源交易領(lǐng)域

        公共資源涉及領(lǐng)域比較廣,既有數(shù)額較大項目,也有眾多的小、廣、散項目,其表現(xiàn)不僅僅是產(chǎn)權(quán),更多的是特許經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、冠名權(quán)、租賃權(quán)等。要科學(xué)編制公共資源交易目錄,做到政府投資和使用國有資金的公共資源項目應(yīng)進必進,并逐步擴展進場交易范圍。

        從2008年,珠海就嘗試這方面的努力,新修訂《珠海市公共資源市場化配置目錄(2013-2015)》,形成了11個一級目錄,62個二級目錄,拓展公共資源領(lǐng)域,包括市政事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)、公共場地租賃權(quán)、緝私罰沒資產(chǎn)處置權(quán)、廣告設(shè)置權(quán)、出租車營運牌照經(jīng)營權(quán)、小汽車吉祥號牌競價發(fā)放等。

        3.6 切實規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源交易

        全省各地需明確規(guī)定凡使用政府財政性資金、村(社區(qū))集體資金的各類基建工程招投標(biāo)和貨物、服務(wù)類采購項目,以及涉及國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)處置的項目,都必須統(tǒng)一進入公共資源交易系統(tǒng)進行公開交易;對一些因主觀故意肢解項目而規(guī)避進入公共資源交易市場的行為,要依法予以查處。

        [1][美]約瑟夫·E·斯蒂格利茨.公共部門經(jīng)濟學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.

        [2][美]R·科斯,A·阿爾欽.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[C].上海:上海譯文出版社,1999.

        [3] 林燕新.珠海:公共資源配置市場化[J],產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊,2010(1)

        [4] 建立統(tǒng)一規(guī)范交易市場 提高公共資源配置效率[M].北京:中國方正出版社,2012.

        [5] 阮日生.深化我省公共資源交易監(jiān)督管理體制改革,南方日報,2012.3.24.

        [6] 粱戈敏.中國公共資源交易管理——理論、實踐及制度創(chuàng)新研究[M].北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,2013.

        [7] 高衛(wèi)斌.公共資源交易管理的規(guī)范化研究[J],產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊,2013(4)

        珠海市公共資源交易中心)

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